Verdrag 121 - De prestaties bij arbeidsongevallen en beroepsziekten

Ratificatiedatum: 02-08-1966

Algemeen

Verdrag 121 onderscheidt zich op een tweetal punten van andere normverdragen van de ILO.

In de eerste plaats spitsen de in dit verdrag opgenomen normen zich specifiek toe op de gevolgen van arbeidsongevallen en beroepsziekten. Het verdrag beoogt derhalve een bescherming aan werknemers te bieden tegen het zogeheten ‘risque professionnel’ (bedrijfs/beroepsrisico), dat in de meeste landen ter wereld als basisgedachte voor het gehele stelsel van sociale verzekeringen geldt. In de tweede plaats bevat dit verdrag zowel wat betreft het aantal te beschermen personen als de minimaal te verlenen uitkering, de hoogste normen.

Werkingssfeer

De personele werkingssfeer omvat alle loontrekkenden (met inbegrip van leerlingen), werkzaam in het bedrijfsleven en in de overheidssector, met inbegrip van coöperaties, en in geval van overlijden van de kostwinner bepaalde bij de nationale wetgeving vastgestelde categorieën rechthebbenden. Het is echter toegestaan enige groepen van werknemers, zoals gelegenheidswerkers en thuiswerkers uit te sluiten. Tot slot kunnen nog enige niet nader aangeduide groepen worden uitgesloten, mits de omvang van deze groepen niet uitgaat boven 10% van het totale werknemersbestand.

Het verdrag bevat verder bepalingen ten aanzien van personen, die bij overlijden van de kostwinner voor uitkering in aanmerking moeten komen. Genoemd worden de weduwe, de weduwnaar, de ten laste komende kinderen en eventueel nog andere personen. De nationale wetgeving kan nader bepalen aan welke voorwaarden de weduwe en ten laste komende kinderen moeten voldoen. Eventueel kunnen nog andere personen tot de nagelaten betrekkingen gerekend worden. Ten aanzien van de weduwnaar stelt het verdrag als voorwaarde, dat hij zowel invalide moet zijn als ten laste moet zijn gekomen van de overledene. De uitkering aan de weduwnaar kan achterwege blijven, indien de uitkeringen

Aan andere nagelaten betrekkingen aanzienlijk hoger liggen dan het door het verdrag voorgeschreven niveau. Ook kan uitkering achterwege blijven indien andere regelingen inzake sociale zekerheid aan die weduwnaar uitkeringen toekennen, die aanmerkelijk hoger liggen dan qua invaliditeit in verdrag 102 is voorzien.

Zie voor de verdere details de artikelen 3 t/m 5 van het verdrag.

Verplichtingen

Voor zover een en ander het gevolg is van een arbeidsongeval of van een beroepsziekte, omvat het verdrag (zie artikel 6) de volgende risico’s:

a. ziektetoestand;

b. arbeidsongeschiktheid welke voortvloeit uit een ziektetoestand en welke derving van arbeidsinkomen met zich mee brengt (ook wel ‘initiële arbeidsongeschiktheid’ genoemd); c. totaal of gedeeltelijk permanent verlies van de geschiktheid om arbeidsinkomsten te

verwerven, alsmede overeenkomstige vermindering van lichaamsgesteldheid; d. het verlies van middelen van bestaan door het overlijden van de kostwinner.

Aan deze beschermde risico’s is (in artikel 9) gekoppeld de verplichting tot het verlenen van verstrekkingen, d.w.z. het verlenen van medische zorg en/of de betaling van periodieke uitkeringen. De medische zorg dient onder meer te omvatten de diensten van huisartsen en specialisten, opname in een ziekenhuis, alsmede de verstrekking van medicamenten. Het verdrag stelt geen eisen aan de diepte van het verstrekkingenpakket (artikel 10).

Wat betreft de periodieke uitkering, maakt het verdrag een onderscheid tussen volledige arbeidsongeschiktheid en aanmerkelijke arbeidsongeschiktheid (artikel 14).

In geval van volledige arbeidsongeschiktheid (zowel tijdelijk als permanent) moet de uitkering voor een gehuwde man met twee kinderen tenminste 60% bedragen van het loon, berekend overeenkomstig de artikelen 19 of 20. In geval van overlijden moet de uitkering voor de weduwe met kinderen tenminste 50% bedragen van het loon, berekend overeenkomstig de artikelen 19 of 20. Voor de details wordt verwezen naar deze artikelen, alsmede de daarbij behorende tabel (bijlage II bij het verdrag).

In geval van een aanmerkelijk verlies van de arbeidsgeschiktheid dient de uitkering in een billijke verhouding te staan tot de uitkering van de volledig arbeidsgeschikte. De berekeningswijze van het loon conform artikel 19 of 20 komt overeen met de berekeningswijze conform artikel 65 of 66 van verdrag 102. Verwezen wordt naar hetgeen daarover is opgemerkt onder deel XI van verdrag 102. Het verdrag bevat verder bepalingen ten aanzien van een lijst van beroepsziekten resp. een ruime definitie daarvan in de wetgeving (artikel 8), aanpassing van de niveaus van de uitkeringen aan aanmerkelijke wijziging van het algemene inkomensniveau (artikel 21), recht van beroep (artikel 23), administratieve voorschriften (artikel 24) en preventie van beroepsziekten en bedrijfsongevallen (artikel 26).

