Leeftijdgerelateerde instituties

Het pensioenstelsel is het meest direct van alle instituties gekoppeld aan de vergrijzing. Het recht op de AOW-uitkering is gekoppeld aan het bereiken van de leeftijd van 65 jaar. Meer 65-jarigen betekent daarmee ‘automatisch’ ook meer AOW-gerechtigden en dus een groter beroep op het stelsel. Daarbij betekent een verlenging van de levensverwachting een verlenging van de AOW-uitkering. De AOW, ook wel de eerste pijler van het pensioenstelsel genoemd, is een volksverzekering die in Nederland in een omslagstelsel (‘pay as you go’) wordt gefinancierd.⁸⁵ Dit betekent dat in een jaar de op dat moment productieve bevolking die premie betaalt die nodig is om de AOW-uitkering van de in dat jaar AOW-gerechtigde populatie op te brengen. Voor de voorspelling van de ‘premiedruk’ van de AOW is de grijze druk dus het meest interessante kengetal: een verdubbeling van de grijze druk betekent dat bij gelijkblijvende omstandigheden de premiedruk voor de beroepsbevolking verdubbelt, mogelijk (meer dan nu) gecompenseerd door financiering uit de algemene middelen. Het CPB (2000) berekent op basis van demografische ontwikkelingen een stijging van de AOW-uitgaven van 4,5% van het bbp in 2000 tot 9,0% bbp in 2040. In de studie van 2006 (CPB, 2006) is de stijging bijgesteld naar 8,8% bbp in 2040. Het kabinet-Balkenende IV heeft bovendien besloten tot het in langzaam toenemende mate belasting heffen over een deel van de AOW-uitkering. Hiermee betalen AOW-ers zelf deels mee aan de regeling, wat voor verlichting van de druk zorgt. Volgens de SER (2005) komt hier de komende jaren nog wel een probleem bij: niet alle aankomende ouderen hebben een volledig AOW-recht opgebouwd. Dit is onder andere het geval bij een aantal pensionerende gastarbeiders en pensionerende vrouwelijke herintreders. Een deel van deze groep komt hierdoor onder het sociaal minimum uit.

In Nederland beschikken de meeste mensen over een, eveneens direct leeftijdgerelateerd, pensioen in de zogenaamde ‘tweede pijler’, het aanvullende

arbeidspensioen. De tweede pijler bestaat uit een kapitaaldekkingsstelsel en

maakt geen deel uit van de overheidsfinanciën. Werknemers ‘sparen’ in pensioenfondsen tijdens hun productieve loopbaan voor een ‘eigen’ individuele pensioenuitkering, bovenop de AOW-uitkering (de eerste pijler). Werkgevers betalen mee en de overheid ondersteunt door middel van een belastingkorting.

De Nederlandse pensioenfondsen werken volgens een ‘defined benefit’-regime met kapitaaldekking (CPB, 2004), wat betekent dat werknemers sparen voor een uitkering gebaseerd op het door hen genoten middelloon tijdens de productieve loopbaan.⁸⁶ Bij het bereiken van een vooraf afgesproken leeftijd volgt voor de rest van het leven een periodieke uitkering van het in het pensioencontract ‘afgesproken’ pensioen. Dat lijkt echter meer ‘bepaald’ dan het in werkelijkheid is. Hoewel deelnemers in pensioenfondsen in naam hun eigen pensioenuitkering bij elkaar ‘sparen’, is hun werkelijke uitkering uiteindelijk niet afhankelijk van het ‘gespaarde’ bedrag. Deelnemers sparen het ‘recht’ op een bepaald pensioen dat, geheel of gedeeltelijk, ‘gedekt’ wordt door het door hen gespaarde bedrag. Dat betekent dat er ook een zeker risico ligt: het is niet ‘zeker’ dat het vermogen van het pensioenfonds zich voldoende ontwikkelt om het opgebouwde recht te kunnen uitkeren. Dat risico kan op verschillende manieren worden verdeeld over betrokken partijen.⁸⁷ Belangrijk hierin is de ‘voorwaardelijke indexering’ van het pensioen. De pensioenuitkering van een deelnemer wordt berekend op basis van het genoten middelloon over de loopbaan. Deze wordt door de meeste pensioenfondsen ‘voorwaardelijk geïndexeerd’, wat betekent dat pensioen-fondsen in principe indexeren om onder andere voor loon- en prijsstijgingen te corrigeren, maar daartoe volgens de pensioenvoorwaarden niet verplicht zijn. In het geval van, bijvoorbeeld, vermogensverlies door tegenvallende rendementen uit beleggingen kan de indexering worden beperkt. De voorwaardelijke indexering is een middel om de dekkingsgraad van een pensioenfonds te beïnvloeden. De overheid is in principe geen partij in de tweede pijler en beperkt zich tot algemene waarborgen (waaronder het toezicht op de vermogensopbouw en de vermogenspositie van de pensioenfondsen, dat in 2002 verscherpt is) en fiscale begeleiding.⁸⁸

