5.3 Vergrijzing als samenspel van instituties en maatschappelijke dynamiek
5.3.4 Vergrijzing als probleem voor de overheidsfinanciën
Het CPB (2000, 2006) rekent in twee grote studies de effecten van de vergrijzing voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën door. Volgens het CPB zijn bij ongewijzigd beleid de overheidsfinanciën ‘onhoudbaar’:
“The ageing of the Dutch population creates a problem of fiscal sustainability. That is, if current fiscal rules are left unchanged, the public deficit and debt levels will continue to increase and will eventually explode. Policy reforms are thus necessary on the revenue side, on the expenditure side or on both.” (CPB, 2006:7)
Houdbaarheid volgens het CPB
Cruciaal in een analyse van houdbaarheid van overheidsfinanciën is uiteraard het type criterium dat voor houdbaarheid wordt gebruikt. Het CPB kiest voor houdbaarheid binnen twee randvoorwaarden. Een systeem is ‘houdbaar’ als “present policies can be maintained without incurring financial problems in the (distant) future” (CPB, 2006:41). Daarbij geldt dat dit bereikt moet worden conform twee criteria: een constant belastingniveau en een voor alle generaties
constant rendement van de overheid. De overheidsfinanciën zijn houdbaar als
aan beide randvoorwaarden wordt voldaan. De eerste randvoorwaarde is gebaseerd op het principe van ‘tax smoothing’. Verhoging van belastingtarieven is een economische inefficiëntie, heeft een verstorend effect op de economie en dient daarom zo veel mogelijk vermeden te worden, zo is althans het argument achter dit criterium. De tweede randvoorwaarde is het zogenaamde ‘Musgrave-criterium’, dat fungeert als ‘maat’ voor inter-generationele solidariteit en voorschrijft dat alle generaties evenveel rendement van de overheid moeten
hebben. Voor alle generaties (het CPB rekent met cohorten) moet de optelsom van de uitgaven aan en de netto ontvangsten van de overheid gelijk zijn. De eerste generaties hebben dan over hun gehele leven evenveel rendement als de laatste generaties. Uiteraard treden binnen de cohorten wél verschillen in rendement op. Omdat op dit moment het rendement van de netgeborene positief is, spreekt het CPB van houdbaarheid als toekomstige generaties een even groot positief rendement van de overheid genieten. De overheidsfinanciën zijn ‘houdbaar’ (‘sustainable’) met gelijkblijvende belastingtarieven en een gelijk rendement voor alle huidige en toekomstige cohorten, als de overheidsbegroting in 2040 in balans is.
Het CPB berekent voor de toekomstige periodes steeds de omvang van het
primaire EMU-saldo, de EMU-schuld en het saldo van het ‘overheidsbezit’. De
volgende definities zijn relevant:
• Het begrotingssaldo is het verschil tussen alle inkomsten en uitgaven van de overheid.
• Het financieringssaldo is het verschil tussen inkomsten en uitgaven, maar gecorrigeerd voor de aflossingen aan de staatsschuld. Het financieringssaldo is het saldo waarmee de overheidsschuld verandert.
• Het EMU-saldo is “het saldo van de inkomsten en uitgaven van de overheid, berekend volgens de EMU-criteria. Hierbij zitten ook inkomsten en uitgaven met een kapitaalkarakter, zoals aan- en verkopen grond, de verkoop van UMTS-licenties, investeringen, investeringsbijdragen, opbrengsten uit de verkoop van gas en de afkoop van de jaarlijkse subsidies aan woningcorpo-raties in 1995. Financiële transacties als de verkoop van deelnemingen of het verstrekken van kredieten, bijvoorbeeld aan bedrijven of studenten, worden echter niet als inkomsten of uitgaven gezien.” Het EMU-saldo is het financieringssaldo van de overheid berekend volgens de EMU-criteria, waarmee de EMU-schuld in een jaar verandert.
(http://www.cpb.nl/nl/prognoses/begrippen_collectief.html)
• De EMU-schuld is “de nominale schuld van de overheid (rijk, sociale fondsen en overige centrale en lokale overheid) waarbij wordt geconsolideerd voor de schuldverhoudingen binnen de overheid”.
