Overheidsrol bij pensioenen

Verantwoordelijkheid

De overheid is verantwoordelijk voor de sociale zekerheid en dus voor de AOW. Vanaf halverwege de vorige eeuw is consensus ontstaan over de gedachte dat de overheid een rol heeft in het welzijn en de bestaanszekerheid van haar burgers en het voorkomen van armoede.402 De commissie Van Rhijn (1945) verwoordde de rechtsgrond voor de overheidsrol op het gebied van de sociale zekerheid als volgt:403

‘De gemeenschap, georganiseerd in de Staat, is aansprakelijk voor de sociale zekerheid en vrijwaring tegen gebrek van al haar leden, op voorwaarde, dat deze leden zelf het redelijke doen om zich die sociale zekerheid en vrijwaring tegen gebrek te verschaffen.’

In 1983 is het recht op sociale zekerheid jegens de overheid grondwettelijk verankerd in art. 20 Grond-wet, waarin is geregeld dat de bestaanszekerheid der bevolking en spreiding van de welvaart voorwerp van de zorg van de overheid zijn en dat de wet regels stelt omtrent de aanspraken op sociale zekerheid.

400 HR 27 februari 1998, PJ 1998, 20 (Johnson WAX/Minderhoud). Zie ook: Gerechtshof Den Bosch 21 april 1999,

PJ 1999, 87.

401 Onder meer Gerechtshof Den Haag 20 februari 2004, PJ 2004, 46; Gerechtshof Den Haag 13 augustus 2004,

PJ 2004, 110; HR 16 september 2005, PJ 2005, 116; HR 26 februari 2010, PJ 2011, 23.

402 G. J Vonk, De publieke taak in het stelsel van sociale zekerheid, in: J.W. Sap, B.P. Vermeulen en C.M. Zoet-hout (red.), De publieke taak, Deventer: Kluwer 2003, 165-184.

403 Rapport van de Commissie inzake de Sociale Zekerheid, ingesteld bij Beschikking van den Minister van Soci-ale Zaken van 26 Maart 1943, met de opdracht algemeene richtlijnen vast te stellen voor de toekomstige ont-wikkeling der sociale verzekering in Nederland (Deel I, II en de Bijlagen), ’s-Gravenhage, 1945.

Hoofdstuk 3 Pensioen en pensioenstelsel

101 Sociale partners zijn primair verantwoordelijk voor de aanvullende pensioenen. Pensioen in de zin van de Pw is een arbeidsvoorwaarde en maakt onderdeel uit van het arbeidsvoorwaardenoverleg.404 Vige-rend overheidsbeleid is, dat sociale partners zelf vorm en inhoud geven aan deze primaire verantwoor-delijkheid en hier zonder overheidsinmenging over moeten kunnen onderhandelen. De overheid heeft zich daarom altijd terughoudend opgesteld op het terrein van de aanvullende pensioenen. De over-heidsrol is beperkt tot het bieden van ondersteuning en het scheppen van voorwaarden.405 Het pensi-oen in de tweede pijler wordt gezien als het domein van de sociale partners.406

Drie functies

Uit de parlementaire behandeling van de Pw volgt dat de functie van de overheid uit drie onderdelen bestaat.407

Ten eerste moet de overheid de afspraken die sociale partners maken waarborgen. Deze waarborg-functie van de overheid bij aanvullende pensioenen bestaat uit een drietal waarborg-functies:408

- Waarborgen voor financiële zekerheid. De pensioenrechten en -aanspraken moeten buiten de on-derneming worden gebracht en zijn afgefinancierd.

- Waarborgen voor individuele zekerheid. Dit betreft materiële voorschriften met als doelstelling om de rechten van (groepen van) deelnemers te beschermen, zoals gelijkebehandelingsvoorschrif-ten voor voltijders en deeltijders.

- Waarborgen voor uitvoeringszekerheid, bestaande uit waarborgen met betrekking tot de vormge-ving en inrichting van pensioenuitvoerders.