Ondanks dat de pensioenopbouw en uitkering in de tweede pijler niet tot de overheidsfinanciën behoren, zijn ze er wel op van invloed. Het sparen voor een arbeidspensioen wordt fiscaal gefacilieerd (de staat geeft spaarders een belastingkorting) en over de uitkering van het pensioen wordt later belasting geïnd (de staat ontvangt belasting van ontvangers). Dat betekent dat als na 2010 grote cohorten met pensioen gaan, en uit de tweede pijler een uitkering ontvangen, óók de belastinginkomsten zullen stijgen. Hiermee worden voor een deel de stijgende kosten voor bijvoorbeeld de AOW gecompenseerd. Het CPB (2000) prognosticeert de stijging van de inkomsten uit belastingen over pensioenen op 4,9% bbp in 2040. De stijging van dit type belastinginkomsten houdt ongeveer gelijke tred met de stijging van de uitgaven voor de AOW, hoewel die prognose door het CPB in de uitgebreide herziening van de vergrijzingssommen (CPB, 2006) sterk naar beneden is bijgesteld tot 3,6% bbp in 2040. Sindsdien wordt aangenomen dat de opbrengsten uit belasting over pensioenen onvoldoende is om de stijgende AOW-kosten te dekken en er dus

andersoortige dekking gevonden moet worden (besparing, verhoging lasten of schuld op laten lopen).

Stijgende kosten voor zorg

De uitgaven in de curatieve zorg zijn niet ‘institutioneel’ verbonden aan leeftijd: er is geen ‘afgesproken’ leeftijd waarop zorgkosten worden gemaakt. Onderzoek (o.a. CPB, 2004, 2005, 2006; SER, 2005, 2006; RIVM, 2002, 2004; SCP, 2004, 2006; Polder et al., 2006) laat echter zien dat het merendeel van de kosten aan gezondheidszorg in de laatste jaren van het leven wordt gemaakt. Meer ouderen zou hogere kosten in de gezondheidszorg kunnen betekenen, hoewel dat verband niet één op één is. Ouderen worden niet alleen steeds ‘ouder’, ze worden ook steeds gezonder oud, waardoor de zorgbehoefte minder snel stijgt dan de vergrijzing (Beets et al., NIDI, 2006; Sipsma, 2008). Desondanks zijn de gevolgen volgens de meeste verkenningen toch omvangrijk en vermeerderen ze de toch al omvangrijke verwachte autonome stijging van de kosten voor zorg. Verschillende projecties spreken van kostenstijgingen variërend van 10,6% bbp tot 14,6% bbp in 2040, tegenover 7% in 2001 (CPB, 2000, 2004, 2005, 2006; RVZ, 2003; Westerhout & Pelikaan, 2005). Het meerekenen van de kosten voor de zorg is overigens niet helemaal ‘zuiver’. De gezondheidszorg wordt in Neder-land in een combinatie van een publiek en privaat arrangement gefinancierd: burgers kopen een zorgverzekering bij een private zorgverzekeraar en die rekent eventuele kosten voor zorg van de verzekerden af met de (goeddeels private) aanbieders van zorg. Daar komt dus geen ‘belastinggeld’ of ‘overheid’ aan te pas. Stijgende kosten voor zorg zullen zich voor individuele burgers niet voordoen in de vorm van stijgende belastingen of problematische overheids-financiën, maar in de vorm van stijgende zorgpremies en/of in de vorm van kleinere pakketten. Het is interessant dat in de rekensommen en discussies over de begroting hier geen aandacht aan wordt besteed.

