Pensioen van de zelfstandige en de toekomst van het pensioenstelsel

opzicht vaak onvoldoende c.q. niet rationeel te handelen en stellen zij keuzes uit, met als mogelijk gevolg dat van uitstel afstel komt.52 Een andere reden die wordt aangewezen, is dat de kostprijs voor het treffen van een pensioenvoorziening te hoog is dan wel als te hoog wordt ervaren. Een deel van de zelfstandigen kan of wil de prijs voor pensioen niet opbrengen.53

1.1.10 Pensioen van de zelfstandige en de toekomst van het pensioenstelsel

In paragraaf 1.1.3 heb ik kort aangestipt dat er een maatschappelijk debat wordt gevoerd over de toe-komst van het pensioenstelsel, dat in 2014 van start is gegaan met de nationale pensioendialoog. Een van de conclusies uit de pensioendialoog is dat de veranderende arbeidsmarkt een belangrijke reden is voor een wijziging van het Nederlandse pensioenstelsel. In de hoofdlijnennota van het kabinet uit 2015 zijn naar aanleiding van de pensioendialoog de volgende vier richtinggevende hoofdlijnen genoemd voor een nieuw toekomstig stelsel: een gedifferentieerde aanpak om te komen tot een toe-reikend aanvullend pensioen voor alle werkenden, de overgang naar een actuarieel correcte systema-tiek van pensioenopbouw, een transparanter en eenvoudiger pensioen en tot slot meer ruimte voor maatwerk en keuzemogelijkheden.54

Vanuit de SER zijn de rapporten ‘Toekomst Pensioenstelsel’ (2015) en ‘Verkenning persoonlijk

pensi-oenvermogen met collectieve risicodeling’ (2016) uitgebracht.55 Deze rapporten hebben voornamelijk betrekking op de vormgeving van het pensioencontract van het aanvullend pensioen in de tweede pijler. Over de positie van zelfstandigen en de vraag of en zo ja hoe het pensioenstelsel zich aan de veranderende arbeidsmarkt kan aanpassen, worden geen voorstellen gedaan. Toch zijn deze rappor-ten voor de positie van zelfstandigen niet van belang ontbloot, omdat het toekomstige pensioencon-tract het voor zelfstandigen eenvoudiger moet maken om aan een pensioenregeling deel te nemen. Een in 2016 ingestelde SER-commissie die zich specifiek op het pensioen van zzp’ers richt, heeft in afwachting van de besluitvorming over het pensioenakkoord nog niet gerapporteerd.56

Het kabinet Rutte II (2012-2017) heeft in 2016 in de Perspectiefnota Toekomst Pensioenstelsel aange-geven, dat het de doorsneesystematiek wil afschaffen en vervangen door een systeem van vlakke pre-mies en degressieve, leeftijdsafhankelijke pensioenopbouw. Tevens is in deze nota aangekondigd dat het kabinet via een gedifferentieerde aanpak oplossingen wil bieden voor de verschillenden groepen werkenden die onvoldoende pensioen opbouwen, zoals zelfstandigen. Concrete maatregelen worden echter niet voorgesteld. In het regeerakkoord van 10 oktober 2017 heeft het kabinet Rutte III (2017-heden) aangekondigd toe te willen naar een hervorming van het pensioenstelsel met een persoonlijk pensioenvermogen met collectieve risicodeling en een afschaffing van de doorsneesystematiek.57

52 L. Brüggen, M. Knoef, Gedragseconomie en beleid, Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde, Pre-adviezen 2017, p. 30-36.

53 Position paper t.b.v. ‘IBO Zelfstandigen zonder personeel’, CPB, 12 maart 2015, p. 13.

54 Kamerstukken II 2014/15, 32 043, 241.

55 Toekomst Pensioenstelsel, SER, Advies15/01, februari 2015; Verkenning persoonlijk pensioenvermogen met

collectieve risicodeling, SER, mei 2016.

56 M. van Wijk, SER-werkgroep over pensioen zzp’ers aan de slag, Pensioen Pro, 11 oktober 2016.

Hoofdstuk 1 Inleiding

14 Over zelfstandigen wordt niet méér gemeld, dan dat het pensioenstelsel beter moet zijn toegerust op de mogelijkheid dat zelfstandigen zich kunnen aansluiten.58

In het pensioenakkoord dat tussen het kabinet Rutte III en sociale partners op 5 juni 2019 is gesloten, is in een korte paragraaf aandacht besteed aan de positie van zelfstandigen.59 Toegezegd is dat het kabinet wil bezien hoe zelfstandigen in de tweede pijler vrijwillig kunnen aansluiten bij de pensioenre-geling in de sector of de onderneming waar zij werken. Voor zelfstandigen die in verschillende sectoren werken, wil het kabinet verschillende uitvoeringsmodaliteiten bezien zoals via ‘auto enrolment’, vari-abele inleg en/of een verplichtstelling. Er wordt niet ingegaan hoe dit moet worden vormgegeven.

