Breuklijnen en wendingen

Het voorgaande roept de vraag op of het proces van institutionalisering niet erg in één richting beweegt. Eenmaal op een pad rest niets anders dan het voortdurend volgen van het pad, zelfs als niemand meer precies weet waarom het pad was ingeslagen. Dat is mogelijk functioneel, er hoeft niet steeds opnieuw koers bepaald te worden, maar het wordt tamelijk bizar wanneer de omstandigheden ingrijpend veranderen. Het is niet ondenkbaar dat er met de tijd ‘betere’ manieren van denken, doen en voelen te vinden zijn. Op deze manier lijkt het wel erg op de lemmingen die keurig één voor één het ravijn in wandelen, omdat hun voorganger dat ook doet. En dat terwijl in de praktijk - zoals ik bij het begin van dit hoofdstuk al liet zien - talrijke én zeer ingrijpende wendingen in de paden zichtbaar zijn. De vraag is dan ook of en hoe wendingen in de institutionele paden van beleidsprocessen vanuit het theoretisch perspectief van institutionalisering ‘mogelijk’ zijn, binnen de condities van padafhanke-lijkheid en positieve feedback (zie Pierson, 2004; Kuipers, 2004). Hoe worden de mechanismen en de werking van institutionalisering, de institutionele paden, in dergelijke gevallen doorbroken? Hoe treden wendingen in de institutionele paden op?

Aanleidingen en vormen

Institutionele theorie onderscheidt een aantal ‘aanleidingen’ voor en ‘vormen’ van hervormingen. De aanleidingen zijn de fenomenen die maken dat institutionele actoren overtuigd raken dat ondanks de normatieve, regulatieve en cognitieve structuren die tot ‘continuïteit’ bewegen, er een beweging weg van de gebaande paden ‘nodig’ is. Aanleidingen maken dat agents tijdelijk boven hun structuur uitstijgen en tot reflectie op de functionaliteit van de structuren overgaan. Bij de aanleidingen gaat het, zoals in hoofdstuk 1 al aan de orde kwam, om zaken als ‘crisis’, electorale verschuivingen, veranderende technieken en veranderingen in de macro-context van het systeem. De aanleidingen kunnen de vorm aannemen van ‘beleidsfalen’, waarbij de aanleiding leidt tot praktijken waarin ‘evident’ wordt dat het systeem niet langer meer presteert en moet worden veranderd. De aanleidingen kunnen ook leiden

tot een gevoelde urgentie voor ‘beleidsleren’, waarbij er wél veranderings-bereidheid is en een gedeeld gevoel van urgentie, maar waarbij de bestaande structuren niet per se ‘onhoudbaar’ worden bevonden. Het soort aanleiding sluit aan bij het soort verandering dat volgt. Institutionele theorie benoemt twee ‘basisvormen’ van verandering. De eerste vorm is een radicale breuk, waarbij ineens een wending in het bestaande pad optreedt en een nieuwe richting in wordt geslagen. De tweede vorm is een meer gradueel proces, waarbij actoren proberen om het systeem binnen het pad aan te scherpen of het pad gedeeltelijk te verleggen. Met de tijd kan ook een dergelijk gradueel proces cumuleren tot een ingrijpende wending in het pad.

Hervorming omwille van beleidsfalen

Institutionele theorie biedt een aantal verklaringen voor ‘discontinuïteit’ in institutionele paden. De meest gebruikte verklaring is die van het ontstaan van een ‘performance gap’ tussen de verwachte en werkelijke effectiviteit van het institutionele repertoire. Het institutionele repertoire is een herhaling van bestaande handelingspatronen die in een veranderende omgeving aansluiting en effectiviteit verliezen. Dit is een sluipend proces, dat jaren kan duren, maar waarbij steeds de ‘positive feedback’ sterk genoeg is om het prestatieverlies toch nog voor lief te nemen. Of door te proberen door ‘flankerend beleid’ of ondersteunende maatregelen tot verbeteringen te komen. Dit proces, zo is de hypothese, gaat door tot het moment dat het beleidsfalen zo evident is geworden dat het niet langer kan worden genegeerd. De evidentie komt doorgaans voort uit bijzondere gebeurtenissen zoals rampen of acute crises in het systeem. Voorbeelden zijn de ‘Vuurwerkramp’ in Enschede, die leidde tot een discontinuïteit in de manier waarop vergunningverlening en handhaving werden georganiseerd. De impact van de gebeurtenis bracht aan het licht dat de bestaande praktijken van vergunningverlening en handhaving niet langer ‘adequaat’ waren en zelfs het gevaar dat ze beoogden in te dammen mede veroorzaakten. Institutionele discontinuïteit, zo is de verklaring, komt voort uit grote ingrijpende gebeurtenissen die dienen als brandpunten die tijdelijke ruimte bieden voor verandering van het institutionele pad.

