Maatschappelijke en economische gevolgen van vergrijzing

Vergrijzing gaat, zonder beleidsveranderingen, in principe gepaard met een smallere belastingbasis. De potentiële beroepsbevolking neemt in verhouding tot de grijze (en groene) bevolking af. De stijgende lasten moeten door een afnemende groep werkenden worden opgebracht. Hetzelfde mechanisme geldt voor de premies voor de pensioenfondsen. Naast kostenstijging vermindert door de smallere belastingbasis ook het vermogen om zogenaamde ‘schokken’ op te vangen: tegenvallers moeten door minder mensen worden gedragen. Vanuit dit

soort overwegingen is er veel beweging ontstaan in het denken over verbreding van de belasting- en premiebasis. De belangrijkste mogelijkheid hiertoe is een verhoging van de arbeidsparticipatie. Er is in het Nederlandse participatie-patroon nog de nodige ruimte (Gessel et al., 2006), bijvoorbeeld doordat relatief veel mensen in deeltijd werken en er nog steeds sprake is van een relatief omvangrijk aantal ‘inactieven’ op de arbeidsmarkt. Meer mensen aan het werk en ‘meer werken’ zijn mogelijke richtingen voor verhoging van de arbeidsparticipatie. Onder andere de SER (2005, 2006), de Regiegroep Grijs Werkt (2006), het Innovatieplatform (2007), de RMO (2004), de Europese Commissie (Beets, 2006) en deskundigen als De Vries (2005), Boelhouwer (2006), Kop (2003) en Salverda (2006) zien kansen in de verhoging van de arbeidsparticipatie. Anderen zijn hier kritisch over (De Beer, 2006; Ekamper, 2006; CPB, 2006; Jacobs, 2006; Bovenberg, 2005). Ze zijn niet zozeer kritisch over de baten van arbeidsparticipatie, die zijn er ontegenzeggelijk, maar ze betwijfelen het realiteitsgehalte van de nagestreefde mate van participatie. Volgens hen geven de huidige trends op de arbeidsmarkt geen aanleiding om te geloven dat volledige werkgelegenheid kan worden bereikt: Nederlanders willen eerder minder dan meer werken (Kamminga, 2004), en pogingen tot verhoging van de pensioenleeftijd, deeltijdpensioen en demotie, maatregelen met een direct effect voor de arbeidsparticipatie van ouderen, ontmoeten tot nu toe weinig steun.

Krapte op de arbeidsmarkt

Vergrijzing heeft grote gevolgen voor de arbeidsmarkt: doordat grote opeenvolgende cohorten met pensioen gaan, ontstaat bij min of meer gelijk blijvende economische omstandigheden een tekort op de arbeidsmarkt. Veel sectoren kampen nu al met tekorten. Verhoging van de arbeidsparticipatie (‘meer handen’) en/of de arbeidsproductiviteit (‘beter of slimmer werken’) kan dit deels compenseren, maar uiteindelijk zijn er toch letterlijk minder handen beschikbaar om een zelfde of grotere hoeveelheid werk te doen. Verhoging van de arbeidsparticipatie en arbeidsproductiviteit lijkt redelijkerwijs niet afdoende om krapte op de arbeidsmarkt te voorkomen.

Krapte op de arbeidsmarkt heeft een aantal voordelen. Het belangrijkste voordeel is dat naar verwachting ‘inactiviteit’ en de daarmee gepaard gaande kosten van de sociale zekerheid afnemen. Een eerste effect is overigens dat een belangrijk deel van het in Nederland over de decennia extreem hardnekkige WAO-probleem ‘vergrijst’: veel WAO-ers gaan de komende jaren met ‘pensioen’ en verdwijnen daarmee uit de WAO. Van een ander deel van de arbeidsongeschikten mag op een krappe arbeidsmarkt verwacht worden dat het lukt om, met ondersteuning uit bijvoorbeeld re-integratiemiddelen, een reguliere baan te vinden. Ze worden bij gebrek aan concurrentie op de arbeidsmarkt voor

