Waar zoeken?
Om de redeneringen over vergrijzing te reconstrueren is het nodig om de ‘vindplaats’ van de verhalen te expliciteren en af te bakenen. Omdat in de onderzochte periode het debat over vergrijzing ‘breed’ werd gevoerd, is de potentiële ‘vijver’ van verhalen groot. Daar komt bij dat er op verschillende abstractieniveaus over vergrijzing is ‘gesproken’, variërend van ‘in detail’ tot ‘over de hoofdlijnen’. Die twee staan uiteraard niet geheel los van elkaar, maar ze volgen ook niet precies uit elkaar. Het is goed mogelijk, dit onderzoek gaat daar niet nader op in, dat op het niveau van detaillering - bijvoorbeeld in de uitvoering van maatregelen of in de ambtelijke praktijken - heel andere verhalen worden gewisseld en ‘gebruikt’ dan in het debat op de hoofdlijnen. In het onderzoek van deze casus ligt de focus op het debat over de hoofdlijnen van beleid.
Wanneer zoeken?
Het onderzoek komt voort uit een verwondering over een ‘praktijk’ van institutionele hervorming die de afgelopen jaren heeft plaatsgevonden. Zo ontstaat tamelijk vanzelfsprekend een afbakening van de relevante te onderzoeken periode. De casus richt zich daarom op de periode van 2000 tot 2007. De ‘piek’ in de hervormingen wordt doorgaans gelegd in het tweede kabinet-Balkenende. Om aan te tonen of er werkelijk sprake is van een ‘richtingsverandering’ in de institutionele paden wordt een periode vóór ‘Balkenende’ meegenomen. De analyse loopt door tot in 2007, tot en met de eerste Miljoenennota van het vierde kabinet-Balkenende. Later onderzoek zou moeten aantonen in hoeverre de hervormingen en ingeslagen koers ook op langere termijn duurzaam zijn gebleken en hoe het proces zich verder heeft ontwikkeld. Dit onderzoek gaat niet nader in op deze vragen.
Vindplaatsen en bronnen van hoofdlijnen van beleid
Het onderzoek beschrijft en analyseert de verbinding tussen toekomstverhalen en bestuurlijk handelen. De keuze voor een analyse van de ‘hoofdlijnen’ in het politieke debat betekent dat moet worden gezocht naar vindplaatsen waar over
de hoofdlijnen van het besuur wordt gedebatteerd en waar van de grote lijnen in de bestuurlijke interventies blijk wordt gegeven. Zoals eerder werd aangegeven is de invulling die de richting vervolgens krijgt in concrete uitvoerings-praktijken, nota’s of wetten van relatief minder belang. Het gaat er om dat er in de betreffende bestuurlijke momenten inzicht wordt gegeven in de bestuurlijke keuzes, de verhalen die worden verteld en de toekomstverhalen die van invloed zijn. In het Nederlandse openbaar bestuur is een aantal ‘momenten’ relevant, die leiden tot een afbakening van een drietal ‘vindplaatsen’ en bronnen, weergegeven in tabel 6.1:
Vindplaats Omschrijving
1. Parlementaire
cyclus • Troonrede.
• Miljoenennota, Begeleidende brief bij de Miljoenennota,
Aanbieding van de Miljoenennota door de minister van Financiën. • Eventueel (niet in elk jaar door het kabinet toegepast):
‘samenvatting’, ‘persbericht’ en ‘persconferentie’ over de Miljoenennota.
• Algemene Politieke Beschouwingen. • Algemene Financiële Beschouwingen.
2. Verkiezingen,
formatie en installatie • Coalitieakkoord/Regeerakkoord (‘naam’ verschilt per kabinet). • Debat met de informateur.
• Uitspreken van de regeringsverklaring door de minister-president. • Debat over de regeringsverklaring.
• In geval van Balkenende IV: ‘Hoofdlijnenakkoord’ en ‘Beleidsprogramma’, inclusief debat over beide documenten.
3. Secundaire analyse • Verkiezingsprogramma’s.
• Rapporten wetenschappelijke bureaus van politieke partijen. • Rapporten planbureaus en adviesraden.
Tabel 6.1: Vindplaatsen van het discours.