Implementatie

Nederland kent geen afzonderlijke sociale verzekeringen tegen de gevolgen van bedrijfsongevallen en beroepsziekten. Ten aanzien van ziekengeld, ziektekostenverzekering, arbeidsongeschiktheids-uitkeringen, ouderdomspensioen en nabestaandenuitkering moet Nederland met de ‘algemene’ verzekeringen ZW, Zvw en AWBZ, Wet WIA en WAO, AOW en Anw aan de in Verdrag 121 voor bescherming tegen het risque professionnel gestelde normen voldoen.

De door Verdrag 121 voorgeschreven personenkring (werknemers) en de daarop toegelaten uitzonderingen bevinden zich in artikel 4. De Nederlandse volksverzekeringen dekken alle ingezetenen. Voor de uitzonderingen op het werknemersbegrip wordt verwezen naar de bespreking van Verdrag 102.

In geen van genoemde regelingen is voorzien in de door het Verdrag voorgeschreven begrafenisuitkering (art. 18 lid 2 Verdrag 121). Nu kennen de verschillende loondervingsverzekeringen een zogenaamde overlijdensuitkering, waarbij de lopende uitkering in feite nog enige tijd wordt voortgezet en aan de nabestaanden wordt uitbetaald.

Op het punt van het weduwenpensioen zijn er in het verleden twijfels geuit over de vraag of de Nederlandse wetgeving (destijds nog AWW) aan de normen van het verdrag voldeed. Het betrof de vraag of het recht op weduwe-uitkering van een middelentoets afhankelijk kon worden gesteld. Verder was de vraag of de minimale uitkeringshoogte wel in alle gevallen werd gehaald nadat een arbeidsongeschiktheids- of een weduwe-uitkering wegens het bereiken van de 65-jarige leeftijd in een AOW-pensioen. De AOW-uitkering kan immers wegens samenwonen of wegens niet-verzekerde jaren op minder dan 60% van het minimumloon uitkomen.

Dit leidde tot het voornemen en indiening van een wetsvoorstel om het verdrag op te zeggen (Kamerstukken II 1988/89, 20 555). Nadat het Internationaal Arbeidsbureau had aangegeven dat de Nederlandse voorzieningen in overeenstemming waren met de geest van het verdrag, is het wetsvoorstel ingetrokken. Verdedigbaar lijkt ook dat bij het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd de verzekerde eventualiteit (inkomensverlies door arbeidsongeschiktheid) niet langer sprake is, aangezien betrokkene op die leeftijd hoe dan ook had moeten stoppen met werken, ook als hij of zij wel arbeidsgeschikt zou zijn gebleven.

Wat de ziektekosten betreft, bepaalt art. 11 van Verdrag 121 dat, wanneer een lidstaat in de bescherming tegen ziektekosten voorziet door middel van een algemene regeling, de geneeskundige zorg aan ongevalsslachtoffers en degenen die lijden aan een beroepsziekte onder de in die algemene regeling(en) vastgelegde voorwaarden mogen worden verstrekt, mits zij daardoor niet in behoeftige omstandigheden raken. Hoewel art. 9 van Verdrag 121 onder meer het stellen van de eis van premiebetaling verbiedt, volgt uit art. 11 dat de Zvw ten aanzien van ziektekosten door bedrijfsongeval of beroepsziekte kan worden toegepast. Zie in dit verband CRvB 8 september 2006, USZ 2006/323.

Het Verdrag maakt een onderscheid tussen tijdelijke en blijvende arbeidsongeschiktheid. Van oudsher wordt in Nederland daar geen verschil tussen gemaakt, maar juist tussen kortdurende arbeidsongeschiktheid, die in de ZW is gedekt met thans een maximale duur van 2 jaar. Langdurige arbeidsongeschiktheid in de vorm van een verlies van verdienvermogen wordt gedekt door de WAO en de WIA. (Binnen de WIA geldt overigens wel een afzonderlijk regime voor duurzame en volledige arbeidsongeschiktheid). Dat er in Nederland met een wat afwijkende terminologie wordt gewerkt, neemt intussen niet weg dat de risico’s van wat Verdrag 121 tijdelijke en waarschijnlijk blijvende arbeidsongeschiktheid door ZW, WAO en WIA zijn gedekt.

Wat loonderving door ‘tijdelijke arbeidsongeschiktheid’ betreft, voorziet de ZW in uitkeringen. Deze uitkeringen bedragen 70% van het laatstverdiende loon (zie in die zin: art. 19 Verdrag dat ziet op de voorgeschreven uitkeringshoogte).

