Gebroken paden en veranderende narratieve patronen

De introductie van het narratieve element verrijkt de bestaande verklarings-modellen voor institutionele continuïteit en discontinuïteit én biedt een nieuwe verklaring in het eerder omschreven concept van toekomstverhalen. Dit onderzoek richt zich uiteindelijk op het laatste. Eerst voeg ik de narratieve dimensie toe aan de bestaande institutionele verklaringsmodellen van beleids-falen en beleidsleren. In de volgende paragraaf verbijzonder ik de narratieve dimensie tot de rol van toekomstverhalen in de hervorming van institutionele paden.

Critical junctures als gevolg van beleidsfalen: ‘self-evident’ crises

De in institutionele theorie doorgaans gepresenteerde oorzaak voor ‘wendingen in beleidsprocessen’, theoretisch geduid als ‘breuken’ in institutionele paden en ‘punctuated equilibria’, is crisis. Het gaat dan om crisis die direct te relateren is aan een vorm van beleidsfalen.68 Crises zijn ingrijpende gebeurtenissen, dikwijls ‘fysiek’ en met ‘slachtoffers’, die een over de jaren gegroeide kloof blootleggen tussen de percepties en het handelen van het institutionele systeem enerzijds en de wereld ‘buiten’ dat systeem anderzijds (Krasner, 1984, 1988; Thelen, 1999, 2003; Streeck & Thelen, 2005; Collier & Collier, 1991; Pierson, 2004). Deze verwijdering zorgt ervoor dat het op een gegeven moment ‘klapt’, vaak ook letterlijk. Volgens institutionele verklaringsmodellen werken dergelijke gebeur-tenissen als een brandpunt dat ‘ineens’ en ‘acuut’ blootlegt dat er een grote verwijdering is tussen systeem en omgeving, waardoor agents menen dat het tijd is om de structuur te veranderen. Zo ontstaat een tijdelijke mogelijkheid om in het ‘momentum’ van de ramp de doorgaande reproductie van de bestaande structuren en praktijken te doorbreken. Het is alsof de betrokkenen even wakker zijn geschud: ofwel vanuit zichzelf, ze schrikken van de grote misstanden die hun reproducerend handelen teweegbrengt, ofwel opgedrongen door de buitenwereld, door krachten ‘buiten’ het systeem die hun concurrerende structuren en praktijken graag in het systeem in willen voeren. Verandering komt in deze verklaring vaak niet van ‘binnenuit’ het systeem, maar wordt door tegenstanders of buitenstaanders afgedwongen. Met de bewuste structuur verdwijnen dan ook vaak de bijbehorende agents. Vanwege de radicale ‘breuk’ met het pad gaat het hier om ‘critical junctures’ en/of ‘formative moments’ (Krasner, 1984, 1988). Het gaat om momenten waarop het mechanisme van positive feedback en de padafhankelijkheid die als gevolg daarvan optreedt, tijdelijk zijn doorbroken. In dergelijke ‘momenten’ is het gestolde weer even ‘vloeibaar’ en kan het vervormd worden, waar nu weer nieuwe stolling en nieuwe institutionalisering ontstaan (maar dan in een andere ‘richting’). Institutionele ontwikkeling is volgens Krasner (1988) een ontwikkeling langs of

rond punctuated equilibria: langdurige continuïteit wordt af en toe onderbroken door schokswijze en radicale verandering, waarna nieuw evenwicht en continuïteit ontstaat (zie Thelen & Steinmo, 1992).