Vindplaats 1: de parlementaire cyclus
Het onderzoek volgt als rode draad de jaarlijks terugkerende parlementaire cyclus, waarin de hoofdlijnen van het beleid worden besproken: de Troonrede, de Algemene Politieke Beschouwingen (APB) en de Algemene Financiële Beschouwingen (AFB). De jaarlijkse ‘Miljoenennota’ maakt eveneens onderdeel uit van de analyse, omdat deze geldt als de tekstuele vastlegging van de bestuurlijke voornemens en de onderliggende analyse van het kabinet. Het is de weerslag van de beraadslaging, interactie en de keuzes binnen het kabinet. Het gaat in elk van deze ‘momenten’ in de parlementaire cyclus over de hoofdlijnen van het overheidsbeleid. Er zijn in de parlementaire cyclus geen momenten
denkbaar waar het méér over de kern van het beleid gaat. De begroting enerzijds en de verschillende argumentaties - ondersteunend en kritisch - van de regering en de oppositiepartijen anderzijds laten zien hoe over de gestelde prioriteiten en over de invulling die daaraan is gegeven wordt gedacht. Het debat over de begroting wordt hiermee, naast de vaststelling van de begroting zelf, een explicitering van de standpunten die het kabinet en de verschillende fracties in de Tweede Kamer over de hoofdlijnen van beleid hebben. Zo ontstaat een beeld van het ‘vergrijzingsverhaal’ per partij en van het kabinet. Hiermee kunnen ook verbanden, ‘coalities’ en patronen in tegenstellingen tussen verhalen worden geduid. Zo kan bijvoorbeeld inzicht ontstaan in het ‘belang’ dat een bepaalde partij aan de toekomstige demografische verandering hecht, door te kijken naar het soort onderwerpen waarmee het toekomstbeeld door de betreffende ‘debaters’ in verband wordt gebracht. Zo wordt niet alleen inzichtelijk wat de
invulling van het toekomstbeeld in een bepaalde periode is, maar ook welk gewicht eraan werd toegekend. Zo wordt duidelijk welke betekenis van
vergrijzing de betrokken actoren hanteren, welk belang ze er aan hechten en welke bestuurlijke interventies ze op basis daarvan zouden willen plegen. Dat kan betekenen dat ze willen ‘hervormen’, maar ook dat ze dat juist niet willen of eerdere hervormingen zelfs willen ‘terugdraaien’. Het kan ook betekenen dat ze ‘andere’ hervormingen wensen, een andere spreiding van maatregelen of een andere temporisering nastreven. Dit type betekenissen en voorkeuren wordt in de analyse van de ‘verhalen’, die partijen in de hiervoor genoemde politieke debatten en op de bestuurlijke momenten naar voren brengen, expliciet.
Vindplaats 2: formatieve momenten
Naast de jaarlijks terugkerende parlementaire cyclus biedt de onderzochte periode nog een reeks andere terugkerende politieke debatten over de hoofdlijnen van beleid. De onderzochte periode wordt gekenmerkt door een aantal kabinetswisselingen. Paars II ‘viel’ kort voor de geplande eindstreep en werd na de verkiezingen van mei 2002 opgevolgd door vier ‘kabinetten Balkenende’ (met steeds verschillende samenstelling), waarvan het vierde [in augustus 2008, MvdS] nog steeds missionair is. De ‘formatieve momenten’ die met de vorming van een nieuw kabinet gepaard gaan, vormen een tweede vindplaats voor inzicht in de ‘hoofdlijnen’ van het beleid en de rol van toekomstverhalen daarin. Elk van de nieuwe kabinetten stelde een Regeer-akkoord op, waarover in een ‘debat met de informateur’ werd gedebatteerd. Hierop volgde het uitspreken van de regeringsverklaring door de minister-president, met aansluitend een zogenoemd ‘debat over de regeringsverklaring’. Ook deze debatten en bestuurlijke momenten maken deel uit van de analyse, omdat ze inzicht geven in de manier waarop over de hoofdlijnen van beleid
werd gedacht en de prioriteit en betekenis die door verschillende partijen aan bepaalde onderwerpen werd gegeven.
