Verdrag 131 – Het vaststellen van minimumloon, speciaal met betrekking tot

Vindplaats Nederlandse tekst: Trb. 1971, 48 Ratificatiedatum: 10-10-1973

Werkingssfeer

Het verdrag verbreedt en versterkt de werkingssfeer van de verdragen 26 en 99 betreffende de vaststelling van een minimumloon.

Het verdrag is van toepassing op alle groepen loontrekkenden van wie arbeidsvoorwaarden zodanig zijn, dat zij voor bescherming in aanmerking komen (artikel 1).

Overigens moet worden opgemerkt dat de titel van het verdrag ten onrechte suggereert dat het niet van belang zou zijn voor geïndustrialiseerde landen. Het tegendeel is waar.

De groep van loontrekkenden op wie het verdrag, gezien de werkingssfeerbepaling, van toepassing zou moeten zijn, wordt bepaald door het bevoegd gezag, in overeenstemming met of na volledig overleg met de betrokken representatieve organisaties van werkgevers en van werknemers.

De betreffende lidstaat moet in de rapportages over de naleving van het verdrag aangeven welke groepen van loontrekkenden niet worden bestreken, onder vermelding van redenen en van de mate waarin uitvoering is gegeven of zal worden gegeven aan het verdrag ten aanzien van zulke groepen.

Verplichtingen

Artikel 1 verplicht tot het instellen van een minimumloonstelsel ten behoeve van degenen die onder de werkingssfeer van het verdrag zijn gebracht.

Het verdrag bevestigt en versterkt ten opzichte van het oudere verdrag 26 het principe van de bindende kracht van de vastgestelde tarieven.

Artikel 2 verplicht tot het toekennen van kracht van wet aan het minimumloon: uitbetaling van een lager bedrag dan het vastgestelde minimumloon moet niet toegestaan zijn. Op overtreding dient een straf- of andere sanctie te staan.

Het artikel voorziet niet in mogelijke uitzonderingen. Het artikel bepaalt verder dat vrijheid van collectief onderhandelen volledig gerespecteerd dient te blijven.

Het verdrag schrijft geen bepaalde hoogte van het minimumloon voor. Wel bepaalt artikel 3 welke elementen van maatschappelijke en economische aard, waar mogelijk en passend in verband met de nationale praktijk en omstandigheden, bij de vaststelling van de hoogte in aanmerking moeten worden genomen:

a. de behoefte van de werknemer en zijn gezin, rekening houdend met het algemene loonniveau in het land, de kosten van levensonderhoud, de sociale zekerheidsuitkeringen, en de relatieve levensstandaard van andere groepen in de maatschappij;

b. economische factoren, waaronder eisen van economische ontwikkeling, productiviteitsniveaus, en wenselijkheid van het bereiken en behouden van een hoog werkgelegenheidspeil.

Artikel 4 bevestigt de verplichting om een aan de nationale omstandigheden en vereisten aangepast stelsel in te voeren en te handhaven met het oog op vaststelling en periodieke aanpassing van een minimumloon, en legt in dat kader enkele nadere voorwaarden vast.

Er dient, met het oog op invoering, functionering en wijziging van het stelsel, een voorziening te worden getroffen inzake volledig overleg met de representatieve organisaties van werkgevers en van werknemers. Waar deze ontbreken, moet overleg met vertegenwoordigers van de betrokken werkgevers en werknemers worden gevoerd.

Verder moet, waar passend binnen de aard van het stelsel, voorzien worden in directe participatie in het functioneren van een dergelijk stelsel van:

a. vertegenwoordigers van organisaties van betrokken werkgevers en werknemers, of, waar deze ontbreken, vertegenwoordigers van betrokken werkgevers en werknemers, en wel op voet van gelijkheid;

b. personen die een erkende deskundigheid bezitten om de algemene belangen van het land te dienen en benoemd zijn na volledig overleg met betrokken representatieve organisaties van werkgevers en van werknemers, waar deze aanwezig zijn en een dergelijk overleg in overeenstemming is met nationale wetgeving of beleid.

Artikel 5 verplicht tot het treffen van passende maatregelen, b.v. een doeltreffende inspectie, versterkt door andere noodzakelijke maatregelen, om adequate toepassing van alle bepalingen betreffende minimumloon te garanderen.

