Historisch institutionalisme: padafhankelijke ontwikkelingspatronen

Historisch institutionalisme (Thelen & Steinmo, 1992; Pierson, 1996, 2004) analyseert de doorgaande beweging van institutionele arrangementen, of ‘organisatievelden’ (Meyer & Scott, 1983; Scott, 2001), doorgaans beschouwd

over een langere periode. Onderwerp van onderzoek is de macro-ontwikkeling van de instituties in een bepaald domein. Historisch institutionalisme hecht minder waarde aan sterk ontwikkelde theorie over de precieze aard van de mechanismen die de doorgaande werking van instituties veroorzaken, maar richt zich primair op het in beeld brengen dát er sprake is van doorgaande werking. Centraal staat niet de vraag ‘of rationele actoren bestaan’, maar of de werking van instituties een verklaring kan zijn voor bijvoorbeeld het feit dat ondanks over de jaren aanzwellende kritiek de hypotheekrenteaftrek in Nederland blijft bestaan. De kernconcepten binnen dit perspectief zijn ‘positive feedback’ en ‘padafhankelijkheid’ (Thelen & Steinmo, 1992; Pierson, 2001, 2004; Hay, 2001). Padafhankelijkheid is het gevolg van de positieve feedback in systemen. Institutionele systemen hebben, zoals hiervoor betoogd, de neiging om zichzelf te reproduceren, te versterken en daarmee onveranderlijk te zijn, doordat positieve feedback de waarschijnlijkheid en het marginale nut van een volgende stap in een zelfde ontwikkelingsrichting vergroot (Pierson, 2001). Zo ontstaan vanuit oorspronkelijke ‘open’ keuzes lange reeksen van bewegingen in dezelfde richting, die gaandeweg het proces steeds meer als ‘gegeven’ worden beschouwd (o.a. Pierson, 2004). Dit gebeurt langs de ‘harde’, cognitief-rationele werking van instituties, maar ook door de genoemde ‘zachte’ of ‘sociaal-interpretatieve’ werking’ (March & Olsen, 1989; March, 1994; Noordegraaf, 2000). Instituties, en de artefacten die oorspronkelijk bedoeld waren om waarden te representeren en te borgen, raken gereïficeerd en worden waarden op zich (March & Olsen, 1989). De bestaande institutionele condities, bestaande regels, producten van eerdere strategische keuzes, of gedane investeringen, maken een vervolgstap in dezelfde richting aantrekkelijk en waarschijnlijk. Zo ontstaan ‘patronen’ of ‘repertoires’ van institutioneel handelen (zie ook March, Schulz & Zhou, 2000; Feldman & Pentland, 2003).

Institutionalisering als ‘diep’ patroon

De structurerende werking van ‘padafhankelijkheid’ en ‘positive feedback’ is zowel een ‘hard’ als een ‘zacht’ proces. Er zijn concrete en reële ‘harde’ kosten verbonden aan een koerswijziging, bijvoorbeeld in de vorm van statuten die de koerswijziging verbieden, maar er zijn ook mentale constructies of informele regels die alternatieve opties ‘slecht’, ‘risicovol’, ‘niet van hier’ of anderszins onaantrekkelijk maken. In de concepten van Scott: ‘positive feedback’ leidt via cognitieve, normatieve én regulatieve structuren tot padafhankelijkheid in de levensloop van institutionele arrangementen en repertoires. Het institutionele repertoire grijpt ‘diep’ in, tot in de waarneming en betekenisgeving van mensen die in het repertoire werken. Paradoxaal is hier wederom dat diegenen die binnen het repertoire handelen, het voor hen dwingende repertoire met hun handelen zelf produceren en reproduceren.

