Verdrag 151 – Bescherming van het vakverenigingsrecht en procedures voor het

Vindplaats Nederlandse tekst: Trb. 1979, 50 Ratificatiedatum: 29-11-1988

Werkingssfeer

Het verdrag is blijkens artikel 1 van toepassing is op alle personen in dienst bij de overheid, voor zover gunstiger bepalingen uit andere ILO-verdragen niet op hen van toepassing zijn. Nationale regelingen kunnen evenwel bepalen in hoeverre de in het verdrag vervatte garanties van toepassing zijn op hoge beleidsfunctionarissen (wier functies in het algemeen van beleidsvormende of management-aard worden beschouwd), en vertrouwensfunctionarissen, alsmede op het leger en de politie.

Artikel 2 bepaalt dat onder ‘overheidspersoneel’ wordt verstaan: iedere persoon die door het verdrag wordt bestreken ingevolge artikel 1.

Artikel 3 bepaalt dat onder de ‘organisatie van overheidspersoneel’ wordt verstaan: iedere organisatie, hoe ook samengesteld, die het bevorderen en het verdedigen van de belangen van het overheidspersoneel ten doel heeft.

Verplichtingen

Artikel 4 bepaalt dat werknemers in overheidsdienst adequate bescherming moeten genieten tegen maatregelen die hen discrimineren uit hoofde van hun vakbondslidmaatschap.

Deze bescherming dient meer in het bijzonder te betreffen handelingen die erop zijn gericht:

a. de aanstelling van overheidspersoneel aan de voorwaarde te verbinden dat men geen lid van een vakbond zal worden of het lidmaatschap zal opzeggen;

b. overheidspersoneel te ontslaan dan wel op andere wijze te benadelen om redenen van vakbondslidmaatschap of deelname aan de normale activiteiten van een vakbond.

Artikel 5 schrijft voor dat organisaties van overheidspersoneel volledige onafhankelijkheid moeten genieten ten opzichte van de overheid.

Bovendien dienen deze organisaties adequaat beschermd te worden tegen elke vorm van bemoeienis van de overheid met hun oprichting, functioneren en beheer.

Het artikel noemt in dit verband als voorbeeld: handelingen die bestemd zijn om te bevorderen dat een organisatie van overheidspersoneel wordt opgericht die onder het gezag van de overheid staat, of om organisaties van overheidspersoneel financieel of anderszins te steunen met het doel ze onder het gezag van de overheid te plaatsen.

Artikel 6 regelt dat aan de vertegenwoordigers van erkende organisaties de nodige faciliteiten moeten worden verleend, zodat zij hun functies onmiddellijk en doeltreffend kunnen uitoefenen, zowel binnen als buiten werktijd. De verlening van deze faciliteiten mag de efficiënte gang van zaken in het betrokken dienstonderdeel echter niet in de weg staan.

Artikel 7 bevat de verplichting waar nodig maatregelen te nemen om de volledige ontwikkeling en het gebruik aan te moedigen van een systeem van onderhandelingen over de arbeidsvoorwaarden van het overheidspersoneel, tussen de betrokken overheidsinstantie en de organisaties van overheidspersoneel.

Deze bepaling is het equivalent van artikel 4 van verdrag 98, dat globaal gesproken alleen gericht is op werknemers buiten de overheidssector.

Bedoelde maatregelen mogen worden afgestemd op de nationale omstandigheden. Ook andere methoden dan het voeren van collectieve onderhandelingen in de strikte zin des woords (nl. gericht op totstandkoming van collectieve arbeidsovereenkomsten) zijn toegestaan, op voorwaarde dat de vertegenwoordigers van het overheidspersoneel deelnemen aan het proces dat leidt tot vaststelling van arbeidsvoorwaarden. Er is derhalve ten minste overleg vereist.

