Gebruikers als opdrachtgevers

Veel producenten van toekomstverkenningen werken in opdracht. Dat spreekt voor commerciële bureaus of ‘derde geldstroom onderzoek’ van universiteiten min of meer voor zich, maar ook voor meer publieke organisaties die werken aan toekomstverkenningen is er sprake van opdrachtgeverschap. Zelfs de planbureaus, die over het algemeen formeel geheel onafhankelijk zijn, opereren in een context waarin er een (politieke) principaal is die altijd, hoewel zelden heel expliciet (er is niet altijd een ‘opdracht’), in relatie tot de onderzoekers staat. Er is dus altijd sprake van een verhouding van principaal tot agent en dus ook altijd een vorm van ‘spel’ tussen de ‘opdrachtgever’ en de ‘opdrachtnemer’. Een manier om dit ‘spel’ tussen vraag en aanbod van toekomstonderzoek te karakteriseren is de metafoor van de markt. Op de ‘markt voor toekomst-verkenningen’ zijn verschillende ‘aanbieders’ actief, die in opdracht van ‘vragers’ producten produceren of hun uit eigen initiatief geproduceerde verkenningen aan ‘vragers’ aanbieden. Zonder ‘afname’ van hun producten

komt vroeg of laat het voortbestaan van de aanbieders in gevaar. Marktpartijen gaan zonder ‘verkoop’ failliet en publiek gefinancierde instellingen lopen het risico van korting op het budget of zelfs een geheel stopzetten van de activiteit.⁴² De relatie tussen verkenner en gebruiker hoeft niet per se een verbinding voorafgaand aan het onderzoek te zijn. Het kan ook een ‘omarming’ achteraf zijn. Waar het om gaat is dat de producenten van toekomstonderzoek hun kennis en inzicht niet voor henzelf produceren, maar voor anderen. Ze hebben daarvoor soms commerciële motieven (geld verdienen), inhoudelijke motieven (beïnvloeding van het debat, professionele voldoening)⁴³ en soms institutionele motieven (voorbestaan, ‘scoren’, zichtbaar zijn).⁴⁴ Sommige partijen zijn hierin meer zelfstandig dan andere: formeel, of informeel bijvoorbeeld doordat sommige adviesraden op basis van reputatie en imago zich meer distantie kunnen veroorloven dan andere. Als gezegd, ook voor de planbureaus geldt dat zij voor hun financiering uiteindelijk afhankelijk zijn van politieke gedachten over de wenselijkheid van hun onderzoek. Zo wordt het ‘nut’ van planbureaus door hun financiers mede afgemeten aan de mate waarin ze onderzoek produceren dat in de context van de beleidsprocessen en de politieke constellatie ‘relevant’ is, waarbij relevantie dikwijls als een vorm van bruikbaarheid wordt gedefinieerd.45 Volgens de Stuurgroep Toekomstonderzoek en Strategisch Omgevingsbeleid (2000a) leidt dit model ertoe dat de producenten van toekomstonderzoek meer of minder expliciet proberen om de (potentiële) opdrachtgevers op enige manier tevreden te stellen. Ze produceren hun toe-komstverkenning dus met de mogelijke consumenten in het hoofd. Distantie en neutraliteit zijn ook voor toekomstverkenners belangrijke waarden voor professioneel en deugdelijk onderzoek, maar door de relatie tot (potentiële) opdrachtgevers hebben zij ook een groot belang bij ‘aansluiting’ op lopende debatten en verbinding met relevante actoren in beleidarena’s. Zo ontstaat een spanning tussen de distantie enerzijds en verbinding tussen producenten en consumenten van toekomstonderzoek anderzijds. Deze spanning is eigen aan elke vorm van verbinding tussen kennis voor beleid (zie o.a. Pielke, 2007; Jasanoff, 1990; Hoppe, 2008; Van Montfort et al., 2008; Michels, 2008), maar zou - gegeven de bijzondere condities - sterker aan de orde kunnen zijn in het geval van toekomstverkenning (Van Twist et al., 2007, 2008; Van der Duin et al., 2008).

‘Weten, willen, kunnen’

De Stuurgroep Toekomstonderzoek en Strategisch Omgevingsbeleid (2000a, 2000b) geeft op basis van empirische casebeschrijvingen inzicht in de manier waarop die spanning in concrete verkenningsprocessen merkbaar is. Men maakt een onderscheid in drie domeinen: ‘weten’, ‘willen’ en ‘kunnen’. Weten is het domein van de kennis, willen is het domein van de normativiteit en kunnen het

