Voorgeschiedenis: het AOW-spaarfonds, arbeidsparticipatie en belastingen
De casus onderzoekt het debat in de periode vanaf 2000, maar vergrijzing is al een veel ‘ouder thema’. Het staat al decennia op de politieke agenda, maar met wisselende aandacht en inhoud. Vooral de AOW is een al decennia lang ‘gevolgd’ en besproken onderwerp. Zo was in 1994 een plan van het CDA voor een aanpassing van de AOW - achteraf als een ‘misverstand’ geduid - een van de oorzaken van het historisch zetelverlies van die partij bij de Tweede Kamerverkiezingen van dat jaar. De suggestie om ‘aan de AOW te sleutelen’ zorgde voor grote onrust onder de achterban en tot enorm zetelverlies in 1994, waarmee ‘en passant’ ook de mogelijkheid voor een regering zonder het CDA, ‘Paars’, werd geopend. In diezelfde periode kwamen ook de ‘seniorenpartijen’ op, die zich expliciet inzetten voor het behartigen van het belang van het toenemende aantal ouderen. Verder terug is van grote betekenis het rapport van de Commissie Financiering Oudedagsvoorziening, ook wel de ‘commissie-Drees’ genoemd, ‘Gespiegeld in de tijd’,92 dat in 1987 uitkwam en waarin een groot aantal varianten voor houdbaarheid van de AOW wordt geschetst. De commissie-Drees was indertijd een direct gevolg van eerste berekeningen waarin de in hoofdstuk 5 beschreven combinatie van demografische scenario’s en bestaande instituties - in het bijzonder de AOW - werd toegepast: de uitkomst van deze berekening was een geconstateerd probleem in de financiering van de op omslag gefinancierde AOW en een eerste bevestiging van een mogelijk aanstaand financieringsprobleem. Sinds de ‘agendering’ van het toekomstige probleem door de commissie-Drees zijn door uiteenlopende politieke actoren en bestuurders verschillende oplossingsrichtingen voor verbetering van de toekomstige houdbaarheid van de AOW geopperd. Voor vergaande her-vormingen was echter nooit draagvlak. Wel werden er voorzieningen voor de financiering getroffen, met als meest belangrijke maatregel het stapsgewijs vergroten van de bijdrage uit de schatkist aan de AOW-betaling. Hierdoor werken de toenemende lasten voor AOW-uitkeringen niet één-op-één door in toenemende premiedruk. Een deel van de druk wordt via de belastingen ondervangen, waarmee ook een vorm van ‘solidariteit’ in het systeem is ingebracht: ‘sterke schouders’ dragen via het belastingtarief zwaarder bij aan de AOW-lasten. Naast de bijdrage uit de belastingen zijn er talrijke pogingen ondernomen om als oplossing voor het toekomstige probleem de arbeidsparticipatie te verhogen, in het bijzonder de arbeidsparticipatie van ouderen. Tegelijkertijd was de doorgaande praktijk echter een dalende of
gelijkblijvende arbeidsparticipatie en een toename van collectief gefinancierde vervroegde en steeds ‘vroegere’ uittreding. Een andere beleidsinterventie bedoeld om de toekomstige lasten van de AOW te ondervangen is het op voorstel van PvdA-Kamerlid Van Zijl in 1998 gestarte ‘AOW-Spaarfonds’. Dit ‘spaarfonds’ is een aparte rekening binnen de begroting waar huidige generaties door middel van het inkopen van eigen staatsobligaties ‘meesparen’ aan de AOW-lasten van de toekomst. Het spaarfonds raakt in de loop der tijd ‘gevuld’ met de obligaties, die als ze rond de ‘piek’ in de grijze druk ‘vrijvallen’ gebruikt kunnen worden voor financiering van de AOW-uitgaven van dat jaar. De obligaties leveren ‘rente op rente’ op en die wordt aan het fonds toegevoegd, zoals bij een reguliere spaarrekening. Zo wordt er ‘geoormerkt’ gespaard: de opbrengsten uit het fonds komen vanaf 2020 vrij en kunnen dan niet - in de politieke waan van de dag - aan andere bestemmingen kunnen worden uitgegeven. Het geld en het rendement zijn exclusief bestemd voor de toekomstige AOW-kosten. De belangrijkste kritiek op een dergelijk spaarfonds is echter dat het ‘een lapmiddel’ is. Er wordt niet ‘werkelijk’ gespaard. Er worden feitelijk alleen ‘geoormerkte schulden’ aangegaan, waarmee ruimte wordt geclaimd op toekomstige begrotingen. Er wordt geen ‘reëel geld’ gespaard, maar de overheid leent zichzelf geld en ‘belooft’ de terugbetalingen vanaf 2020 exclusief voor de AOW te benutten. Na 2002 krijgt deze tweede, kritische houding de overhand in het debat, en wordt de weg van het spaarfonds verlaten. Op het moment waarop de casestudy de draad van het debat oppikt is het AOW-spaarfonds echter, samen met het voornemen om de arbeids-participatie en de effectieve uittredingsleeftijd te verhogen, hét beleidsmiddel om de veroudering van de bevolking bestuurlijk tegemoet te treden.