• (http://www.cpb.nl/nl/prognoses/begrippen_collectief.html)
• Volgens de regels van het stabiliteitspact mag het EMU-saldo niet hoger zijn dan 3% en de schuldquote niet hoger dan 60%.
• De vermogenspositie van de overheid kan berekend worden door de EMU-schuld te combineren met de bezittingen van de overheid: de gasvoorraden, de kapitaalgoederenvoorraad en de financiële activa (CPB, CEP, 2006:140). • Het primaire EMU-saldo is het EMU-saldo (saldo op de begroting, opgesteld
volgens de EMU-normen) minus de nominale rentebetalingen aan de over-heidsschuld.
• Het structurele EMU-saldo is het EMU-saldo, gecorrigeerd voor conjunctuur-invloeden.
• Het structurele primaire EMU-saldo is het EMU-saldo (saldo op de begroting, opgesteld volgens de EMU-normen) minus de nominale rente-betalingen aan de overheidsschuld, gecorrigeerd voor conjunctuur-invloeden. • Het benodigde primaire EMU-saldo is het voor houdbaarheid benodigde
primaire EMU-saldo (CPB, 2006:47). Dit is per definitie een structureel saldo, omdat de prognose geen conjunctuur kent.
• Het robuuste saldo is het voor houdbaarheid benodigde primaire saldo, gecorrigeerd voor de jaarlijks fluctuerende inkomsten uit overheidsbezit, zoals gasbaten, rente en dividenden.
Het benodigde primaire EMU-saldo vertegenwoordigt de waarde van een ‘once-and-for-all’ aanpassing van het overheidsbudget (CPB, 2006:46). Het CPB berekent in zijn studies van 2000 en 2006 steeds de benodigde saldi voor 2011. Het CPB gaat primair uit van twee saldi: het benodigde structurele primaire
EMU-saldo en het benodigde robuuste saldo. Hiermee ontstaat inzicht in de
voor deze kabinetsperiode benodigde inspanning. De hoogte van het bedrag in 2011 is mede afhankelijk van de timing van de effecten van een maatregel. Waar het bij het doordenken van maatregelen dus om gaat is het vermogen van een interventie om de kosten van vergrijzing op langere termijn aan te pakken. Dit kan paradoxaal uitpakken, omdat interventies die op de korte termijn het begrotingssaldo aanmerkelijk verbeteren, soms op de langere termijn het saldo verslechteren. Andersom kan een interventie die met een hoge initiële investering het tekort eerst doet toenemen, het structurele saldo juist sterk verbeteren. Hierbij geldt doorgaans dat hoe eerder structurele verbeteringen worden ingezet, hoe beperkter ze kunnen zijn. Dat wil zeggen, een zelfde verbetering in 2040 vereist een ‘kleinere’ structurele verbetering in 2011 dan in 2020, afhankelijk van de rente en de discontovoet waarmee gerekend wordt. Uitstel van interventie maakt de interventie dus niet per se ‘duurder’, maar over het algemeen wel ‘ingrijpender’. Een structurele verbetering van 0,5% in 2011 kan in zijn effecten in 2040 gelijk staan aan onveranderd beleid van 2011 tot 2020 gevolgd door een structurele verbetering van 3% in 2020. De contante waarde van deze beide strategieën kan gelijk zijn, een zelfde effect in 2040, maar de verandering is ingrijpender - en mogelijk meer verstorend voor de economie - en de kosten van de interventie worden bij een andere generatie gelegd. Het CPB maakt in zijn studies inzichtelijk dat timing van de maatregelen van bijzonder grote betekenis is en misschien nog wel meer betekent voor de verdeling van baten en lasten over de generaties dan de keuze voor een bepaalde inhoudelijke richting in de maatregelen.