Beleidsfalen in een narratief perspectief

Vanuit een narratief perspectief verandert de notie van beleidsfalen. Hoewel het proces hetzelfde is, treedt een nuance op in de stappen van ‘geconstateerde kloof’ (klap) naar ‘nieuwe koers’ (breuk in het pad) en ‘nieuwe stolling’ (ontwikkeling nieuw pad; nieuwe institutionalisering). De urgentie ontstaat na een ‘heftige ramp’, zoals de Vuurwerkramp of ‘9/11’, niet vanzelf en vindt al helemaal niet vanzelfsprekend een eenduidige veranderingsrichting. Urgentie en veranderingsrichting worden in verhalen geconstrueerd en gestuurd. Op de ‘crisis’ volgt debat in de narratieve ruimte rondom het pad en de uitkomsten van de ‘strijd’ om het dominante verhaal bepalen uiteindelijk wat de duiding van een gebeurtenis zal zijn (Kuipers, 2004, 2006; Boin, ’t Hart & Stern, 2005; Alink, Boin & ’t Hart, 2001): of het een crisis was of niet valt te bezien en is inzet van strijd tussen belanghebbende actoren. De uitkomst van die strijd is bepalend voor de gevolgen en de nasleep van de gebeurtenis. Tijdens het schrijven van deze passage vond bijvoorbeeld de moord op Benazhir Bhutto plaats: direct na de moord ‘streden’ verschillende belangen en partijen om de ‘verklaring’ van de moord. De Pakistaanse regering gaf ‘de terroristen’ de schuld, de ‘terroristen’ gaven de regering de schuld en de oppositie gaf de regering en het leger de schuld. Een dergelijke ‘schuldvraag’ is extreem belangrijk, omdat deze bepalend kan zijn voor de vervolgstappen: ze biedt een antwoord op de vraag ‘wat er gebeurde’, ‘wat dat betekent’ en wat er ‘daarom moet gebeuren’. ‘Belangrijker’ dan de moord zelf - dat is gebeurd, niemand kan er meer wat aan doen - is het voor de betrokken partijen om datgene waaraan ze nog wel iets kunnen doen, de beeldvorming die er uiteindelijk toe zal doen, bij te sturen. Dat patroon van framing is zichtbaar bij elke ramp en elke ‘ingrijpende gebeurtenis’. Dergelijke gebeurtenissen leiden tot een periode van grote ‘verwarring’, met indringende vragen waarop ‘snel’ een geloofwaardig en gedeeld antwoord gevonden moet worden. Wat is er aan de hand? Wat is er gebeurd? Wat waren oorzaken? Wat zijn mogelijke oplossingen? Is het een geïsoleerde gebeurtenis of is het een signaal van een ‘veel breder falen’? In deze verbale verwarring is er bij het publiek grote behoefte aan narratieven die een betekenisvolle verbinding kunnen maken tussen het verleden, de actuele gebeurtenissen, oorzaak en aanleiding, en richting voor de toekomst. In de periode van een ‘critical juncture’ is er intens debat, waarin verschillende vertellers proberen om ‘hun’ narratief onder aandacht te brengen en zodoende ‘hun’ interpretatie van wat er gaande is over te brengen op het publiek. Deze strijd is intens, want de vertellers weten dat het winnende narratief bepalend is voor de ontwikkeling in het institutionele pad, en

via de ‘instituties’ op het maatschappelijk effect. Wat er rond een ‘crisis’ gebeurt, is dat er ernstig tumult in de narratieve ruimte ontstaat, waarin verschillende vertellers met hun vertellingen onderling de strijd aangaan, totdat er een ‘winnende vertelling’ uitkristalliseert. Vanuit dit winnende narratief vindt vervolgens reflectie plaats op het bijbehorende institutionele pad (de structuren en praktijken). Dat kan leiden tot verandering, maar ook tot voortzetting van het pad. Er kan ‘reframing’ van de bestaande institutionele structuren en praktijken plaatsvinden, waarmee het pad onveranderd blijft. Een verandering in het narratief kan ook betekenen dat de bestaande institutionele structuren en praktijken op slag obsoleet een achterhaald worden verondersteld. Ze zijn dan in het nieuwe narratief bijvoorbeeld de ‘veroorzaker’ van de problemen: ‘oude politiek’, ‘puinhopen van Paars’, ‘falende overheid is schuldig aan slachtoffers Schipholbrand’. Het veranderde narratief krijgt dan weerslag in nieuwe institutionele structuren die worden ontworpen en ‘geïmplementeerd’ om invulling te geven aan de nieuwe richting.