Hervormen als uitkomst van beleidsleren

Een tweede soort verklaring voor verandering is ‘beleidsleren’. Deze verklaring biedt een antwoord op de vraag hoe het mogelijk is dat, gegeven het voorgaande, er zo weinig rampen en crises voorkomen. Immers, als verandering volgt op crisis, dan zouden er, gegeven de talrijke ingrijpende veranderingen die in institutionele arrangementen hebben plaatsgevonden, ook evenzoveel rampen en crises moeten zijn voorgevallen. Dat is echter niet het geval. Er is opvallend

meer lichtvoetige strategieën van aanpassing en graduele verandering in te spelen op maatschappelijke ontwikkelingen, veranderingen in het eigen systeem en veranderingen in de directe omgeving (Hemerijck & Visser, 1998, 1999). Het reactiepatroon op (interne of externe) pervertering van het systeem als gevolg van reflexiviteit van actoren is dan dat van de tijdige aanpassing. De verandering treedt dan op vóór de crisis zich aandient. De crisis wordt, door middel van graduele aanpassing, ‘voorkomen’ voordat zij uitbreekt.

Wanneer ‘falen’ en wanneer ‘leren’?

Het resultaat van beide gangbare verklaringsmodellen blijft enigszins onbevredigend. Verandering als gevolg van beleidsfalen is weliswaar in praktijken terug te zien, maar verklaart veel andere praktijken niet: verandering ontstaat dikwijls ook zonder evident beleidsfalen. De vraag die bij elke ‘case’ overblijft is waarom betrokken agents niet eerder tot ‘leren’ overgingen en de na analyse achteraf ‘evidente fouten’ bleven negeren. De tweede verklaring, waarin beleidsleren centraal staat, lijkt meer lichtvoetig. Er is ruimte voor graduele verandering, adaptatie, door middel van leerprocessen, maar de vraag wanneer er wel of niet succesvol wordt geleerd blijft onbeantwoord: onduidelijk is wanneer en waarom actoren soms tot leren overgaan en soms juist volharden. Deze tweede verklaring blijft bovendien principieel in conflict met de kern van het institutiebegrip: onduidelijk blijft in hoeverre agents in staat zijn om daadwerkelijk ‘vrij’ te reflecteren op wat hun structuur is, ‘doet’ en hen oplevert. De kern van het institutiebegrip is dat eerder handelen in en door de institutie positieve feedback oplevert die tot uitdrukking komt in het ‘denken, doen en voelen’, op het ‘cognitive, regulative en normative’ niveau. In hoeverre kan onder dergelijke omstandigheden nog werkelijk leren plaatsvinden? Volgens het institutiebegrip kan dat uiteindelijk niet, of amper. In ieder geval lijkt leren op tweede orde niveau binnen de kaders die institutionele theorie schetst zo goed als uitgesloten. Het lijkt onwaarschijnlijk dat instituties ‘uit zichzelf’ hun kernwaarden zullen veranderen. Dit blijft een terugkerend ‘probleem’ in de institutionele verklaringsmodellen, in het bijzonder in het historisch institutionalisme (Pierson, 2004; Thelen, 1999; Streeck & Thelen, 2005):

wanneer vindt verandering plaats, waarom dan en hoe kan deze werkelijk intensief en principieel zijn? Dat betekent niet dat de eerste orde veranderingen,

bijvoorbeeld verbeteringen van de eigen procedures, reductie van administra-tieve lasten, het openen van gegevensbestanden, het invoeren van zorgdossiers, gemeenschappelijke inspectiebezoeken, ontschotten van budgetten en ander-soortige concrete interventies die het functioneren van het arrangement verbeteren, niet van waarde zijn. Het punt hier is dat er behoefte is aan een nieuwe ‘variabele’ die kan verklaren waarom dit soort interventies plaatsvinden en waarom ze soms niet plaatsvinden. Het conceptueel model dat institutionele

theorie biedt, is daarvoor niet toereikend. Om de ‘overgang’ van ‘aanleidingen’ naar ‘hervormingsvormen’ te kunnen begrijpen is een toevoeging vanuit een ander domein nodig, zodat institutionele theorie over verandering van binnenuit verbeterd en versterkt kan worden.