domein van wat mogelijk is, bijvoorbeeld binnen regels of organisatie-mogelijkheden. Toekomstverkenningen zijn volgens de Stuurgroep Toekomst-onderzoek en Strategisch Omgevingsbeleid (2000a) steeds combinaties van deze drie domeinen: het is voor een deel een kennisproduct, maar omvat ook afwe-gingen van politieke aard en rond haalbaarheid. Welke van de drie domeinen dominant is, is uiteindelijk bepalend voor de uitkomst van de verkenning. Als het politieke willen dominant is, dan zal de inhoudelijke toekomst-verkenning gekleurd zijn door de actuele politieke preferenties. Bestaand beleid wordt bijvoorbeeld als een ‘gegeven’ verondersteld, of automatisch als ‘succesvol’ opgevat, waarna vanuit die uitgangspositie verdere doordenking plaatsvindt. Dat heeft uiteraard ver strekkende gevolgen voor de uitkomsten. Als het kunnen dominant is, dan gelden de bestaande kaders (bijvoorbeeld juridisch of organisatorisch) als de belangrijkste bepalende factoren in de doordenking. Bestaande instituties worden dan als gegeven beschouwd, in plaats van als veranderlijk. De Grondwet zou er in 2030 anders uit kunnen zien, maar dat wordt in doordenking vanuit het kunnen niet als een mogelijkheid mee-gewogen. De wet ‘is’ er, en is niet veranderlijk.

Dominantie van het weten betekent het tegenovergestelde. Er is dan géén begrenzing in wat praktisch mogelijk is en/of wat politiek wenselijk en haalbaar is. Toen minister Donner van Justitie bijvoorbeeld vaststelde dat het mogelijk was dat ‘ooit’, in de toekomst, de sharia op democratische gronden in Nederland zou worden ingevoerd, deed hij een vanuit het ‘weten’ geformuleerde uitspraak. Het is als gedachte-experiment inderdaad mogelijk en in die zin had hij dus ‘gelijk’. Vanuit willen en kunnen was het echter een zeer problematische uitspraak, die hem prompt ernstig verweten werd.

Ondoorzichtige vermenging

De Stuurgroep Toekomstonderzoek en Strategisch Omgevingsbeleid (2000a) stelt dat veel toekomstverkennende organisaties zich presenteren als organisaties die zich richten op het ‘weten’. Ze presenteren zich als organisaties die vanuit de beginselen van de productie van wetenschappelijke of professioneel deugdelijke kennis, ‘kennis voor beleid’ produceren. Toch maken ze die verwachting slechts ten dele waar. In de studie van enkele concrete trajecten van toekomstverkenning constateert de Stuurgroep Toekomstonderzoek en Strate-gisch Omgevingsbeleid (2000a) dat de toekomstverkenners steeds, gaandeweg het proces, concessies doen aan de distantie, objectiviteit en neutraliteit van het ‘weten’, ten gunste van de aansluiting met ‘willen’ en ‘kunnen’. Willen en kunnen worden zodoende ook in de productie van kennis, bij uitstek een product van ‘weten’, dominant.

In de praktijk ontstaan, volgens de Stuurgroep (2000a:79) “ingewikkelde mengvormen” tussen de drie domeinen. De vermenging is impliciet en voor de

‘lezer’ onzichtbaar. Uitzonderingen hierop zijn de expliciet met politieke partijen verbonden ‘wetenschappelijke bureaus’. Hoewel deze nog steeds claimen primair vanuit het weten te redeneren, is overduidelijk dat ze daarbij bepaalde politieke grondslagen als uitgangspunt hanteren en dat een bijdrage aan concreet politiek debat een belangrijke doelstelling is. Hetzelfde geldt voor onderzoek dat in de ‘denktanks’ in de VS wordt geproduceerd en waarbij doorgaans goed bekend is met welke belangen, politiek of economisch, de denktanks verbonden zijn en in welk licht hun ‘weten’ moet worden bezien.⁴⁶ Deze verbinding is echter in veel andere organisaties die kennis produceren over de toekomst, of die uitspraken doen over de staat van het ‘kunnen’, veel minder expliciet. Bijvoorbeeld in het geval van contractonderzoek voor universiteiten, de presentatie van wetenschappelijk onderzoek door universiteiten, onderzoeken van consultancybureaus, onderzoeksinstituten en adviesraden die rechtstreeks onder verantwoording van bewindspersonen vallen, ‘eigen’ onderzoek door departementen, et cetera. Als in dergelijke constructies toekomstonderzoek wordt verricht, dan is onduidelijk in hoeverre de inmenging van de opdrachtgever van belang voor de uitkomsten was. Resultaten van onderzoek zijn dan moeilijk te beoordelen.