Een narratief perspectief op critical junctures legt dus de nadruk op de ‘narrative struggle’, een strijd tussen verhalen, waarvan de uitkomst uiteindelijk bepaalt óf er nieuwe keuzes en nieuwe richting ontstaan. Vervolgens krijgen de al dan niet nieuwe keuzes invulling in de (her)inrichting van structuren en praktijken. Vanuit deze nieuwe structuren en praktijken starten nieuwe processen van institutionalisering, zowel in de institutionele paden als in de narratieve patronen. Wendingen in beleid treden dus op als gevolg van uitkomsten van narratieve strijd, en soms dus niet, als nieuwe of concurrerende verhalen ‘winnen’ en nieuwe inrichting van structuren en praktijken ontstaat. Na de turbulentie rond de wendingen treedt nieuwe institutionalisering op en ontstaan stabiele/stabiliserende institutionele paden en narratieve patronen. Hiermee is één type wending verklaard. Crisis, evidente, zichtbare en luidruchtige aanleiding, leidt op de hiervoor genoemde manier tot wending. Beleidsprocessen ‘draaien’ of ‘kantelen’ dus als gevolg van crisis, maar alleen als daar een bepaald soort framing in verhalen op volgt.

Beleidsfalen als narratieve crisis

Institutionele hervormingen gaan lang niet altijd gepaard met duidelijk aanwijsbare ‘fysieke’ crisis als aanleiding. Soms zijn de aanleidingen niet werkelijk zichtbaar, maar worden ze volledig in verhalen geconstrueerd (Kuipers, 2004, 2006). De ‘performance crisis’, de ‘effecten’, de inzet van instrumenten, de verloren verbinding met de samenleving zijn dan werkelijkheidsconstructies met een narratieve vorm. Ze worden door belang-hebbenden verkocht in pakkende en krachtige narratieven. De aanleidingen voor institutionele verandering, performance gaps, performance crisis, gevoelde urgentie, zijn narratieve constructen van elites of omringende personen of

groepen die iets willen (Hay, 2002). Dergelijke aanleidingen kunnen ook zonder ‘fysieke’ component bestaan. De ‘aanleiding’ hoeft niet per se ‘out there’ zichtbaar te zijn. Instortende balkons, exploderende fabrieken en een reeks van liquidaties in het Amsterdamse criminele circuit zijn allemaal concrete aanleidingen die laten zien dat er op een bepaald terrein dingen ‘gaande’ zijn die impact hebben op de bijbehorende institutionele paden. In dit deel gaat het om wendingen die zonder dit type aanwijsbare aanleiding plaatsvinden. Kenmerk van de wending is wél dat er een vorm van verbale verwarring en narratieve strijd optreedt. Hay (2001) en Kuipers (2004) spreken in dat geval van crisis

narratives. Kuipers (2004:32):

“Crises are not objective properties of political and economic systems, but are instead discursive constructions. The narrative framing of crisis by political actors uses inherent rhetoric that points towards preferred interventions.”

Dit verklaart volgens onder andere Hemerijck en Visser (1997, 1999) waarom ingrijpende institutionele vernieuwing dikwijls zonder ernstige crisis tot stand komt. Kuipers (2004:38) laat zien dat institutionele verandering optreedt als gevolg van wat zij crisis-narratives noemt:

“A crisis narrative aims to undermine the status quo by affecting the mechanisms of reproduction that sustain the existing institutional structure.”

Actoren in de discours coalitie rond het institutionele pad, of actoren daarbuiten, in andere coalities, slagen erin om op het niveau van de narratieve patronen ‘verwarring’ en ‘crisisbesef’ te creëren. Bijvoorbeeld doordat ze erin slagen om het gevestigde narratieve patroon te falsificeren met nieuw onderzoek of door reeksen voorvallen te presenteren als ‘bewijs’ voor de verkeerde richting waarin het institutionele pad beweegt. Balkons vallen in dit voorbeeld ‘nog niet’ naar beneden, maar dat is slechts ‘een kwestie van tijd’. Er is geen crisis, maar er is wel degelijk ‘urgentie’. En er volgt mogelijk een doorbraak in het bestaande verhaal dat gaat over de veiligheid van balkons die geborgd wordt door een fijnmazig web van bouwvoorschriften, vergunningverlening, handhaving en checks in het systeem, waarbij het uitblijven van ongelukken de veiligheid van het systeem representeert. In het concurrerende verhaal is het systeem van vergunningverlening en handhaving ‘lek’ en is het slechts een kwestie van tijd voordat er wél ongelukken gebeuren en balkons wél naar beneden vallen. Als een dergelijk concurrerend verhaal als ‘winnaar’ uit de strijd om de narratieve ruimte naar voren komt, dan is het onvermijdelijk dat daarop institutionele vernieuwing volgt. In haar proefschrift laat Kuipers (2004) langs deze weg zien hoe ingrijpende institutionele vernieuwing, wendingen in het institutionele pad, in de WAO sinds de jaren tachtig plaatsvond als er sprake was van breed