De kern van het concept padafhankelijkheid is dat het voor betrokken actoren (organisaties, beleidsmakers, politici, ambtenaren, et cetera) ‘loont’ om min of meer ongewijzigd, doorgaand gedrag te vertonen. Er staat een ‘bonus’ op continuïteit. De bonus kan beredeneerd worden vanuit een economisch

perspectief - transactiekosten, gunstige kosten-batenanalyse -, vanuit een machtsperspectief - bestaande elites gebruiken hun definitiemacht om macht te

behouden of te vergroten -, vanuit een sociologisch perspectief - groepsdruk en sociale normen bepalen wie erbij hoort en wie niet - en een

sociaal-psychologisch perspectief - actoren vinden zekerheid, betekenis en identiteit in

de reproductie van bestaande patronen.

In elk van deze mogelijke redeneringen is ‘actueel handelen’ gedetermineerd in ‘eerder handelen’, als gevolg van ‘positive feedback’. Hierdoor ontstaan padafhankelijkheid en ‘lock in-effecten’. Gedrag wordt door de institutionele factoren ‘doorgaand’: niet omdat het ‘moet’, maar omdat het ‘vanzelfsprekend’ of ‘aantrekkelijk’ is (lijkt). Pierson (2001:253): “Each step along a particular path produces consequences which make that path more attractive for the next round.” Institutionele theorie wijst op “self-reinforcing mechanisms” die met de tijd in intensiteit toenemen, doordat ze dieper in de institutionele systemen verankerd raken. Zo kunnen oorspronkelijk oppervlakkige ‘regels’ of ‘procedures’ in de loop van de tijd tot de ‘basic assumptions’ of kernwaarden van het systeem gaan behoren. De zichzelf versterkende patronen maken dat de institutionele systemen stabiel zijn, in de tijd meer eenvormig worden en in de zichzelf versterkende werking in kracht toenemen.

Institutionalisering betekent dat in een bepaald tijdstip of periode gemaakte ‘keuzes’ leiden tot ‘structuren en praktijken’ die de keuzes laten ‘stollen’ en maken dat de ingeslagen weg met de tijd steeds meer vanzelfsprekend wordt. Institutionalisering is daarom altijd een dynamisch proces (Steinmo & Thelen, 1992; Kuipers, 2004; Streeck & Thelen, 2005; Pierson, 2004; Collier & Collier, 1991). Een ‘institutie’ is de vorm die institutionalisering op een bepaald moment in de tijd heeft, als ‘doorsnede’ van het doorgaande proces van institutiona-lisering. In ’t Veld et al. (1991) en Termeer (1993) spreken in dat kader over ‘configuraties’. Waar het bij ‘institutionalisering’ om gaat is dat per definitie

tijdelijke voorkeuren worden ‘gestold’ in structuren en deze gaan reproduceren,

tot ver voorbij de oorspronkelijke bedoelingen. De tijdelijke voorkeuren op tijdstip ‘t’ blijven via de structuren tot ver voorbij ‘t’ bestaan, ook als de omstandigheden die de keuze in ‘t’ wellicht logisch en passend maakte al lang veranderd zijn. Institutionele theorie ‘voorspelt’ daarbij dat naarmate deze reproducerende structuren langer werken, zij steeds meer vanzelfsprekend worden en de reproducerende structuren de oorspronkelijke keuze ‘vervangen’. De tijdelijke voorkeuren worden dan vanzelfsprekende routines en ‘manieren van doen’. De reproducerende structuren raken ingebed in nieuwe structuren die

de reproducerende structuren versterken, verstevigen en verder bevestigen. Het worden werkelijk ‘gedeelde manieren van denken, doen en voelen’. Zodoende wordt het vanuit alle institutionele ‘families’ met het verstrijken van de tijd steeds onwaarschijnlijker om de institutionele structuren die de oorspronkelijke keuzes reproduceren te ‘vervangen’ voor andere structuren die andere keuzes invulling geven. De één verklaart dat economisch (kosten en baten, sunk costs), de ander politiek (‘vested interests’, in netwerken verdeelde macht), weer een ander hanteert een interpretatief verklaringsmodel (houvast in betekenisgeving te midden van ambiguïteit; organisatorische ‘rules of the game’; ‘keuzes’ worden hierdoor voorgestructureerd). De primaire beweging is dan ‘continuïteit’, een verdere ontwikkeling langs het ingeslagen ingesleten pad.