Artikel 8 noemt twee wegen waarlangs moet worden gestreefd naar een oplossing van geschilpunten, als het overleg over de arbeidsvoorwaarden van het overheidspersoneel niet tot overeenstemming heeft kunnen leiden. De ene is het verder onderhandelen tussen de betrokken partijen; de andere verplicht tot instelling dan wel hantering van een procedure die moet voldoen aan vereisten van onafhankelijkheid en onpartijdigheid, zoals verzoening, bemiddeling en arbitrage, op zodanige wijze in het leven geroepen dat zij het vertrouwen heeft van de betrokken partijen.

Artikel 9 tenslotte bepaalt dat werknemers in overheidsdienst, evenals andere werknemers, de burgerlijke en politieke rechten moeten bezitten die onontbeerlijk zijn voor de normale uitoefening van de vrijheid van vakvereniging, behoudens de verplichtingen die voortvloeien uit hun status en de aard van hun functies.

Implementatie

Wat betreft de tenuitvoerlegging van het verdrag kan het volgende worden opgemerkt.

Collectief overleg

Hoewel de overheid - in tegenstelling tot de marktsector – de bevoegdheid heeft de arbeidsvoorwaarden van overheidspersoneel eenzijdig vast te stellen (artikel 125 Ambtenarenwet), is deze bevoegdheid sinds 1993 sterk beperkt. Op grond van artikel 105 lid 3 van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) wordt een voorstel dat strekt tot invoering of wijziging van een regeling met rechten of verplichtingen van individuele ambtenaren slechts ten uitvoer gebracht, indien daarover overeenkomst bestaat met de Sectorcommissie overleg rijkspersoneel.

Op basis van het Protocol Sectoralisatie van het Overleg 1993 en 1994 zijn er binnen de overheidsdienst de volgende acht sectoren opgericht: Rijk, Politie, Defensie, Onderwijs, Rechterlijke Macht, Provincies, Gemeenten en Waterschappen. Daar zijn vervolgens in het onderwijs nog de volgende (sub)sectoren bijgekomen: academische ziekenhuizen, wetenschappelijk onderwijs, hoger beroepsonderwijs, onderzoeksinstellingen en gemeenschappelijke regelingen. In deze sectoren wordt er in beginsel over de belangrijkste arbeidsvoorwaarden onderhandeld tussen enerzijds sectorwerkgevers en anderzijds in aanmerking komende vakorganisaties. Tevens is in het Protocol voorgeschreven dat regelingen, waaraan individuele ambtenaren rechten en plichten ontlenen, niet zonder overeenstemming met de centrales kunnen worden ingevoerd (het overeenstemmingsvereiste). Op lager ambtelijk niveau vindt overleg plaats op provincieniveau, gemeentelijk niveau en het niveau van de waterschappen.

Op grond van artikel 106 lid 2 van het ARAR wordt het voorbehoud gemaakt dat overleg kan worden geschorst en toelating kan worden ingetrokken indien de centrale van verenigingen van ambtenaren niet meer representatief zouden zijn dan wel het algemeen belang zich tegen haar verdere toelating zou verzetten. Het Comité van Experts stelt daarover in 1992 en 1994 dat dit artikel een beperking kan vormen op de mogelijkheden die beschikbaar zouden moeten zijn aan organisaties van ambtenaren om over hun arbeidsvoorwaarden met de overheid te onderhandelen, een en ander op grond van artikel 7 van het verdrag. Het Comité van Experts vraagt dan ook aan de overheid om in elk toekomstig rapport duidelijk te maken of deze beperking is toegepast en om in dat geval de reikwijdte van het algemeen belangcriterium in dit artikel te definiëren. Aangezien dit artikel nog nooit is toegepast, lijkt het Comité van Experts hieromtrent nog mild. In het geval van toepassing is echter kritiek te verwachten.