De overheid heeft ten tweede een rol op het terrein van pensioen door de verplichtstelling van de pensioenregelingen via de Wet Bpf 2000 en de WVB. Op verzoek van de representatieve sociale part-ners dan wel beroepsgenoten kan de minister van SZW deelname aan een bedrijfstakpensioenfonds dan wel beroepspensioenregeling verplichtstellen. Sociale partners (en beroepsgenoten) hebben hier-voor de overheid nodig. En de overheid heeft hierhier-voor representatieve sociale partners nodig. Dit sa-menspel tussen overheid en sociale partners maakt de tweede pijler tot een sterk concept. De ver-plichtstelling verzekert sociale partners die een collectieve pensioenregeling tot stand willen brengen van een groot financieel draagvlak, doordat iedereen in de betreffende sector daaraan moet deelne-men.

Ten derde heeft de overheid een rol op het gebied van de fiscale faciliëring van pensioen. Deze fiscale regels bieden enerzijds een belangrijke stimulans voor sociale partners om een pensioenregeling op collectief niveau overeen te komen dan wel voor een werknemer of zelfstandige (voor wie geen

404 Een beroepspensioenregeling komt tot stand wanneer daarover overeenstemming tussen de meerderheid van de beroepsgenoten – georganiseerd in de beroepspensioenvereniging – wordt bereikt.

405 Bijlage bij: Kamerstukken II 2013/14, 30 982, 16. In antwoord op Kamervragen antwoord de minister van SZW dat het arbeidsvoorwaardelijk opbouwen van pensioen een verantwoordelijkheid blijft van de sociale partners en dat de Nederlandse overheid de kaders vaststelt: Antwoord van de minister van SZW op Kamervra-gen van het lid Grashoff (GroenLinks), 12 maart 2018, ref. 2018-0000029442, p. 3.

406 P.M.C. de Lange, Recht op pensioen voor alle werknemers? in: I. Asscher-Vonk e.a. (red.), Leidt

pensioen-recht tot pensioenplicht, Amersfoort: Sdu 2000, p. 13-14.

407 Kamerstukken II 2005/06, 30 413, 3, p. 2.

Hoofdstuk 3 Pensioen en pensioenstelsel

102 pensioenregeling geldt) om op individuele basis een voorziening te treffen. Anderzijds bieden de fiscale regels de overheid de mogelijkheid om sturend op te treden ten aanzien van de hoogte en de opbouw van de aanvullende pensioenen. Van deze mogelijkheid heeft de overheid de laatste decennia steeds frequenter gebruik gemaakt door de invoering van de verschillende maatregelen ten aanzien van de fiscale begeleiding van pensioen.409

Vonk (2003) merkt op dat de overheidsrol in de tweede (en derde) pijler niet moet worden onderschat. In beide pijlers speelt de overheid via dwingendrechtelijke regulering en fiscale faciliëring een rol van betekenis.410 Hij wijst voorts op het relatieve karakter van de grenzen tussen de drie pijlers en op de onderlinge verwevenheid van de verantwoordelijkheid van de overheid, sociale partners en de bur-gers. Ik deel deze zienswijze.

Zelfstandigen

Ten aanzien van het pensioen van zelfstandigen heeft de overheid eveneens een ondersteunende rol. Volgens het kabinet dragen zelfstandigen een hoge mate van eigen verantwoordelijkheid voor het zelf treffen van voorzieningen op de terreinen ziekte, arbeidsongeschiktheid en pensioenen.411 In de be-leidsnotitie ‘Zelfstandigen zonder Personeel’ van 15 september 2009 vertolkt het kabinet haar beleid ten aanzien van de eigen verantwoordelijkheid van zelfstandig ondernemers als volgt:412