Een ‘markt’ met doorwerking

Vooral in toekomstonderzoek dat ‘in opdracht’ tot stand komt doet het probleem van de distantie en politieke inmenging zich volgens de Stuurgroep Toekomstonderzoek en Strategisch Omgevingsbeleid (2000a) sterk voor. Toekomstverkenning onder opdrachtgeverschap wil zeggen dat er ‘sponsoren’ zijn, bijvoorbeeld ministers of wethouders, die het onderzoek met hun middelen en bevoegdheden mogelijk maken. Volgens de Stuurgroep Toekomstonderzoek en Strategisch Omgevingsbeleid (2000a, 2000b) is het merendeel van toekomstonderzoek op deze manier georganiseerd. Er zijn weinig toekomst-onderzoekers - personen en instituties - die geheel op eigen gelegenheid en op eigen initiatief toekomstverkenningen produceren. Alleen de geformaliseerde adviesorganen en ‘raden’ vormen een uitzondering. Zij kunnen vanuit hun eigen werkprogramma toekomstverkenningen uitvoeren en doen dat met regelmaat, zoals de WRR, het SCP en het CPB.⁴⁷ Daarnaast voeren ook deze organisaties als toekomstverkenningen te karakteriseren studies onder opdrachtgeverschap uit, bijvoorbeeld als ze op verzoek van het kabinet of het parlement een verkenning verrichten. De relatie tussen de opdrachtgever en de opdrachtnemer waarbinnen onderzoek plaatsvindt leidt tot een doorwerking in de inhoud die door de opdrachtnemer wordt geproduceerd. Hiermee heeft de marktwerking ook een ‘inhoudelijke doorwerking’. Opdrachtgevers zien zich volgens de Stuurgroep (2000a:81) tijdens het proces geconfronteerd met een dilemma: “Enerzijds willen de opdrachtgevers dat de verkenning zich verheft boven de

dagelijkse beleidspraktijk. Ze onderkennen het belang van toekomstgerichte en vernieuwende verkenningen. Tegelijkertijd willen en/of kunnen ze er niet onderuit de verkenning te beoordelen in het licht van de kansen en bedreigingen voor het dagelijks beleid.” De Stuurgroep Toekomstonderzoek en Strategisch Omgevingsbeleid (2000a:81) benoemt politieke risicomijding als belangrijkste drijfveer: “Politiek verantwoordelijken lopen risico’s met verkenningen die te ver voor de muziek uit lopen.” Wanneer de politieke principaal zelf ‘dichtbij’ de verkenning komt te staan, of er sterk mee wordt ‘geassocieerd’, dan wil hij ook ‘controle’ hebben over de uitkomsten van de verkenning. En als de politieke principaal een werkelijk onafhankelijke verkenning wil, dan kan hij ervoor kiezen om de verkenning op afstand van de eigen organisatie te laten uitvoeren, bij de planbureaus, een extern instituut of ‘ver weg in de eigen organisatie’ (bijvoorbeeld in de ‘strategische afdelingen’⁴⁸). Het gevaar hiervan is dat de resultaten ver af staan van de praktijk van de organisatie en nauwelijks benut worden. De mogelijkheid om verkenningen als ‘irrelevant’ of ‘ondeugdelijk’ af te wijzen is een motivatie om deze ‘op afstand’ te laten uitvoeren. De Stuurgroep Toekomstonderzoek en Strategisch Omgevingsbeleid (2000a:81) stelt vast dat “opdrachtgevers zich bij de formulering, de tussentijdse wijzigingen en de wijze van benutting laten leiden door de logica van de eigen beleidssituatie. Verkenningen (weten) staan in dienst van het eigen willen.” Dat is volgens de Stuurgroep (in de onderzochte cases) niet per se een bewust

proces, maar wel een terugkerend patroon. Er is kennelijk een rationale voor.

De betrokkenheid gaat echter niet zo ver dat sprake is van een werkelijk gemeenschappelijke visievorming, waarbij de verkennende partijen ook gezamenlijk verantwoordelijkheid nemen voor het eindresultaat.⁴⁹ Ook wilsvorming met partijen uit het veld, bijvoorbeeld door deze heel nauw en direct bij de verkenning te betrekken, vindt niet veel plaats.^50,51 Er blijft in de uitvoering afstand bestaan en er is geen sprake van ‘mede-eigenaarschap’ of coproductie tussen wetenschap, beleid en actoren in het veld. Ook de overdracht van opdrachtnemer naar opdrachtgever is matig georganiseerd, waardoor het erg van individuen afhankelijk is of er iets met de resultaten van een verkenning gebeurt. Dat laatste benoemt de Stuurgroep Toekomstonderzoek en Strategisch Omgevingsbeleid (2000a:83) als een belangrijke maar ook enigszins verbazing-wekkende bevinding. Hoewel er tijdens het proces veel aandacht en energie is voor de toekomstverkenning, wordt er na afloop - ‘na de presentatie van het rapport’ - nauwelijks actie meer ondernomen om de resultaten en leerervaringen te borgen en te gebruiken. Opvallend genoeg ondernemen zowel de producent als de opdrachtgever/gebruiker van de verkenning hiertoe weinig actie. Het gebruik van eenmaal geproduceerde toekomstverkenningen wordt nadrukkelijk en door alle betrokken partijen ‘open’ gelaten.