Politici zijn professionele verhalenvertellers die het publiek willen overtuigen van ‘hun’ verhaallijnen. Ze proberen in wisselwerking met hun publiek om wereldbeelden te beïnvloeden en voorkeuren te veranderen (Stone, 1988:162): “Policy stories are tools of strategy. Policy makers as well as interest groups often create problems (in the artistic sense) as a context for the actions they want to take. This is not to say they actually cause harm and destruction so they will have something to do, but that they represent the world in such a way as to make themselves, their skills, and their favorite course of action necessary.”
De verhalen en verhaallijnen zijn het vehikel voor deze bestemde betekenis-constructie door politici: het zijn pogingen van politici om ‘hun’ betekenis aan anderen over te brengen teneinde tot collectieve actie te komen. Maar wat zijn vanuit deze optiek precies ‘verhalen’?
Stone definieert verhalen als “stories with a beginning, a middle, and an end, involving some change or transformation. They have heroes and villains and innocent victims, and they pit the forces of evil against the forces of good.” (Stone, 1988:138) De verhalen in en rond bestuur zijn vaak verdekt, om strategische redenen, maar wel te vinden: “The story line in policy writing is often hidden, but one should not be thwarted by the surface details from searching for the underlying story. Often what appears as conflict over details is really disagreement about the fundamental story.” (Stone, 1988:138) In strijdige en botsende verhalen ligt de kern van politiek besloten. Roe (1993) betoogt dat
er rond beleid altijd sprake is van een dominant narrative, met daarnaast concurrerende contra-narratives en non-narratives die rond het onderwerp aan de orde zijn. Een ‘narrative’ is hierbij een verhalende structuur met vier structuurelementen, te weten een ‘begin’, een ‘middenstuk’, een ‘eind’ en een ‘plot’ (Roe, 1993). Het dominant narrative en de contra-narratives hebben dezelfde structuur, maar ze hebben een ander plot en stellen andere inhoud en andere betekenis centraal. Een non-narrative is een verhaallijn die niet aan de structuurkenmerken van een narrative voldoet, bijvoorbeeld een cirkel-redenering, maar die wel in het discours ‘verteld’ wordt. Een non-narrative is dus een ander soort narratieve structuur, die betekenisvol onderdeel uitmaakt van het discours over een bepaald onderwerp (Roe, 1993). Non-narratives spelen een grote rol in politieke processen. Dat ze niet goed voldoen aan de narratieve verhaalstructuur maakt ze niet per se minder ‘geloofwaardig’ en ‘sprekend’: het geeft ze in veel gevallen juist een zekere overtuigingskracht.
2.2.1 Beeldende verhalen
In de narratieven die politici en beleidsmakers vertellen zit verpakt welke omstandigheden volgens hen aan de orde zijn - welke ‘feiten’ -, hoe deze begrepen moeten worden, met welke ‘waarden’ die feiten verbonden zijn, welke ‘doelen’ gesteld kunnen of moeten worden, welke ‘oplossing’ nodig is, welk handelen ‘effectief’ zal zijn. In hun narratief laten de vertellers zich kennen. De bouwstenen van een narratieve structuur, een verhaal, - begin, midden, eind, met een plot - zijn in de verhalen dikwijls expliciet aanwezig. Soms, bijvoorbeeld in beleidsdocumenten, nota’s of begrotingen, zijn deze elementen wat meer impliciet gelaten: in dergelijke documenten werkt de ‘functie’ van het document de reguliere verhaallijn wat naar de achtergrond, bijvoorbeeld omdat het stuk een objectieve presentatie van de feiten beoogt te zijn. Op de achtergrond is echter ook hier sprake van een verhaallijn, al was het alleen al in de conclusies die op basis van de gegevens worden gedaan en de framing die daarbij plaatsvindt. De kern in al dit soort ‘vertelpraktijken’ is dezelfde: er zijn verhalenvertellers die de ‘beelden’ van een voor hen relevant publiek proberen te ‘vormen’, door hun narratieve structuur aan hen over te dragen (Stone, 1988). Stone (1988) meent dat het overdragen van een narratieve structuur niet gebeurt door het gebruik van de analytische rationaliteit, maar door te ‘spelen’ volgens de wetten en regels die in de polis gelden. Die regels kennen een andere betekenis toe aan analytisch-rationele kwaliteiten. De verhaalstructuur moet bovenal pakkend en beeldend zijn, moet het publiek treffen en grijpen, moet handelingsopties aanreiken en tot handelen aanzetten. Binnen die doelstelling zijn ‘feiten’, ‘kennis’ en ‘analyse’ van betekenis. In het ‘bedenken’ van een goed verhaal denken verhalenvertellers na over het soort verhaal dat zal werken. De
verhalen zijn niet zozeer objectief ‘waar’, maar voor het publiek voldoende ‘overtuigend’ en/of ‘waarschijnlijk’. Ze worden verteld en besproken in een context waarin noties als kennis en feiten een factor van betekenis zijn, maar dat betekent niet meer dan dat het verhaal ook op deze criteria overtuigend moet overkomen. De politieke verhalen bevatten dus weliswaar veel verwijzingen naar kennis en feiten - ook in de polis kan dat het verhaal sterk maken -, of zijn daar soms zelfs opsommingen van, maar altijd als onderdeel van een verhaallijn. Politieke vertellingen hebben zelden het karakter van een aansprekend of angstwekkend beeld, het gaat niet over dromen. De kunst lijkt - zo begon deze paragraaf ook - steeds meer te zijn om dezelfde dromen en/of nachtmerries af te leiden uit de presentatie van ‘representatieve’ maar zorgvuldig door de verteller geselecteerde en in een pakkende verhaallijn geplaatste ‘feiten’. Zo vervangt het beeld langzaam de analyse. Niet door de analyse af te schaffen, of deze onzinnig te verklaren, maar door de gedaante ervan aan te nemen en vervolgens als meta-analyse overige vormen van ‘objectieve meta-analyse’ in de eigen verhaallijn te incorporeren.