Implementatie

In Nederland is het recht op minimumloon vastgelegd voor werknemers die de leeftijd van 23 jaar, maar nog niet die van 65 jaar hebben bereikt (Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag van 27 november 1968, Stb. 1968, 657, WMM). Jongeren van 15 tot 22 jaar hebben op grond van deze wet eveneens recht op minimumloon ter hoogte van een naar leeftijd variërend percentage van het minimumloon voor volwassenen. De wet bevat uitgebreide bepalingen met betrekking tot de werkingssfeer, waaronder een definitie van het begrip werknemer.

Als werknemer wordt in deze wet beschouwd een natuurlijk persoon die in dienstbetrekking staat (artikel 4.4 lid 1 WMM). Het begrip ´dienstbetrekking´ ziet voornamelijk op de dienstbetrekking krachtens een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht. Het begrip kan en is bij diezelfde wet (zie artikel 2 lid 2 WMM) en bij algemene maatregel van bestuur overigens nader uitgebreid (zie e.g. Besluit aanwijzing ex artikel 2 van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag) Dit omvat derhalve niet de ambtenaren. Bovendien vallen de arbeidscontractanten in overheidsdienst buiten de werkingssfeer van de WMM (artikel 2 lid 3), afgezien van degene die in het kader van de Wet Inschakeling Werkzoekenden (WIW, Stb. 1997, 60) een arbeidsovereenkomst zijn aangegaan. Deze laatste wet is inmiddels ingetrokken, waardoor dit nog slechts weinig personen zal betreffen.

De minimumnormen van de WMM ten aanzien van de hoogte van het loon gelden echter toch voor ambtenaren via artikel 16 van het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren 1984 (1 maart 2007). Dit artikel houdt in dat indien het salaris van een ambtenaar minder is dan het maandbedrag van het minimumloon, dat krachtens de artikelen 7, 8 en 14 van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag geldt voor werknemers van dezelfde leeftijd als de ambtenaar, een toelage wordt toegekend ten bedrage van het verschil.

Er worden geen groepen van loontrekkenden in bepaalde sectoren uitgezonderd. Wel is het mogelijk dat de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op verzoek van een werkgever of van een werkgevers- of werknemersorganisatie het minimum(jeugd)loon voor bepaalde categorieën werknemers in een onderneming, tak van bedrijf of beroep lager vaststelt, een en ander na overleg met de representatieve organisatie van werknemers en werkgevers (artikel 10 WMM).

Overige afwijking naar beneden van het minimum(jeugd)loon zijn nietig, zo ook alle overige bedingen die strijdig zijn met bovengenoemde wet (artikel 19).

Het minimumloon wordt op grond van de WMM periodiek (halfjaarlijks) aangepast. Het op grond van artikel 14 van deze wet neergelegde systeem houdt globaal in dat de stijging van het minimumloon gebaseerd is op het vastgestelde gemiddelde loonstijging in de marktsector en de overheidssector in datzelfde jaar (de zogenaamde koppeling). De minister kan in twee situaties afwijken van het minimumloon mechanisme: a. als de loonontwikkeling bovenmatig is; b. indien er een te grote instroom is van mensen in het sociale zekerheidsstelsel (artikel 14 lid 5 WMM).

De WMM voorziet in de door artikel 5 van het verdrag geëiste maatregelen van toezicht en sancties. Op grond van artikel 18a van de WMM is de Arbeidsinspectie belast met het toezicht op de naleving van de regels omtrent minimumloon. Indien een werkgever niet meewerkt met de Arbeidsinspectie, kan zulks strafrechtelijke gevolgen hebben (artikel 184 WvSr). Als sanctie geldt onder andere dat alle betrokkenen, waaronder de vakbonden, melding krijgen van de Arbeidsinspectie dat de werkgever haar verplichtingen op grond van de WMM niet naleeft. Bovendien heeft de werknemer recht op een verhoging van het achterstallig loon (te weten het verschil tussen het overeengekomen loon en het van toepassing zijnde minimumloon). Mede ingegeven door Verdrag 131 brengt artikel 18c van de wet mee dat een verhoging sneller oploopt dan de reguliere verhoging als genoemd in artikel 7:625 BW. Hoewel het maximum van de helft van het verschuldigde bedrag als verhoging niet wordt overstegen, zijn de omstandigheden voor de werkgever strikter.

Recentelijk bevat de WMM (artikel 18b e.v.) tevens de mogelijkheid om werkgevers bestuurlijke boetes (tot EUR 6.700,- per eerste vergrijp) op te leggen. Indien een werkgever nalaat achterstallig loon aan de betreffende werknemers terug te betalen kan tevens een last onder dwangsom opgelegd worden (zie artikel 18n e.v. WMM en Beleidsregels bestuurlijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag).