Artikel 108a van het ARAR bepaalt overigens dat over bezoldigingsaangelegenheden van hooggeplaatste ambtenaren niet met de bonden overlegd behoeft te worden. Dit betekent een geringe beperking van artikel 7 van het verdrag. Deze beperking is echter expliciet toegestaan op grond van artikel 1 lid 2 van het verdrag.

Voorts kan gewezen worden op de in juli 1996 ingestelde Raad voor het Overheidspersoneel, ingesteld ingevolge het Protocol Sectoralisatie van het overleg 1993 en 1994. Dit overlegorgaan, met taken te vergelijken met die van de Stichting van de Arbeid en de Sociaal Economische Raad, bestaat uit vertegenwoordigers van de vier centrales van overheidspersoneel en de twaalf sectorwerkgevers van de overheid.

Waarborgen

Wat betreft de waarborgen van het verdrag kan gewezen worden op de artikelen 125 en 134 van de Ambtenarenwet. Verder is het rijksambtenarenreglement (ARAR) en de Algemene Wet Gelijke Behandeling van belang.

Artikel 125a, eerste lid van de Ambtenarenwet clausuleert de algemene verenigingsvrijheid in zoverre dat de ambtenaar zich dient te onthouden van de uitoefening van zijn recht tot vereniging, indien hierdoor de goede vervulling van de functie of de goede functionering van de openbare dienst niet in redelijkheid zou zijn verzekerd. Artikel 125a, tweede lid, zondert van deze uitzonderingsmogelijkheden echter het lidmaatschap van een vakvereniging uit.

Artikel 117 van het ARAR bepaalt dat een ambtenaar niet benadeeld kan worden uit hoofde van lidmaatschap van een bijzondere commissie. Verder kan een ambtenaar tegen besluiten inzake ontslag, overplaatsing of anderszins in eerste aanleg een beroep instellen bij een onafhankelijke Arrondissementsrechtbank en in hoger beroep komen bij de eveneens onafhankelijke Centrale Raad van Beroep conform artikel 1 jo. 8.1 van de Algemene Wet Bestuursrecht. De rechter kan een besluit nietig verklaren, waarmee het ongedaan is gemaakt. Soortgelijke bepalingen komen voor in de rechtspositieregelingen van de andere sectoren.

Het verbod van discriminatie wegens lidmaatschap van een vakbond zoals neergelegd in artikel 6a van de Algemene Wet Gelijke Behandeling geldt tevens ten aanzien van ambtenaren.

Tevens gelden de overige normen van de AWGB tevens voor ambtenaren. Onderscheid is dan ook verboden bij het aanstellen tot ambtenaar en het beëindigen van het dienstverband van een ambtenaar (artikel 5 lid 1 onder (d) AWGB).

Faciliteiten

Artikel 109 van het ARAR geeft de Centrale commissie het recht vergaderruimte te vragen. Daarnaast geeft de overheid aan de gezamenlijke vakorganisaties een bedrag per ambtenaar. In artikel 33b van het ARAR worden verloffaciliteiten voor leden van ambtenarenorganisaties geregeld.

Geschillen

Bij het ontbreken van overeenstemming voorziet het ARAR (artikel 110d tot en met 110h) in een advies- en arbitrageprocedure (zie artikel 8 van het verdrag). Deze procedure loopt in hoofdlijnen als volgt. Indien de voorzitter van het overleg met de centrales (de Minister) dan wel een van de centrales tot de conclusie komt dat het overleg niet zal leiden tot de instemming van alle bij het overleg betrokken partijen kunnen zij dat schriftelijk ter kennis brengen aan de andere betrokken partijen. Over de betreffende aangelegenheid dient dat nog eenmaal overlegd te worden. Mocht overeenstemming dan nog niet mogelijk zijn, dan kan hetzij de voorzitter, hetzij de meerderheid van de centrales het onderwerp ter advisering voorleggen aan de Advies- en Arbitragecommissie. Arbitrage, dat wil zeggen het vragen van een bindende uitspraak door de advies- en arbitragecommissie, is ook mogelijk, maar kan alleen geschieden indien alle deelnemers aan het overleg daarover overeenstemming hebben. Na afloop van de adviesprocedure dient het overleg, uiteraard met inachtneming van het advies, voortgezet te worden.