Hetzelfde mechanisme als in de ‘cure’-sector geldt voor de verzorging (‘care’). Het gaat onder meer om kosten voor thuiszorg, rollators, boodschappendiensten, scootmobiels en ‘vervoer op maat’. Voor een ander deel gaat het om hulp in het verlengen van het zelfstandig wonen van ouderen, maar ook om ‘voltijds-concepten’, waarin ouderen permanent in bijvoorbeeld een verzorgingstehuis wonen. De financiering van dit type arrangementen verloopt grotendeels via de WMO en de AWBZ. Een belangrijk deel van de AWBZ- en WMO-zorg is gericht op ouderen. Toename van het aantal ouderen leidt naar verwachting tot toename van het beroep op dit type arrangementen (CPB, 2006). De stijging in de AWBZ en de WMO zal naar verwachting sterk zijn, omdat via dit type voorzieningen wordt geprobeerd om de belasting van de ‘cure-voorzieningen’ zo laag mogelijk te houden (SCP, 2004). Thuiszorg, mantelzorg en ander-soortige alternatieven voor ziekenhuiszorg zullen zo veel mogelijk worden

ingezet om de beperkte capaciteit in de ‘cure-sector’ zo veel mogelijk te ontlasten en zo optimaal te benutten. AWBZ en WMO fungeren dan als ‘ventiel’ voor de cure-sector, maar raken zelf op hun beurt ook overbelast. Dit is volgens de RMO (2004) aanleiding om op een heel andere manier te kijken naar zorg, welzijn en ‘ouderdom’ en daarbij te streven naar ‘includerend beleid’, met bovendien veel meer ruimte voor private en particuliere arrangementen.

Minstens zo ingewikkeld als de financiering is het kunnen voldoen aan de toekomstige vraag, die volgens schattingen van onder andere het RIVM (2004) anderhalf keer zo groot is in 2040 als in 2006, terwijl de beroepsbevolking in die periode relatief afneemt. Er ontstaat langs twee wegen druk op het aanbod, door de WRR (2006:118) benoemd als de ‘dubbele zorgkloof’. De zorg wordt zowel in kwantitatieve (meer vraag) als kwalitatieve termen (meer hoogwaardige vraag; ‘mensen vragen méér’; zorg op maat) door de vergrijzing onder druk gezet. Zelfs als er geld voor beschikbaar is, dan nog is het moeilijk om voldoende aanbod te organiseren. Volgens Van der Veen (2006) is dit het werkelijke knelpunt van de vergrijzing, veel meer dan de financiering. Zorg vindt plaats op locaties, met gebruik van instrumenten en apparatuur, wordt verleend door op te leiden gekwalificeerd personeel: waar komt in een krappe arbeidsmarkt het personeel vandaan? De prognoses van de vraag leiden, zonder uitzonderlijke inspanningen en grote productiviteitsstijgingen of verdergaande automatisering (zoals verdere inzet van ‘domotica’), tot grote tekorten in personeel en in beschikbare capaciteit.

Een belangrijke onzekere ontwikkeling, naast de gezondheidstoestand van de toekomstige ouderen, is de ontwikkeling in de private markt. Onder andere de RMO (2004) voorziet dat er veel meer zorg en verzorging op de private markt zal worden georganiseerd, wat leidt tot nieuwe vormen van concurrentie op de arbeidsmarkt. Sipsma (2008) bijvoorbeeld ziet hierin een grote kans: rondom de behoefte aan zorg van ouderen ontstaat een grote economische sector die fungeert als een nieuwe motor voor economische activiteit, dynamiek en innovatie, de ‘silver economy’ (vgl. CDA, 2006a).

5.3.3 Maatschappelijke en economische gevolgen van vergrijzing