Vindplaats 3: rapporten, programma’s en overige bronnen
Ook verkiezingsprogramma’s zijn vindplaatsen van de toekomstbeelden, uitgangspunten en standpunten die de politieke partijen ten aanzien van de demografische veranderingen en de implicaties daarvan voor beleid innemen. In dit onderzoek worden ze gebruikt als secundaire bronnen, waarmee uitspraken van Kamerleden of bestuurders worden gecontextualiseerd, omdat ze in het perspectief van de overige onderzochte debatten en bestuurlijke momenten van een andere orde zijn. Het gaat om intenties die pas parlementaire betekenis krijgen als ze door politieke actoren in de arena van de Tweede Kamer actief worden ‘uitgesproken’. Bepalingen of passages in het verkiezingsprogramma van een partij hebben zonder reproductie ervan in politiek debat of concrete vertaling in bestuurlijk handelen geen waarde, althans niet in de context van de vraag van dit onderzoek.
Geformaliseerd debat en bijzondere debaters
Verhalen zijn verbonden met vertellers. De verhalen over beleid en toekomst worden ‘ingebracht’ door vertellers, waarbij in veel gevallen relevant is welke verteller een bepaald verhaal brengt. De ‘arena’ van de Tweede Kamer is in die zin bijzonder. Zo mag niet iedereen er het woord voeren, het is een besloten en sterk gereguleerde arena. Niet elke spreker is er ‘gelijk’ en heeft ‘gelijke rechten’. Het gesprek is aan expliciete en impliciete regels en mores gebonden. Niet alles mag op elk moment door iedereen worden gezegd. Daar komt bij dat de in de Tweede Kamer gesproken woorden een zekere ‘waarde’ hebben: andere actoren kunnen ernaar verwijzen, de uitgesproken woorden kunnen worden gezien als een uitdrukking van een ‘standpunt’ van de fractie.
De bijzonderheid van het soort gesprek in de Tweede Kamer komt onder andere tot uitdrukking in de procedures voor het debat. De onderzochte cycli doorlopen een vaste routine. De minister van Financiën dient namens het kabinet de Miljoenennota in; hierin verwoordt het kabinet de prioriteiten en beleidsvoor-nemens. De regering maakt hiermee expliciet wat de plannen zijn, ondersteund met bedragen in euro’s die expliciet maken wat precies wordt gedaan. Op de Rijksbegroting, en de keuzes en analyse die eraan ten grondslag liggen, wordt door de regering op twee momenten een nadere samenvatting en toelichting gegeven. In de Troonrede, uitgesproken door de Koningin maar opgesteld door de minister-president, worden de belangrijkste uitdagingen en het beleidsmatige antwoord daarop geformuleerd. In de toelichting op de begroting, doorgaans in de vorm van een brief en in het voorwoord van de Miljoenennota, licht ook de
minister van Financiën de belangrijkste achtergronden van de begroting nog eens toe.
Over de Miljoenennota wordt op twee momenten gedebatteerd. In de Algemene Politieke Beschouwingen (APB) debatteert de Tweede Kamer over de in-gediende begroting. Eerst spreken de fractievoorzitters van alle Tweede Kamerfracties, beginnend met de grootste oppositiepartij. De spreek- en interruptietijd van de fractievoorzitters is beperkt en is gerelateerd aan het aantal zetels van de partij. Vervolgens beantwoordt de minister-president namens het kabinet de ingediende vragen en licht hij toe wat de regering met het beleid beoogt. Hierop volgt nader debat, tot in een derde termijn met ‘stemmingen’. Enkele weken na de Algemene Politieke Beschouwingen zijn de Algemene Financiële Beschouwingen (AFB). Deze worden gevoerd door de financiële woordvoerders van de Tweede Kamer-fracties en de minister van Financiën. Dikwijls neemt voor specifieke onderdelen ook de staatssecretaris van Financiën deel. De Algemene Financiële Beschouwingen gaan primair over de hoofdlijnen van de begroting, zoals de begrotingsregels, uitgangspunten en aannames en de manier waarop verdelingen in het budget door het kabinet zijn gemaakt. Dit gaat enerzijds dus over de ‘techniek’ van het begroten, maar uiteraard óók over beleid. Veel van het debat in de Algemene Financiële Beschouwingen gaat over de deugdelijkheid en houdbaarheid van de geleverde begroting en de verdeling van baten en lasten over de verschillende mogelijke begrotingsposten. Hierin worden gemaakte keuzes en prioriteiten zichtbaar en in het debat hierover worden de motieven voor dergelijke keuzes en prioriteitstelling expliciet. Het begrotingsbeleid, het begrotingssaldo en de schuldpositie zijn vaste thema’s op de agenda in de AFB.