werkgevers aantrekkelijker. Hetzelfde geldt voor de WW en ABW. Ook hier neemt de inactiviteit naar verwachting af en zal er werkgevers meer aan gelegen zijn om mensen langer vast te houden. De mogelijke problemen voor het opnieuw invullen van een vacature werpt mogelijk een belemmering voor ontslag op. Met het verkrappen van de arbeidsmarkt ontstaat zodoende een toenemend aantal vacatures dat mogelijk de conjunctuurwerkloosheid grotendeels, en de structuurwerkeloosheid gedeeltelijk, wegneemt. In sommige sectoren, bijvoorbeeld in de zorg, maar ook in het onderwijs en in sectoren in de markt, zullen personeelstekorten ontstaan die maken dat werkloosheid minder waarschijnlijk is. Ook zonder ‘nieuw beleid’ is er zodoende als gevolg van de demografische ontwikkeling een uitstroom uit sociale regelingen en dynamiek op de arbeidsmarkt te verwachten.

Daarnaast kan de veranderende bevolkingsopbouw gevolgen hebben voor het soort arbeid dat gevraagd wordt. Hoewel de theorie van de kenniseconomie vooral anticipeert op een toename van de vraag naar kennisintensieve arbeid, is het evenzeer mogelijk dat er naast de hoogwaardige arbeid ook een toename van de vraag naar laaggeschoolde arbeid is. In de ondersteuning van kapitaal-krachtige ouderen en van jonge gezinnen in het drukbezette ‘spitsuur van het leven’, lijkt een groot potentieel voor dienstverlening te bestaan: werksters, hulp in de huishouding, boodschappenservice, oma-diensten, hondenuitlaatservice, au pairs, gastouders, kookdiensten of klusjes opknappen. Als de arbeidsparticipatie toeneemt, de zorg voor kinderen gelijk blijft en de inzet voor mantelzorg en vrijwilligerswerk gelijk blijft of toeneemt, dan wordt ‘tijd’ in bepaalde levensfasen een schaars goed. Dat opent een markt voor dienstverlening in een segment van de arbeidsmarkt waar nu hoge inactiviteit en beperkte kansen zijn. Dit probleem lost zichzelf mogelijk als gevolg van de veranderende bevolkingssamenstelling en de economische ontwikkeling min of meer vanzelf op. Dat betekent dat de beleidstheorie van de kenniseconomie mogelijk moet worden gerelativeerd en dat er mogelijk veranderingen in de arbeidsmarkt-instituties moeten plaatsvinden om deze nieuwe diensteneconomie verder te laten ontwikkelen. In de voorgaande decennia is bovendien een van de doelstellingen van een belangrijk deel van de verzorgingsstaatinstituties geweest om mensen uit dit type arbeid te ‘verheffen’ en naar ‘beter werk’ te emanciperen. Ook dit streven zou in het licht van de demografische veran-deringen herziening kunnen behoeven, omdat er in de toekomst mogelijk in het ‘lage segment’ méér te verdienen is dan in het ‘lage-midden segment’.

Aan krapte op de arbeidsmarkt kleeft in het perspectief van de bestaande instituties ook een aantal nadelen. Allereerst is er een praktische zorg over de vraag hoe bepaalde sectoren in komende decennia hun personele bezetting op peil kunnen houden. In bepaalde domeinen is er sprake van een hoge mate van vergrijzing in de beroepsgroep, bijvoorbeeld in het onderwijs en de zorg, en het

is mogelijk dat vergrijzing daar tot personeelstekorten zal leiden. Het is goed mogelijk dat voor verschillende economische sectoren werving in het buitenland nodig is en dat arbeidsmigratie opnieuw belangrijk wordt, of dat bepaalde sectoren naar het buitenland verdwijnen. Hier blijft in het midden of dat een voordeel of een nadeel is.