Interpretatie en naleving

Het begrip ´minimumloon´ wordt in de ILO-verdragen betreffende minimumloon (26, 99 en 131) niet gedefinieerd. Het Comité van Experts heeft 1992 in zijn General Survey de volgende definitie van minimumloon gehanteerd:

“Het minimale bedrag dat moet worden betaald aan een werknemer voor werk of een dienst, in een bepaalde periode, berekend op tijds- of prestatiebasis, dat gegarandeerd is in nationale wetgeving, waarvan niet naar beneden mag worden afgeweken bij individuele of collectieve overeenkomst, en dat de minimale behoefte van de werknemer en zijn of haar gezin dekt, gebaseerd op de nationale economische en sociale omstandigheden” (paragraaf 42, general survey 1992).

Reeds enige malen is in Nederland de vraag aan de orde geweest of eventuele afschaffing van een wettelijk minimumloon in strijd zou zijn met de verdragsverplichtingen. Het SER-advies uit 1985 over een nieuw aanpassingsmechanisme bevatte daarover een passage.

Informeel overleg met de ILO heeft uitgewezen dat weliswaar het minimumloon, ook als het bij (algemeen verbindend verklaarde) collectieve arbeidsovereenkomst is vastgelegd, in Nederland kracht van wet heeft, maar dat het verdrag vereist dat dit het geval is ten aanzien van alle groepen loontrekkenden. Niet op alle werknemers is echter een collectieve arbeidsovereenkomst van toepassing; derhalve is het volledig afschaffen van een wettelijk stelsel voor minimumloon niet mogelijk, aldus de ILO.

In een Direct Request stelt het Comité van Experts vast dat het minimumloon niet geldt voor thuiswerkers en voor stagiaires. Het comité verzoekt de regering om aan te geven of er op dat gebied nog veranderingen zijn te verwachten. Overigens dient te worden opgemerkt dat thuiswerkers onderomstandigheden wel onder begrip "dienstbetrekking" (en dus de WMM) kunnen vallen (zie nader: Besluit aanwijzing ex artikel 2 van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag).

In navolging van het Europees Comité voor Sociale Rechten dat toeziet op de naleving van het Europees Sociaal Handvest, is ook het Comité van Experts kritisch over het minimumloon dat geldt voor werknemers in de categorie 15 tot 23 jaar. Dit minimumloon voor deze categorie bedraagt tussen de 30 en 85% van het volwassenenminimumloon.

Het Comité van Experts stelt in dit verband dat:

"In this connection when the committee recalls that in the absence of any provision in the convention

providing for the fixing of different minimum wage on the basis of criteria such as the worker's age (…), the general principles laid down in other instruments have to be observed, and particularly those contained in the Preamble of the ILO Constitution which specifically refers to application of the principal of equal remuneration for work of equal value."

In dat kader verwijst het Comité van Experts ook naar haar general survey uit 1992 (paragraaf 176) waarin dergelijke lagere minimumlonen voor groepen werknemers op grond van leeftijd regelmatig herbeoordeeld dient te worden zodat de beloning vastgesteld wordt op grond van objectieve factoren zoals de kwantiteit en kwaliteit van het gedane werk. Overigens heeft de Hoge Raad op 10 november 2006 (JAR 2006/306) bepaald dat er een objectieve rechtvaardiging bestaat om voor 13-en 14 jarigen geen minimumjeugdloon vast te stellen (zie verder onder Verdrag 138) en daarmee onderscheid naar leeftijd te maken, namelijk bescherming van deze groep en de nadruk dat arbeid slechts incidenteel dient te zijn.

Ten aanzien van het periodiek herzien van de hoogte van een minimumloon vraagt het Comité van Experts zich af in welke mate de sociale partners worden betrokken bij de periodieke aanpassing. Voorts verzoekt het Comité van Experts de overheid om aan te geven in welke mate in de koppeling van de contractlonen met het minimumloon tevens algemene kosten van levensbehoeften worden meegenomen. In dat kader stelt het Comité van Experts, onder verwijzing naar haar general survey van 1992 (paragrafen 340-341) dat:

"It emphasized the need to take into account the elements laid down in Article 3 of the Convention

with a view to avoiding discrepancies between minimum wage levels and the criteria stipulated for fixing them, in particular when minimum wage levels do not keep pace with changes in the consumer price index, and also stressed that minimum wages should maintain their purchasing power in relation to a basis basket of essential consumer goods."