Ook voor de ‘formatieve momenten’ gelden bijzondere spelregels en procedures. Deze formatieve momenten doorlopen een eigen parlementaire cyclus. Na de verkiezingen gaat een informateur op zoek naar een coalitieakkoord dat de basis kan vormen voor een nieuw te formeren kabinet. Over het akkoord dat de informateur bereikt volgt, sinds 2002, een debat met de informateur. De fractievoorzitters treden met elkaar in debat over het ‘onderhandelingsresultaat’ dat in het ‘regeerakkoord’ is vastgelegd en kunnen de informateur vragen om een toelichting op het doorlopen proces. Bijvoorbeeld waarom er is gekozen voor een bepaalde combinatie van partijen en wat de inhoudelijke breuklijnen waren voor partijen en combinaties. De fractie-voorzitters van de regeringspartijen spreken hier niet als ‘regering’, ook niet als evident is dat zij er later als minister deel van uit zullen maken of zelfs als minister-president leiding aan zullen geven. Vervolgens gaat de formateur, doorgaans de latere minister-president, aan het werk om rond het regeerakkoord een ministersploeg samen te stellen. Als dit is gebeurd legt de minister-president de Regeringsverklaring af. Hierop volgt ‘het debat over de
Regerings-verklaring’, waarin de fractievoorzitters met de minister-president over het Regeerakkoord debatteren. Waar nodig kunnen vakministers beantwoording van bepaalde zaken voor hun rekening nemen of kunnen de vicepremiers een rol in het debat spelen. Het kabinet is dan inmiddels ‘missionair’. In al deze debatten is de volgorde van spreken vooraf door de Kamerfracties afgesproken en zijn de spreektijden naar rato van de omvang van de partijen verdeeld. De Kamervoorzitter handhaaft de spreektijden en het verloop van de interrupties en debatten. In alle debatten mogen de sprekers bovendien een afgesproken deel van hun tijd, aan het begin van hun betoog, spreken zonder geïnterrumpeerd te worden.
Verhoudingen in de Tweede Kamer
Kamerleden spreken formeel weliswaar ‘namens zichzelf’, maar het gewicht van hun stem is gerelateerd aan de omvang van hun fractie en het aantal ‘stemmen’ dat hun verhaal vertegenwoordigt. In de praktijk vertegenwoordigen woordvoerders en fractievoorzitters hun volledige fractie, uitzonderingen daargelaten. Formeel gezien is dat overigens niet zo en vertegenwoordigt elk Kamerlid alleen zichzelf. In de parlementaire praktijk is het gewicht van het woord van de ene fractievoorzitter ‘zwaarder’ dan dat van een andere, afhankelijk van het aantal ‘zetels’ dat een spreker vertegenwoordigt. Het ‘gewicht’ van een bepaalde partij kan over de tijd dus ook toe- of afnemen. In tabel 6.2 zijn daarom de verkiezingsresultaten van de verschillende partijen opgenomen. Bij elke verkiezingsuitslag zijn de latere coalitiepartijen gearceerd, om aan te geven welke partijen de regering vormen.
Verkiezingsjaar 1998 2002 2003 2006 Partij: CDA 29 43 44 41 PvdA 45 23 42 33 VVD 34 24 28 22 SP 5 9 9 25 GroenLinks 11 10 8 7 D66 14 7 6 3 ChristenUnie (CU) 591 4 3 6 SGP 3 2 2 2 LPF 26 8 PVV 9 Overig 0 2 0 2
Analyse van de bronnen en onderzoeksmethode
Elk van de genoemde bronnen is als een ‘tekst’ geanalyseerd. Sommige bronnen, zoals de Miljoenennota, ‘zijn’ tekstueel. Het zijn geschreven documenten. Voor andere bronnen geldt dat het gaat om de ‘weerslag’ van mondeling debat in de bij de Tweede Kamer opvraagbare ‘Handelingen’. Het politiek debat is dus geanalyseerd door middel van een tekstanalyse van de (geschoonde) Handelingen, zoals te vinden via het Parlando-informatiesysteem van de Tweede Kamer. Er is dus ‘tekstanalyse’ toegepast op een verbale uitdrukkingsvorm: ‘debat’. In meer retorische of dramaturgische analyses ook mee te nemen elementen als ‘gebaren’, de ‘staging’ of ‘mimiek’ maken geen onderdeel uit van de analyse. Vanuit de precieze ‘bewoordingen’ die de sprekers gebruiken worden hun verhalen gereproduceerd. Beide soorten ‘taaldaden’ worden als tekst geanalyseerd. Een belangrijk voordeel is dat het materiaal zodoende precies kan worden geanalyseerd en voor anderen beschikbaar kan worden gesteld.