Een ander gevreesd gevolg van de krapte op de arbeidsmarkt is een mogelijke ‘explosie’ van lonen, die leidt tot een spiraal van stijgende lonen en prijzen. Stijgende lonen zijn voor individuen op korte termijn uiteraard zeer aantrekkelijk, maar macro-economen wijzen op de problemen die dit op langere termijn oplevert. Krapte zou er toe kunnen leiden dat werkgevers met riante arbeidsvoorwaarden proberen om mensen te binden of vacatures te vervullen, waardoor de loonkosten sterk stijgen. Dit kan leiden tot een verslechtering van de concurrentiepositie en tot stijgende prijzen. Institutioneel gezien zijn dit serieuze problemen: stijging van de lonen betekent ook dat de pensioenopbouw moet stijgen en dat het niveau van uitkeringen stijgt (onder andere van de AOW). Er wordt dus weliswaar meer verdiend, en dus ook meer belasting betaald, maar omdat allerlei rechten en niveaus van arrangementen aan de loon- en prijsontwikkeling zijn gekoppeld, stijgen deze mee. Daar komt bij dat de stijgende kosten van lonen in de marktsector betekenen dat ook de lonen in de collectieve sector stijgen, althans, zo is dat nu gebruikelijk. Per saldo kan dit betekenen dat de vergrijzingskosten als gevolg van stijgende lonen en prijzen sterk toenemen. Bij onveranderde instituties is het per definitie zo dat stijgende welvaart ook stijgende kosten van de vergrijzing betekent.

Mantelzorg en vrijwilligerswerk

In het licht van de verhoging van de arbeidsparticipatie en de krapte op de arbeidsmarkt wordt ook de ontwikkeling in de mantelzorg en het vrijwilligerswerk interessant: hoe werkt vergrijzing door op het ‘sociaal kapitaal’ (Koning & Kunnen, 2003)? Vergrijzing gaat naar verwachting gepaard met een toenemende behoefte aan zorg en deze zal om praktische en zorginhoudelijke redenen in toenemende mate in de eigen omgeving van de zorgvrager plaatsvinden: omdat verzorging in de eigen vertrouwde omgeving volgens de meest recente inzichten ‘goed’ is voor de patiënt, én omdat capaciteitsgebrek er waarschijnlijk toe dwingt. Mantelzorg vormt hierin een belangrijke schakel. Zorg wordt meer en meer gepresenteerd als niet alleen een zaak van professionals, maar ook een taak voor naasten, zoals familie, buurtbewoners en vrienden. De vergrijzing heeft hierin uiteraard effecten: het aantal ‘vragers’ van mantelzorg neemt toe, maar het aantal potentiële aanbieders is onzeker. Omdat er per oudere minder jongeren zijn, en van hen al veel gevraagd wordt in termen van arbeidsparticipatie, zal veel afhangen van de mate waarin ouderen onderling zorg kunnen en willen verlenen.

Voor potentiële jongere mantelzorgers wordt het moeilijk. Zij hebben het bijzonder druk. Ze hebben kinderen om voor te zorgen, ze worden gestimuleerd om meer te werken (om de belastingbasis te verbreden) en worden verondersteld een leven lang te leren. Levensloopachtige regelingen en zorgverlof kunnen weliswaar enige uitkomst bieden, doordat voor betaalde tijd voor bijvoorbeeld zorgtaken gespaard kan worden, maar dat neemt niet weg dat de genoemde bewegingen in samenhang eerder leiden tot een verdere drukte in het spitsuur van het leven dan tot een verlichting ervan.

Investeren in kinderen

In lijn met het voorgaande neemt ten tijde van vergrijzing de behoefte aan kinderopvang en buitenschoolse opvang waarschijnlijk sterk toe. Om arbeidsparticipatie te verhogen zullen vrouwen, die nog steeds het merendeel van de zorg voor kinderen op zich nemen, in grotere mate aan het werk ‘moeten’. Dit is alleen mogelijk als er alternatieven voor de zorg voor kinderen zijn, zoals kinderopvang, VVE-programma’s, buitenschoolse opvang of gastouderschap. Als bijvoorbeeld het door het CPB (2006) maximaal veronderstelde niveau van arbeidsparticipatie (75%) wordt gehaald, dan betekent dat een verdubbeling van het benodigde aantal plaatsen voor kinderopvang én een sterke verbetering van de kwaliteit van de opvang. Dit is niet alleen een probleem van de ouders en hun werkgevers. Kinderopvang is privaat gefinancierd, ouders en werkgevers betalen samen, maar de overheid faciliteert dit door per kind van een werkende substantiële subsidie te geven. Meer kinderen in de kinderopvang leidt bij gelijkblijvende regelingen tot meer overheidssubsidie voor kinderopvang. Overigens biedt vergrijzing hier ook een deel van de oplossing van het ‘probleem’ van de kinderopvang. Veel opa’s en oma’s vinden het leuk om zorgtaken voor kleinkinderen op zich te nemen. Interessant is ook een privaat initiatief als ‘de oma-centrale’, een soort uitzendbureau voor oma’s waar gezinnen met kinderen oppas en enkele aanvullende diensten kunnen inkopen. De grote aantallen gezonde en actieve gepensioneerden kunnen dus ook bijdragen aan de vergroting van de arbeidsparticipatie. Ook hier geldt dat veel afhangt van de mate waarin ouderen kunnen en willen ondersteunen in het opvoeden en opvangen van kinderen. Interessant is overigens ook dat hoewel veel beleid er op gericht is de arbeidsparticipatie te verhogen, er anderzijds ook veel beleid is (of wordt overwogen) dat juist beoogt om ouders meer zorgtaken zelf op zich te laten nemen. Denk bijvoorbeeld aan de ‘schooltijdbanen’, zoals voorgesteld door de ChristenUnie. Ook de rol van de vrouw in het gezin en de arbeidsmarkt is precair, omdat veel regelingen nog steeds het klassieke ‘kostwinnersmodel’ stimuleren boven een ‘tweeverdienersmodel’.