De gevolgen van vergrijzing volgens het CPB: de sommen van 2006
Het CPB berekent de gevolgen van de vergrijzing tot 2100 zonder beleidsveranderingen. De resultaten hiervan staan in tabel 5.3 vermeld. Zonder verdere beleidsmaatregelen blijven de overheidsfinanciën tot 2020 nog redelijk
op orde, maar daarna gaat het ‘mis’. Het primaire saldo verslechtert snel en de schuld loopt in hoog tempo op. Belastingen ‘mogen’ in het model niet oplopen, dus verslechteringen in het saldo leiden automatisch tot verslechtering van de schuldpositie. Doordat aardgasbaten verdwijnen en de schulden toenemen, verslechtert de totale vermogenspositie (bezittingen min schulden) van de overheid, tot een negatief vermogen in de tweede helft van de eeuw.
Figures in % of GDP 2006 2011 2020 2040 2060 2100 Expenditure: 12.0 12.4 13.5 15.5 14.5 14.9 Social security 4.7 5.3 6.6 8.8 7.8 8.2 Public pensions 2.0 2.1 1.9 1.6 1.6 1.6 Disability benefits 1.2 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 Unemployment benefits 4.1 4.0 4.0 4.1 4.1 4.1 Other benefits 8.8 9.3 10.3 13.1 12.5 12.6 Health care 5.4 5.5 5.4 5.8 5.7 5.8 Education 19.2 18.5 18.4 18.2 18.3 18.3 Other expenditure, excluding interest payments 45.3 45.7 47.8 52.5 51.0 51.5 Primary expenditure 45.3 45.7 47.8 52.5 51.0 51.5 Interest payments 2.5 2.0 1.5 2.5 4.2 7.2 Total 47.8 47.7 49.3 55.0 55.2 58.7 Revenues:
Income tax and social
security contributions 21.8 23.1 23.7 25.3 24.9 25.2 of which on pension
income 1.8 1.9 2.5 3.6 3.4 3.6
Indirect and other
taxation 14.9 15.6 15.9 17.3 16.7 16,8 of which on consumption by population aged 65 and older 1.9 2.2 2.9 4.2 3.6 3.7
Corporate income tax 2.6 2.6 2.5 2.4 2.3 2.3
Natural gas revenues 1.6 1.2 0.8 0.1 0.0 0.0
Other income 5.2 5.3 5.2 4.9 4.7 4.4
Total 46.1 47.9 48.1 50.0 48.6 48.8
EMU balance − 1.7 0.2 − 1.1 − 5.1 − 6.6 − 9.9
Primary EMU balance 0.7 2.2 0.4 − 2.6 − 2.4 − 2.7
EMU debt (value at
the end of the year) 54.4 47.7 41.0 74.5 126.4 213.3 Government total
wealth (value at the end of the year)
60.3 64.2 61.0 17.6 − 37.0 − 125.0
Tabel 5.3: Houdbaarheid tot 2100, zonder beleidsaanpassingen. Bron: CPB (2006:81).
De omvang van het ‘houdbaarheidsgat’
Het CPB berekent vervolgens een scenario voor houdbaarheid, gericht op een primair saldo in 2040 van 0,0% bbp. In het base-line scenario wordt houdbaarheid bereikt door de consumptieve overheidsbestedingen per direct te reduceren met de daartoe benodigde waarde. Dit is de ‘vergrijzingsopgave’ waar in politiek en maatschappelijk debat dikwijls over wordt gesproken. In deze stap in de analyse stelt het CPB dus niet voor om bepaalde bestaande arrangementen aan te passen of andersoortige beleidswijzigingen door te voeren: men berekent alleen de benodigde waarde van de aanpassing. Vervolgens kan de waarde van mogelijke maatregelen worden afgezet tegen dit ‘base-line scenario’, om in te schatten in hoeverre de interventie bijdraagt aan het dichten van het ‘gat’ in de houdbaarheid. In tabel 5.4 is het houdbare pad weergegeven. Alleen de categorie ‘other expenditure’ is hierin aangepast. In dit scenario is het primaire saldo in 2011 4,8% bbp en is het primaire saldo ook in 