Bijzondere ‘rijkdom’ in het publieke en private domein
In de Paarse jaren, in het bijzonder tijdens de tweede Paarse kabinetsperiode, komt het vergrijzingsvraagstuk in nieuw perspectief te staan. Als sinds 1999 is er een groot optimisme en tevredenheid over de voortreffelijke staat van de overheidsfinanciën en de overweldigende economische groei. De gunstige economische condities en bijbehorende groeicijfers lijken bovendien ‘duurzaam’ te zijn. De werkelijke groei overtreft structureel de behoedzame raming van het CPB en dat al jaren achtereen. De ‘nieuwe’ economie lijkt tegen alle bestaande economische wetmatigheden in niet gepaard te gaan met de ‘oude’ fluctuaties in het economisch beeld. De groei leidt tot grote welvaart in het private domein en omvangrijke overschotten en ‘meevallers’ op de overheidsbegroting. Het tweede Paarse kabinet vindt daardoor ruimte voor omvangrijke opeenvolgende lastenverlichtingen, die het gezinsinkomen sterk ten goede komen. Gunstige beleggingsresultaten van de pensioenfondsen doen de pensioenvermogens zodanig aanzwellen dat premieheffing nauwelijks nog nodig lijkt: sommige
pensioenfondsen gaan zelfs over tot zogenaamde ‘premievakanties’, waarbij de jaarlijkse premie nihil is. Zo nemen de koopkracht en het vermogen in de marktsector in deze periode fors toe en verbetert ook het saldo op de overheidsbegroting sterk. Nederland haalt tamelijk probleemloos de EMU-criteria voor overheidssaldo en schuldquote, een belangrijke doelstelling van het Paarse kabinet.
Kritiek op publieke voorzieningen en diensten
Tegelijkertijd met de grote rijkdom en groei in de marktsector zijn er sporen van groeiende onvrede over de stand van zaken in het publieke domein. Er zijn wachtlijsten in de zorg en in het onderwijs, er is een lerarentekort, de fileproblematiek lijkt onoplosbaar en er zijn klachten over het gebrekkige serviceniveau van de overheidsdienstverlening. Daarnaast is ondanks de goede economische resultaten het aantal arbeidsongeschikten nog steeds hoog. Het tweede Paarse kabinet creëert weliswaar veel werk en heeft financieel-economisch veel bereikt, maar er is onvrede over ‘de publieke zaak’. Deze tegenstelling, private rijkdom en publieke beperkingen, komt terug in het politiek debat en de discussie over de besteding van de nieuw ontstane bestedingsruimte, die zich aandienen als twee concurrerende beleidsprioriteiten: lastenverlichting enerzijds en toenemende publieke investeringen anderzijds.
Concurrerende bestedingsdoelen
In deze context van ‘grote private welvaart’ enerzijds en een gevoel van ‘armoedige’ publieke voorzieningen anderzijds, vindt het politieke debat in de laatste jaren van Paars II plaats. Er ontstaat een beeld van drie concurrerende bestedingsdoelen: (1) investeringen in de publieke voorzieningen (zoals het wegwerken van wachtlijsten in de zorg, investeren in onderwijs, modernisering en verbetering van de publieksdiensten door de overheid), (2) lastenverlichting voor burgers en/of bedrijven, en (3) als ‘nieuw’ mogelijk doel de aflossing van de staatsschuld. Dit derde bestedingsdoel komt terug in analyses van verschillende studiegroepen en adviesorganen, en is een belangrijk element in de voorbereidingen op de deelname aan de EMU. Paars heeft, om aan de EMU-criteria te kunnen voldoen, veel geïnvesteerd in een verbetering van het begrotingssaldo en in verbetering van de schuldquota. In deze periode wordt ook meer nadruk gelegd op andere voordelen van schuldsanering. Door aflossing van de staatsschuld worden toekomstige rentelasten ‘vrijgespeeld’, waardoor toekomstige generaties meer ruimte krijgen om toekomstige problemen op te lossen, zo rapporteren onder andere het CPB (2000) en de Studiegroep Begrotingsruimte (2001). Een belangrijk voordeel van schuldaflossing is volgens deze instituten bovendien dat de economie er niet door ‘oververhit’ raakt, een zorg die steeds meer in ‘Den Haag’ doorklinkt: het geld voor aflossing
wordt dan niet in de economie gebracht, die al op volle toeren draait en wat tot grote inflatie kan leiden, maar wordt tijdelijk aan de economie onttrokken. Dit levert baten op voor de toekomst, als de economische situatie mogelijk anders is. De aflossing van de staatsschuld is overigens geen ‘nieuwe’ doelstelling. Het CDA rapporteerde er al over in de studie van de ‘Commissie Bovenberg’ (Bovenberg et al., 2000) en hanteerde het uitgangspunt van de ‘aflossing in één generatie’ eerder al in het verkiezingsprogramma in 1998. Nieuw is wel de
mogelijkheid om ook werkelijk tot aflossing over te gaan. Nu de begroting een
overschot vertoont en er overvloedige ‘meevallers’ te verdelen zijn, is er voor het eerst in de recente geschiedenis écht geld beschikbaar om niet alleen rekenkundig met ‘aflossing’ en ‘schuldsanering’ bezig te zijn, maar ook ‘werkelijk’ af te lossen, met transacties van échte guldens. Met het geld ‘in handen’ krijgt het debat over de aflossing een andere lading. De besteding van een ‘echte gulden’ aan aflossing komt tegenover besteding aan lastenverlichting (zoals verlaging van belasting) of investeringen (zoals verhoging van het lerarensalaris) te staan. De nieuwe financiële armslag zet zodoende de concurrentie tussen de bestedingsdoelen op scherp.