Feitelijk heeft de ZW voor veel werknemers geen betekenis, omdat zij in geval van ziekte aanspraak hebben op doorbetaling 70% van het loon door de werkgever. In 2002 heeft het Comité van deskundigen aangegeven dat deze ‘privatisering van de ziekengeldverzekering’ geen precedenten kent. Zonder te willen stellen dat er maar een juist model van sociale zekerheid zou bestaan, verzoekt het Comité de Nederlandse regering om een diepgaande uitleg te geven van haar strategie en hervormingsbeleid en de belangrijkste moeilijkheden die zich daarbij voordoen. In zijn Annual Report 2008 geeft het Comité van deskundigen opnieuw aan behoefte te hebben aan uitvoerige informatie omtrent de inkomensbescherming bij ziekte.

De hoogte van de loongerelateerde WAO-uitkering bij volledige arbeidsongeschiktheid bedraagt 70% van het laatstverdiende loon, bij gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid een evenredig deel daarvan (zie in die zin: art. 14 en 19 van het Verdrag). De vervolguitkering van de WAO is echter niet loongerelateerd, maar wordt berekend aan de hand van het wettelijk minimumloon. In die zin wordt verwezen de norm die uit art. 20 Verdrag 121 voortvloeit (60% van het minimumloon). Er is echter discussie geweest over de vraag of binnen een regeling van een hoge (loongerelateerde) norm naar een lage (minimumloongerelateerde) norm mag worden ‘geswitcht’. Nederland stelt zich op het standpunt nog steeds aan de verplichtingen uit het verdrag te voldoen door de ‘lage norm’ aan te houden. Vanuit de ILO (IAB) is aangegeven dat letter noch geest van het verdrag zich hiertegen verzetten, zie MvT WIA p. 90 (Kamerstukken II, 2004/05, 30 034, nr. 3).

De WAO stelt geen toegangseisen in de vorm van een minimale verzekeringsduur of referte-eisen (in die zin verbiedt art. 9 lid 2 Verdrag 121 bepaalde toegangseisen). De WIA stelt dergelijke eisen evenmin voor degenen die duurzaam en volledig arbeidsongeschikt zijn; zij hebben recht op IVA-uitkering ter hoogte van 75% van het laatstverdiende loon.

Wat de uitkering voor gedeeltelijk arbeids(on)geschikten in de WIA geldt het volgende: de WIA geeft recht op verschillende werkhervattingsuitkeringen gedeeltelijk arbeidsgeschikten (WGA). Voor de WGA-loongerelateerde uitkering geldt een referte-eis. Art. 9 lid 2 van het verdrag verbiedt het stellen van een dergelijke eis. Voor de andere twee WGA-uitkeringen, de loonaanvullings- en de vervolguitkering geldt deze eis echter niet.

De loonaanvullingsuitkering bedraagt 70% van het laatstverdiende loon, waarbij arbeidsinkomen gedeeltelijk op de uitkering in mindering wordt gebracht. Volledig arbeidsongeschikte werknemers (80-100%) komen in aanmerking voor deze uitkering; de vervolguitkering is voor hen pas aan de orde wanneer zij twee jaar lang gedeeltelijk arbeidsgeschikt zijn geweest (35-80%). Gedeeltelijk arbeidsongeschikten die voldoen aan de inkomenseis komen eveneens in aanmerking voor de loonaanvullingsuitkering. De vervolguitkering is dus bestemd voor degenen die tussen de 35 en 80% arbeidsongeschikt zijn en die niet voldoen aan de inkomenseis. De vervolguitkering is minimumloongerelateerd.

Interpretatie en naleving

In het verleden heeft de ILO aangegeven dat Nederland niet volledig aan de verdragsverplichtingen voldeed.

De belangrijkste discrepantie was de omzetting van het weduwenpensioen in een eventueel gekort ouderdomspensioen bij het bereiken van de 65-jarige leeftijd. Deze kritiek vormde voor de Nederlandse regering medio 1988 aanleiding om een wetsvoorstel bij het parlement in te dienen tot opzegging van het verdrag (Kamerstukken II, 1988-1989, 20 555). Volgens de ILO was hiertoe echter geen noodzaak omdat de Nederlandse sociale voorzieningen naar haar mening volstrekt in overeenstemming zijn met de geest van het verdrag.

Zowel het wetsvoorstel, als de reeds totstandgebrachte opzegging, zijn hierop ingetrokken. Zo blijft Nederland met alle hiervoor genoemde ‘algemene’ sociale verzekeringswetten gebonden aan de normen die voor het specifieke risico van arbeidsongevallen en beroepsziekten gelden.

Hiervoor kwam al aan de orde dat het Comité van deskundigen verschillende malen vragen heeft gesteld over de Nederlandse regeling voor inkomensbescherming bij ziekte, waarin in beginsel de werkgever moet worden aangesproken en de wettelijke verzekering (ZW) slechts een vangnetfunctie vervult.

7.2.4 Verdrag 128 – Uitkeringen bij invaliditeit en ouderdom en aan nagelaten betrekkingen