gedeelde crisisverhalen. Het institutionele pad bleef min of meer stabiel, met marginale vernieuwing, in de perioden waarin er geen overtuigend crisisverhaal gedeeld was. Wat bepalend is in het al dan niet optreden van een wending in een institutioneel pad, is volgens Kuipers de beweging in het narratieve patroon, in de vorm van crisis narratives, die al dan niet door actoren wordt gecreëerd. Instituties veranderen als verhalen veranderen.

Het gaat in dit geval om ‘wendingen zonder crisis’, maar mét verbale verwarring en narratieve strijd. De strijd is niet het gevolg van een gebeurtenis in de buitenwereld, maar is het gevolg van een bepaalde narratieve framing van bepaalde kleinere gebeurtenissen, feiten, of ontwikkelingen tot één crisisverhaal. Het gaat in dit geval dus niet om de ‘ex post’, reactieve framing van een ingrijpende gebeurtenis (een door het publiek als ingrijpend ervaren gebeurtenis), maar om de pro-actieve constructie van een ingrijpende gebeurtenis, het construeren van een door het publiek als ingrijpend te ervaren gebeurtenis. Dat betekent niet dat er ‘buiten’ niets aan de hand is, dikwijls worden verschillende kleinere gebeurtenissen met elkaar verbonden, maar het gaat erom dat het crisisbesef en de urgentie voor een ingrijpende hervorming op basis van beeldvorming ontstaat.

Narratieve bezwering van crises als vorm van beleidsleren

Net zoals crisisgevoel door middel van crisis-narratieven kan worden gecreëerd, kan het ook op narratieve wijze worden ‘bezworen’. Niet elk falen van een systeem hoeft te leiden tot de ondergang of een radicale verandering ervan. Een continuering of zelfs een verdieping van de bestaande paden is ook mogelijk. Volgens sommigen gebeurt dit in de strijd tegen het terrorisme en in de Amerikaanse oorlog in Irak. Elk falen wordt, sinds 9/11, ‘geframed’ als een reden om de ‘commander in chief’, president Bush, verder te ondersteunen en meer middelen en bevoegdheden te geven, ook al kan hetzelfde regime even-goed voor het falen verantwoordelijk worden gehouden. In dat geval lukt het actoren uit de ‘discours coalities’ van de zittende macht om de onrust weg te nemen met andere verhalen en anders gecommuniceerde gelijkblijvende verhalen. De strijd in de narratieve ruimte wordt dan ‘gewonnen’ door het bestaande verhaal ‘beter’ te vertellen of door het verhaal zodanig aan te passen dat de ‘nieuwe feiten’ en ‘aanwijzingen’ (bijvoorbeeld een stijging of daling van een maatschappelijk verschijnsel) er onderdeel van uitmaken. Een toename van het aantal asielaanvragen nadat er beleid is ingevoerd om het aantal asiel-aanvragen te reduceren kan bijvoorbeeld met het bestaande handelings-repertoire worden verenigd door de toename te presenteren als gevolg van een ‘pijplijn-effect’ (de nieuwe aanvragen zijn niet écht ‘nieuw’, maar zaten nog in de pijplijn vanuit de oude regeling), als een ‘positief gevolg’ (door de nieuwe procedure doen mensen die anders de illegaliteit in gaan nu een formele

aanvraag: het gaat dus niet om méér vreemdelingen, maar om méér gebruik van de formele procedures, wat een ‘positief’ effect genoemd kan worden omdat de illegaliteit daardoor afneemt) of als een ‘teken van verbeterd zicht’ op de al langer ‘bestaande’ situatie (de cijfers zijn nu geschoond, er wordt beter geteld, de vroegere aantallen klopten niet).