1.2 Onderzoeksvraag

1.2.1 Vraagstelling

Een adequaat aanvullend pensioen

De combinatie van de opmars van het aantal zelfstandigen met de constatering dat een substantieel deel van de zelfstandigen de norm van een adequaat pensioen niet haalt, leidt tot de vraag of de wijze waarop de toegang van zelfstandigen tot het pensioenstelsel voldoende efficiënt en effectief is vorm-gegeven om de groep zelfstandigen binnen het pensioenstelsel aan een pensioenvoorziening deel te laten nemen. In verband hiermee is het de vraag of de juridische mogelijkheden van zelfstandigen om een pensioenregeling te treffen, voldoende aansluiten bij het belang dat enerzijds vanuit zelfstandigen zelf en anderzijds vanuit de samenleving is gediend met een adequaat pensioeninkomen van digen. Het belang vanuit de zelfstandige is evident. Het ziet op de mogelijkheden om uit zijn zelfstan-dige arbeid voor pensioen te kunnen sparen en zijn eigen inkomenspositie na pensionering. Het belang vanuit de samenleving speelt eveneens rol en wel vanuit het algemeen belang dat ermee gediend is dat iedere werkende over een adequaat pensioeninkomen beschikt. Tevens is er een andere reden dat het algemeen maatschappelijk belang in het geding kan zijn. In een situatie waarin een grote groep werkenden over onvoldoende pensioeninkomen komt te beschikken, bestaat er een risico dat de zelf-standige op de samenleving moet terugvallen en de overheid in de vorm van aanvullende voorzienin-gen, toeslagen of subsidies moet bijspringen.60 Dat terugvallen op de samenleving zal overigens niet betrekking hebben op het gehele pensioeninkomen, omdat de AOW als basisvoorziening in een pen-sioeninkomen op minimumniveau voorziet. Ook al wordt niets gespaard, recht op een AOW-uitkering is er in principe altijd. Gezien het gedeelde belang – van de zelfstandige en de samenleving – van een adequaat pensioeninkomen voor zelfstandigen, is er een urgentie te onderzoeken hoe de toegang tot pensioen van zelfstandigen is geregeld en hoe dit kan worden verbeterd.

58 En in de Miljoenennota 2019 is niet méér gemeld dat de herverdeling via de doorsneesystematiek verdwijnt, zodat iedereen op elk moment de pensioenopbouw krijgt die past bij de premie die voor hem of haar is inge-legd. Daarmee wordt het volgens het kabinet aantrekkelijker voor zzp’ers om mee te doen: Kamerstukken II 2018/19, 35 000, 1, p. 55. Zie ook: Kamerstukken I 2018/19, 32 043, P.

59 Kamerstukken I 2018/2019, 32 043, P.

Hoofdstuk 1 Inleiding

15

Onderzoeksvraag

HOE IS DE TOEGANG VAN ZELFSTANDIGEN TOT HET AANVULLEND PENSIOEN GEREGELD, HOE KAN DEZE TOEGANG WORDEN VERBETERD EN WELKE AANPASSINGEN IN WET- EN REGELGEVING ZIJN DAARVOOR NODIG?

Inventarisatie en analyse

In de kern behelst dit proefschrift een juridische analyse van de regulering van de toegang van zelf-standigen tot pensioen. Het onderzoek richt zich op de vraag hoe de pensioentoegang van zelfstandi-gen is geregeld, hoe dit kan worden verbeterd en welke wettelijke aanpassinzelfstandi-gen daarvoor nodig zijn. Dit onderzoek heeft enerzijds een inventariserend en anderzijds een analyserend karakter.

Op basis van het objectieve recht breng ik de huidige juridische mogelijkheden van zelfstandigen om een pensioenvoorziening te treffen en aan een pensioenregeling deel te nemen, in kaart. Ik inventari-seer de wijze waarop hun toegang tot pensioen en hun mogelijkheden tot pensioenopbouw in Neder-land is vormgegeven en welke uitgangspunten en doelstellingen daaraan ten grondslag liggen. Dit onderzoek heeft tot doelstelling inzicht te geven in de juridische grondslagen waarop de huidige pensioentoegang van zelfstandigen is gebaseerd. Vanuit het inzicht dat ik op basis van de inventarisatie van de huidige toegangsmogelijkheden heb opgedaan, analyseer en onderzoek ik vanuit een juridisch perspectief de mogelijkheden om de pensioentoegang en pensioenopbouw te verbeteren. Ik kom uit-eindelijk tot drie typen verbetermaatregelen. Elk type maatregelen kent een eigen mate van doelma-tig- en doeltreffendheid en leidt tot verschillende juridische implicaties. De keuze voor welke maatre-gel(en) moet worden gekozen om de pensioentoegang te verbeteren, is een politieke keuze. Dit proef-schrift beoogt de juridische consequenties van die keuze inzichtelijk te maken.

Civieljuridische aspecten

Deze studie heeft hoofdzakelijk tot doelstelling om de civielrechtelijke aspecten van de pensioentoe-gang van zelfstandigen en de verbetering daarvan te onderzoeken. Onder meer bespreek ik de ver-schillen in de wettelijke voorzieningen tussen werknemers en zelfstandigen, zoek ik een verklaring voor deze verschillen vanuit een historisch, juridisch en economisch perspectief en onderzoek ik of daar een juridische rechtvaardiging voor kan worden gegeven. Bij dit onderzoek heb ik ook aspecten vanuit an-dere rechtsgebieden – zoals het arbeidsrecht, het belastingrecht en het Europees recht – onderzocht. Het onderzoek naar deze aspecten heeft een ondersteunend en complementair karakter, met als doel-stelling om in de breedte inzicht te bieden in het spectrum van de relevante wet- en regelgeving op pensioengebied ten aanzien van zelfstandigen.

1.2.2 Deelvragen

Zoals ik in paragraaf 1.2.1 heb uiteengezet, ziet dit proefschrift in de kern op de pensioenrechtelijke regulering van de toegang van zelfstandigen tot het Nederlandse pensioenstelsel. Doelstelling is te

Hoofdstuk 1 Inleiding