Veranderende inrichting van de publieke ruimte

Naast veranderingen in de hiervoor genoemde meer sociale en ‘zachte’ domeinen leidt een veranderende bevolkingsopbouw ook tot een ander gebruik van de fysieke ruimte. De mobiliteit van ouderen vormt een belangrijke schakel in het denken over toekomstige infrastructuur. Als er inderdaad een toenemend aantal ouderen met het openbaar vervoer zal reizen, dan is het noodzakelijk dat het openbaar vervoer voor hen toegankelijk blijft. De ‘Nota Ouderenbeleid’ (Ministerie van VWS, 2005) reserveert bijvoorbeeld de komende decennia geld voor het stapsgewijs verhogen van de verschillende perrons van bus- en tramhaltes, zodat de rijtuigen voor ouderen toegankelijk blijven. In gebieden met een lage dekking van het openbaar vervoer wordt geïnvesteerd in vervoer op maat, zoals ‘de buurtbus’. Daar moet bij aangetekend worden dat het zeer de vraag is of toekomstige ouderen wel afhankelijk van het openbaar vervoer zullen zijn. Veel huidige en toekomstige ouderen hebben een rijbewijs en hebben hun leven lang auto gereden. Het zou dus evengoed kunnen dat ouderen juist meer aan het autoverkeer gaan deelnemen en bijdragen aan het ‘fileprobleem’.

Ook het toegankelijk maken en houden van openbare gebouwen voor mensen die slecht ter been zijn en gebruikmaken van een rollator, verdient volgens sommigen in het perspectief van de vergrijzing extra aandacht. De Nota Ouderenbeleid (Ministerie van VWS, 2005) spreekt bijvoorbeeld van de verbreding van trottoirs om ruimte te maken voor de grote aantallen rollators die met de vergrijzing het straatbeeld zullen vullen. Daarnaast hechten ouderen aan een andere woonomgeving dan jongeren. Veel ouderen geven aan zich in de steden onveilig te voelen. Met een toenemend aantal ouderen lijkt het belangrijk om de fysieke leefomgeving ook meer aan te passen aan de behoeften van ouderen, bijvoorbeeld in de vorm van meer open ruimte, meer groen en meer recreatiemogelijkheden. Het gaat hierbij niet om geringe bedragen. De Nota Ouderenbeleid en de rapportage van de Commissie Ouderenbeleid spreken over honderden miljoenen die de komende decennia voor aanpassingen in de fysieke omgeving en de (toegankelijkheid) van infrastructuur en openbaar vervoer moeten worden geïnvesteerd. Het actief en betrokken houden van ouderen heeft zodoende ook zijn weerslag in de inrichting en organisatie van de fysieke leefomgeving.