‘Ondernemers (…) voeren voor eigen risico en rekening een onderneming en zijn niet ondergeschikt aan hun opdrachtgevers. Het betreft hier gelijke juridische en economische partijen. Het zelf dragen van risico’s en verantwoordelijkheden wordt door zelfstandig ondernemers gewaardeerd en vormt een be-langrijk uitgangspunt van het huidige kabinetsbeleid. De onderliggende rationaliteit van het huidige beleid is dat zelfstandig ondernemers geen ongelijkheidscompensatie behoeven. Ook zijn ondernemers niet economisch afhankelijk van hun opdrachtgevers. Zij kunnen risico’s (bijvoorbeeld werkloosheid) spreiden, doordat ze werken voor meerdere opdrachtgevers en de risico’s op het gebied van ziekte en arbeidsongeschiktheid dragen ze zelf. Ondernemers worden door de fiscale regelingen die voor hen van toepassing zijn tegemoet gekomen bij het dragen van deze eigen risico’s en verantwoordelijkheden (reserveringsfunctie van winstinkomen) …’

Het kabinetsbeleid over de eigen verantwoordelijkheid moet volgens het rapport ‘Pensioen van

zelf-standigen’ van de staatssecretaris van SZW van 18 maart 2013, één op één worden doorvertaald naar

het pensioendomein.413 Zoals zelfstandigen een eigen verantwoordelijkheid hebben voor hun inko-mensverwerving, zo hebben zij dat ook ten aanzien van hun pensioen en de wijze waarop zij dat

409SZW Beleidsdoorlichting Pensioenbeleid (2013), p. 7, bijlage bij: Kamerstukken II 2013/14, 30 982, 16. Zoals de Wet fiscale behandeling van pensioenen (Wet van 29 april 1999, Stb. 1990, 211), de Wet aanpassing fiscale behandeling VUT/prepensioen en introductie levensloopregeling (Wet van 24 februari 2005, Stb. 2005, 115 en de Wet verlaging maximumopbouw- en premiepercentages pensioen en maximering pensioengevend inkomen (Wet van 2 juni 2014, Stb. 2014, 196).

410 G.J. Vonk, De publieke taak in het stelsel van sociale zekerheid, in: J.W. Sap, B.P. Vermeulen, C.M. Zoethout (red.), De publieke taak, Deventer: Kluwer 2003, 172-173.

411 Kamerstukken II 2006/07, 30 413, 100.

412 Kamerstukken II 2009/10, 31 311, 32, p. 2.

Hoofdstuk 3 Pensioen en pensioenstelsel

103 wensen vorm te geven. De overheidsrol is beperkt tot het bieden van – fiscaal gefacilieerde – opbouw-mogelijkheden, het wegnemen van obstakels die pensioenopbouw verhinderen en het bieden van on-dersteuning bij het stimuleren van de pensioenopbouw door zelfstandigen. Er is alleen een taak voor de overheid ingeval van evidente knelpunten voor het zelf kunnen dragen of verzekeren van risico’s, of indien een bijzonder maatschappelijk belang aan de orde is.414

In de laatste jaren heeft de overheid met een aantal maatregelen getracht de pensioenopbouw onder zelfstandigen te verhogen. Ik noem er enkele. Zo is het per 1 januari 2012 voor IB-ondernemers moge-lijk gemaakt dat zelfstandigen voor een periode van tien jaar vrijwillig kunnen voortzetten.415 Op basis van het zogenoemde Witteveenakkoord van 18 december 2013 is een aantal maatregelen ingevoerd die beogen de pensioenpositie van zelfstandigen te verbeteren. Een daarvan betreft de aanpassing van de PW per 1 april 2016 op grond waarvan het opgebouwde lijfrentekapitaal buiten de vermogenstoets voor bijstandverlening blijft (zie paragraaf 8.6.2).416 Een andere maatregel is opgenomen in het Belas-tingplan 2015 en regelt dat het opgebouwde lijfrentekapitaal onder voorwaarden zonder revisierente kan worden afgekocht ingeval van arbeidsongeschiktheid (zie paragraaf 8.6.3).417 In het pensioenak-koord dat op 5 juni 2019 tussen het kabinet Rutte III en sociale partners is gesloten, worden enkele voorstellen gedaan om de toegang tot het aanvullend pensioen van zelfstandigen te verbeteren. In paragraaf 8.10 ga ik hier nader op in.