De Advies- en arbitragecommissie bestaat uit vijf leden (en vijf plaatsvervangers). De minister van Binnenlandse Zaken en de Centrale Commissie dragen beiden twee leden (en twee plaatsvervangers) voor, terwijl de voorzitter door zowel de minister als de Centrale Commissie wordt voorgedrageen. De Advies- en arbitragecommissie is onafhankelijk en is niet ondergeschikt aan enig politiek gezag. Dat wordt mede gewaarborgd doordat zij een onafhankelijke secretaris en ambtelijk apparaat tot haar beschikking heeft. Voor de lagere overheden bestaat er een soortgelijke commissie, die in principe dezelfde werkwijze en bevoegdheden kent.

Grondrechten

Artikel 9 van het verdrag bepaalt dat werknemers in overheidsdienst, evenals andere werknemers, de burgerlijke en politieke rechten moeten bezitten die onontbeerlijk zijn voor de normale uitoefening van de vrijheid van vakvereniging, behoudens de verplichtingen die voortvloeien uit hun status en de aard van hun functies.

Beperking van de grondwettelijke rechten als vrijheid van meningsuiting, vereniging, vergadering en betoging kan enkel bij formele wet geschieden. In dat kader stelt artikel 125a van de Ambtenarenwet dat de ambtenaar zich dient te onthouden van het openbaren van gedachten of gevoelens of van de uitoefening van het recht tot vereniging, tot vergadering en tot betoging, indien door de uitoefening van deze rechten de goede vervulling van zijn functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met zijn functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd. Zoals eerder gesteld, geldt de beperking op het recht van vereniging niet ten aanzien van het lidmaatschap van een vakvereniging en een politieke groepering.

Interpretatie en naleving

De behoefte aan een afzonderlijk verdrag voor de openbare dienst over de vrijheid van vereniging en procedures ter vaststelling van arbeidsvoorwaarden, was mede ontstaan door de moeilijkheden die waren gerezen bij de interpretatie van het ook op (een deel van) de overheid van toepassing zijnde

Dat verdrag is niet van toepassing op "public servants engaged in the administration of the State". De Franse terminologie spoort hiermee niet geheel. Beide teksten zijn echter authentiek. Het Comité van Experts heeft de uitzonderingsbepaling zo uitgelegd, dat zij slaat op direct bij het beleid van de Staat betrokken ambtenaren en op de ondersteunende ambtenaren.

Ten tijde van de bekrachtiging van Verdrag 151 is duidelijk vastgelegd in de begeleidende toelichtende nota dat hiermee een scheidslijn tussen de werkingssfeer van Verdrag 98 en Verdrag 151 werd aangebracht: Verdrag 151 is in Nederland van toepassing op al het overheidspersoneel dat door het Georganiseerd Overleg in Ambtenarenzaken wordt bestreken, en Verdrag 98 op alle andere werknemers, in casu de marktsector en de zogenaamde non-profit sector, alsmede verscheidene gemeentelijke en provinciale bedrijven. In de loop der tijd zijn de categorieën die onder Verdrag 98 vallen uitgebreid ten opzichte van de door Verdrag 151 bestreken werknemers, als gevolg van het voortschrijdend proces van privatisering.

Verdrag 151 is destijds ter uitdrukkelijke goedkeuring aan het Parlement aangeboden, aangezien het van belang werd geacht dat het Parlement uitdrukkelijk zou instemmen met bovengenoemde afbakening van de werkingssfeer van beide verdragen, en met de voorgestelde tenuitvoerlegging van het verdrag.

5.4 Verdrag 154 – De bevordering van het collectief onderhandelen