2020 nog sterk positief (3,0%). Daarna daalt het saldo, tot de uitgangspositie van 0,0% in 2040 en een licht schommelend primair saldo daarna. De EMU-schuld is in 2020 al afgelost en tussen 2020 en 2040 wordt zelfs aan vermogensvorming gedaan. In de periode waarin de vergrijzingskosten het hoogst zijn en ook de aardgasbaten wegvallen, zijn er dan in plaats van rentelasten juist rentebaten, in de vorm van rendementen op overheidsvermogen. Figures in % of GDP 2006 2011 2020 2040 2060 2100 Expenditure: Social security 12.0 12.4 13.5 15.5 14.5 14.9 Public pensions 4.7 5.3 6.6 8.8 7.8 8.2 Disability benefits 2.0 2.1 1.9 1.6 1.6 1.6 Unemployment benefits 1.2 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 Other benefits 4.1 4.0 4.0 4.1 4.1 4.1 Health care 8.8 9.3 10.3 13.1 12.5 12.6 Education 5.4 5.5 5.4 5.8 5.7 5.8 Other expenditure, excluding interest payments 16.5 15.9 15.8 15.6 15.7 15.7 Primary expenditure 42.7 43.1 45.2 50.0 48.4 49.0 Interest payments 2.5 1.5 0.1 - 0.7 - 0.4 - 0.4 Total 45.2 44.6 45.3 49.3 48.0 48.6 Revenues:
Income tax and social security contributions
21.8 23.1 23.7 25.3 24.9 25.2
of which on pension
income 1.8 1.9 2.5 3.6 3.4 3.6
Indirect and other taxation
Figures in % of GDP 2006 2011 2020 2040 2060 2100 of which on consumption by population aged 65 and older 1.9 2.2 2.9 4.2 3.6 3.7
Corporate income tax 2.6 2.6 2.5 2.4 2.3 2.3
Natural gas revenues 1.6 1.2 0.8 0.1 0.0 0.0
Other income 5.2 5.3 5.2 4.9 4.7 4.4
Total 46.1 47.9 48.1 50.0 48.6 48.8
EMU balance 1.0 3.3 2.9 0.6 0.7 0.2
Primary EMU balance 3.4 4.8 3.0 - 0.0 0.2 - 0.2
EMU debt (value at
the end of the year) 51.7 31.6 0.6 - 19.4 - 12.9 - 10.2 Government total
wealth (value at the end of the year)
63.0 80.3 101.4 111.4 102.4 98.5 Tabel 5.4: Ontwikkeling overheidsfinanciën in het ‘houdbare pad’.
Bron: CPB (2006: 89).
Het verschil tussen het houdbare structurele primaire saldo in 2011 en het saldo in 2011 bij ongewijzigd beleid noemt het CPB de sustainability gap. De sustainability gap is 2,6% bbp. Het primaire saldo verbetert ook in het beleidsvrije en ‘onhoudbare scenario’ tot 2,2% in 2011, maar er is 4,8% nodig. Dat resulteert in een ‘gat’ van 2,6% dat door middel van verdere maatregelen zal moeten worden gedicht. De sustainability gap is volgens het CPB de omvang van de opgave voor het bereiken van houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Om het benodigde, houdbare primaire saldo van 4,8% in 2011 te bereiken moet nog 2,8% bbp aan het voor conjunctuur gecorrigeerde primaire saldo verbeterd worden (CPB, 2006:92).
% of GPD
1. Sustainable cyclically adjusted primary balance in 2011 4.8
Due to:
2. Servicing initial debt 0.4
3. Net effect of ageing: 2.9
Increase in public pensions 2.5
Increase of taxes on pensions (−) - 2.5
Increase in health care 2.9
4. Depletion of revenues from natural gas 1.1
5. Decreasing revenues from financial assets 0.7
6. Decrease of expenditure on disability (−) - 0.5
7. Other factors (on balance) 0.2
8. Actual structural primary balance in 2011 under unchanged policy 2.2
9. Sustainability gap (= 1− 8) 2.6
Tabel 5.5: De opbouw van de ‘sustainability gap’. Bron: CPB (2006: 89).