Ouderen als markt

Een groot deel van de toekomstige ouderen is kapitaalkrachtig, hoogopgeleid en assertief (Sipsma, 2008; Knook, 2008). Ze beschikken over het algemeen naast AOW over een ruim aanvullend pensioen en een aantal heeft daarnaast in de derde pijler nog meer op de oude dag gerichte voorzieningen getroffen (bijvoorbeeld lijfrentes). Ze kunnen bovendien vaak beschikken over goeddeels hypotheekvrije woningen, die bij verkoop extra vermogen opleveren. Ze hebben

vrije tijd en zijn voldoende hoog opgeleid en maatschappelijk vaardig om eigen initiatieven te ontplooien. Er ontstaat zodoende een potentiële markt voor voorzieningen en diensten voor ouderen.⁸⁹ Het is waarschijnlijk dat private partijen - maar ook semi-publieke partijen - vormen van zorg en allerlei aangepaste woonvoorzieningen (in Nederland of in het buitenland) zullen aanbieden. Hiermee treden ze een domein binnen dat op dit moment ‘publiek’ is. Op dit moment zijn er al veranderingen op dit terrein gaande, maar de verschuivingen van de kapitaalkrachtige vraag die met vergrijzing gepaard gaan zouden deze ontwikkeling kunnen versterken. Als zorg en verzorging ook privaat kunnen worden ingekocht, al dan niet met aanvullende collectieve middelen (zoals persoonsgebonden budgetten), dan zal dat gevolgen hebben voor het publieke arrangement. Dat kan een positief gevolg zijn, een verlichting van de last op de publieke voorzieningen, maar het kan evengoed negatief zijn, omdat het draagvlak onder het bestaande arrangement wegvalt en omdat de private arrangementen gaan concurreren om toch al schaars personeel⁹⁰ en andersoortige middelen. Het gelijkheidsbeginsel dat nu als normatief uitgangs-punt fungeert voor de organisatie van de overheidsarrangementen, en dat tot nu toe in de arrangementen rond gezondheidszorg en verzorging een zeer strikte en principiële invulling krijgt, kan door een verdere uitbreiding van private initiatieven sterk onder druk komen te staan (vgl. Frissen, 2007). Het zou goed kunnen dat vergrijzing langs deze weg dwingt tot een heel principiële heroverweging van de normatieve fundamenten van de verzorgingsstaat.

Institutionele beleggers en fondsen

Het relatief omvangrijke kapitaal is niet alleen aanwezig in de ‘zakken’ van gepensioneerden, maar is voor het merendeel belegd in fondsen. Er is de komende decennia dan ook een omvangrijk reservoir aan ‘institutioneel geld’ op zoek naar een bestemming, in de vorm van de verder aanzwellende pensioenfondsen en beleggingsfondsen. De beheerders van die fondsen zoeken naar op de langere termijn renderende beleggingen. Investeringen in private uitvoering van voorheen publieke taken zou uitkomst kunnen bieden. Bijvoorbeeld omdat door de aanzwellende internationale kapitaalvoorraad steeds meer landen kiezen voor kapitaaldekkingssystemen (veel Nederlandse fondsen zullen de komende decennia langzaam krimpen) en de renderende private beleggingen schaarser worden. Vergrijzingsgerelateerde diensten vormen dan een relatief ‘zekere’ markt. Onder andere de WRR (2008) rapporteert over de bewegingen van geld uit de markt naar de (voorheen) publieke sector, in dit geval in het domein van publieke infrastructuren.

De slinkende gasvoorraad in Slochteren

Niet direct gekoppeld aan vergrijzing, maar er wel ‘ongelukkig mee samen-vallend’ is de prognose van de resterende gasvoorraad in Slochteren. Nederland exploiteert jaarlijks een grote hoeveelheid aardgas, waarmee ongeveer 1% bbp wordt verdiend. Bij gelijkblijvend tempo van exploitatie zal het gas naar verwachting omstreeks 2030, als de vergrijzing zijn hoogtepunt bereikt, ‘opdrogen’ (CPB, 2006). Hiermee verdwijnt gelijktijdig met de ‘piek’ van de vergrijzingskosten een inkomstenbron van de begroting. Ongeveer gelijktijdig met het moment waarop bestuurders langzaam moeten beginnen met het opvangen van de terugval in aardgasbaten moeten zij tevens de gevolgen van de vergrijzing op de overheidsbegroting compenseren. Daar staat wel tegenover dat gelden uit de investeringsfondsen die lange tijd met de ‘aardgasbaten’ gevuld zijn dan langzaam voor besteding vrij komen.

5.3.4 Vergrijzing als probleem voor de overheidsfinanciën