Een interpretatieve methode
Uit de gesproken en geschreven woorden worden de relevante ‘verhaallijnen’ gevonden en gepresenteerd. Dit ‘vinden’ vond plaats via een interpretatieve methode. Op basis van het theoretisch kader en een uitvoerige studie van de verschillende betekenissen en analyses van vergrijzing zijn ‘labels’ geformuleerd die met een ‘zoekfunctie’ op de teksten zijn toegepast. Vervolgens zijn de passages en ‘delen’ waarvan het gevonden label deel uitmaakt, gemarkeerd. Soms was dat één regel, soms een lange passage. Er was geen geobjectiveerde methode voor het bepalen van een ‘begin- en eindpunt’ van een relevante passage, maar in de praktijk van het debat (het debat gaat over ‘punten die gemaakt worden’, sprekers brengen zelf structuur aan) blijkt zeer overzichtelijk wanneer een bepaald ‘punt’ in bespreking komt, wanneer het eindigt en in welk deel daarvan een van de labels deel van het verhaal uitmaakt. Na deze ‘markering’ van de relevante tekstdelen heb ik per jaar de relevante passages in hun context gelezen en per jaar in een apart document ondergebracht, geordend in de chronologische volgorde waarin ze besproken zijn, binnen de debatten, maar ook de debatten zelf zijn chronologisch geordend. De ‘documenten per jaar’ geven een weerslag van het debat dat in dat jaar over de onderscheiden labels werd gevoerd en geven de labels met hun relevante context weer. Vervolgens is in een tweede ‘ronde’ van interpretatieve analyse gezocht naar de ‘kern’ van wat er in de geselecteerde tekstdelen door wie en op
welk moment gezegd wordt. Deze analyse kreeg vorm door opnieuw de
fragmenten te lezen, tegenover elkaar te plaatsen en zodoende een beeld te ontwikkelen van wat de meest ‘kritische fragmenten’ waren. Ook hier geldt dat er geen geobjectiveerd criterium was, maar dat uit de tekst zelf in veel gevallen
een zekere relevantie was op te maken. Bijvoorbeeld door het moment, door de inhoud van de redenering, het woordgebruik, de reacties van anderen of het zelf reageren op anderen, of het gebruik van bepaalde beeldspraken, vergelijkingen of andere stijlfiguren.
In een laatste slag, bij de redactie van het manuscript, is het oorspronkelijke product van deze eerste twee ronden van analyse ‘ingekort’, opnieuw langs de lijn van ‘relevantie’. Indien gewenst is elk van de oorspronkelijke documenten, dus het materiaal voorafgaand aan een ‘ronde’, beschikbaar voor herhaling van de analyse. Om de ‘slag’ van het ‘vinden van verhaallijnen’ naar een analyse van het discours zo transparant mogelijk te maken wordt deze pas in de uiteindelijke tekst gemaakt: de centrale bevindingen worden in de volgende hoofdstukken gepresenteerd, met per hoofdstuk een analyse van de kenmerken van het discours in de periode van dat hoofdstuk. In het laatste hoofdstuk komt dan vervolgens de finale analyse ‘onder de ogen van de lezer’ tot stand. Hierdoor kan de lezer zich zelf een beeld vormen van de mate waarin de analyse logisch volgt uit de bevindingen die zijn gepresenteerd. De hierna volgende hoofdstukken bieden daarom een uitgebreide weergave van uiteenlopende relevante uitspraken over vergrijzing, waarna een duiding in termen van discours en ontwikkelingen in het discours volgt. Ook hier geldt dat geen geobjectiveerd criterium voorhanden was, anders dan wat de data zelf ‘zeggen’. Het ‘verhaal’ wordt in dit onderzoek in een coproductie van de onderzoeker/verteller en het onderzochte materiaal, de ‘politieke vertellers’, verteld.