In de regel gaat het niet om narratieve framing alleen, maar maakt ook meer graduele verandering in het institutionele instrumentarium onderdeel van deze strategie uit. Er treedt een vorm van beleidsleren op. Zo zijn na 9/11 de inlichtingendiensten gereorganiseerd en zijn de Amerikanen in Irak meerdere malen van strategie veranderd. Institutionele arrangementen kunnen ‘hun’ pad in stand houden door er gaandeweg het proces kleine aanpassingen in aan te brengen. Hemerijck en Visser (1997) spreken in dat geval van patching up als institutionele overlevingsstrategie: bestaande institutionele structuren worden ‘opgelapt’. Een andere tactiek is volgens hen institutional transposition, waarbij succesvolle structuren en praktijken uit andere domeinen worden overgezet naar het institutionele pad, dat daardoor zelf niet wezenlijk verandert. Het zijn instrumentele veranderingen die de kern van het arrangement niet raken of beïnvloeden.⁶⁹ Kern van de narratieve dimensie in dit type aanpassing is dat het gaat om een ‘narratieve bezwering’ van het probleem. Niet op elk probleem dat zich aandient wordt met interventies in het repertoire gereageerd, veel vaker wordt het probleem in narratieve termen onder (narratieve) controle gebracht, zonder dat daar substantiële veranderingen (buiten de veranderde verhalen) mee gepaard gaan.

Beleidsleren en zelfgekozen hervormingen

De vierde variant is voor bestaande institutionele theorie het minst goed verklaarbaar. Verandering vindt in deze variant plaats zonder dat er een ‘van buiten’ zichtbare aanleiding voor is. Er is geen ‘onrust’ in de debatten over een bepaald arrangement en er zijn geen incidenten bekend die om verandering vragen. Verandering vindt dan schijnbaar ‘stilzwijgend’ plaats, dus zonder ‘lawaai’ in de vorm van een crisis of een crisis-verhaal. De wending is vaak pas achteraf als zodanig zichtbaar, bijvoorbeeld als bij nadere beschouwing achteraf blijkt dat een reeks aan kleinere aanpassingen bij elkaar opgeteld heeft geleid tot een tamelijk ingrijpende verandering van het institutionele pad als geheel. Vanwege een veelvuldig voorkomen van deze vorm van hervorming is er volgens Hemerijck en Visser (1997) in institutionele systemen vaak geen crisis nodig om tot verandering te komen. Institutionele ‘elites’ blijken uitstekend in staat om ‘hun’ institutionele pad zelf af te buigen, door vormen van ‘reflectie op hun repertoire’ en ‘institutioneel leren’ (Hall, 1993; Hemerijck & Visser, 1997; Streeck & Thelen, 2005; Pierson, 2004; Heyse et al., 2006). Ook hier geldt weer dat de ‘verklaring’ voor deze in de toepassing van klassieke institutionele

theorie ‘onverklaarbare’ ontwikkeling, ligt besloten in een verandering van de narratieve framing die in een institutioneel systeem aan het eigen functioneren wordt gegeven. Bedrijven die ‘nu’ winstgevend zijn, kunnen bijvoorbeeld toch een grote reorganisatie doorvoeren, vanuit een ‘verhaal’ waarin ze zich zorgen maken over de houdbaarheid van dat resultaat onder veranderende omstandigheden. Een ander voorbeeld is een departement dat een intern inhoudelijk debat voert, eventueel gevoed met bijdragen van externen, en daarin tot een andere uitleg komt van de eigen prestaties en systemen. Bepaalde processen of bijeenkomsten, bijvoorbeeld in strategische sessies of ‘heidagen’, kunnen institutionele actoren aanmoedigen tot reflectie op bestaande prestaties van het arrangement. Dit kan leiden tot verandering in het verhaal van de organisatie en, daarop volgend, tot veranderende institutionele structuren en praktijken. Dat kan uiteindelijk optellen tot een afbuiging van het institutionele pad en tot een wending in het beleidsproces. Het is overigens niet gezegd dat actoren buiten het institutionele pad hier automatisch mee akkoord zullen gaan. In het voorbeeld van het ministerie is het goed denkbaar dat de Tweede Kamer tegenstander is van de koerswijziging, bijvoorbeeld omdat er in de ‘nieuwe koers’ andere prioriteiten worden gelegd. Een ‘stilzwijgende wending’ kan dus achteraf ook weer tot verbale onrust en tot een beweging terug naar het oorspronkelijke pad leiden.

4.3.4 Toekomst en wendingen: toekomstnarratieven in de narratieve ruimtes