2.2.2 Vormende verhaallijnen
Verhalen vormen de ‘ruggengraat’ van elk discours. In principe is elke combinatie van begin, midden, eind en plot een verhaal, maar er zijn volgens Stone (1988) enkele bekende en veel gebruikte verhaallijnen of ‘story lines’ die politici gebruiken in hun pogingen om krachtige narratives te creëren en zodoende te komen tot ‘mobilisation of bias’ (vgl. Hajer, 1993:45 en 1995:43). Met deze verhaallijnen ‘vormen’ en kneden de vertellers gebeurtenissen in een plot, waarmee ze er een duiding aan geven. Die duiding biedt het publiek houvast en een ‘kant-en-klare’ verklaring voor ‘wat er aan de hand is’, ‘wat daar van te vinden’ en ‘wat te doen’ en ‘door wie’. Volgens Stone (1988:138-143) maken politici bij hun ‘vorming’ veel en effectief gebruik van twee soorten verhaallijnen, “the story of decline” en “the story of helplessness and control”. De story of decline vertelt hoe ‘het’ op een bepaald terrein of onderwerp in de recente of verre geschiedenis steeds slechter is gegaan, ondanks of zelfs dankzij bepaald optreden. En als dat zo door gaat, zo vervolgt het verhaal, dan wordt het nog slechter en eindigt het uiteindelijk zelfs rampzalig. Het verhaal sluit af met de oproep dat er iets moet gebeuren, waarna de verteller daartoe een voorstel doet. Het verhaal kent verschillende varianten, waaronder ‘plain decline’ (het gaat slecht en zal slechter worden), ‘stymied progress story’ (het ging slecht, daarna even beter dankzij persoon x, maar dat werd/wordt door y gestopt, waarna het weer slechter werd/zal gaan) en het ‘change is an illusion’ verhaal (iedereen dacht dat het beter ging, maar dat is onjuist, de informatie was onjuist of werd verkeerd gebracht, het blijkt niet beter te gaan, maar juist slechter).
In de story of helplessness and control (Stone, 1988) wordt gespeeld met de mate waarin de verteller controle over de gebeurtenissen heeft. In de variant van ‘control’ legt de verteller uit dat het inderdaad slecht gaat, maar dat - in tegenstelling tot wat het publiek dacht - de boel niet onbeheersbaar is. Sterker nog, de verteller is ‘in control’ of heeft concrete voorstellen om de boel opnieuw onder controle te brengen. Het publiek zou de verteller daartoe in staat moeten stellen. In de variant van de samenzwering, “conspiracy” (Stone, 1988:143), maakt de verteller duidelijk dat er wel degelijk sprake is van beheersbaarheid, maar dat een groepje personen op dit moment de beheersing monopoliseert en deze onjuist en mogelijk voor eigen gewin gebruikt. Een andere variant is de “blame the victim” (Stone, 1988:144) versie, waarin de verteller uitlegt dat er inderdaad een probleem is, maar dat het probleem eigenlijk de schuld van ‘het slachtoffer’ zelf is. De slachtoffers maken bij herhaling de verkeerde keuzes en daarom zijn zij slachtoffer. Ze hebben hun lot dus in eigen hand, maar maken daar verkeerd gebruik van. Volgens Stone combineren de verhalenvertellers dikwijls deze beide verhalen (Stone, 1988:145) “with the story of decline serving as the stage setting and the impetus for the story of control. The story of decline is meant to warn us of suffering and motivate us to seize control.” Door dergelijke verhaallijnen intelligent in te zetten creëren politici zelf de aanleiding voor hun eigen optreden en volgens Stone dikwijls met succes.
2.2.3 Metaforen, synecdoche en emblems
Niet elk verhaal kent een klassieke opbouw met een volledige verhaallijn. Naast krachtige verhaallijnen gebruiken verhalenvertellers andere retorische technieken om in hun verhalen hun ideeën voor het voetlicht te brengen. Ze maken bijvoorbeeld gebruik van ‘synecdoche’ (Stone, 1988:145), waarin een deel van het geheel wordt gebruikt om het geheel te beschrijven. Dat kan een vorm van statistische overdrijving zijn (in absolute getallen misschien ‘veel’, maar relatief gezien ‘weinig’), maar ook het gebruik van een extreem voorbeeld om de gevolgen voor een hele populatie te schetsen, of het gebruik van één incident om een algemeen geldend gevaar te duiden. Er wordt één element gebruikt om op ‘pakkende’ wijze een algemeen beeld te schetsten. Het gebruik van ‘metaforen’ is een andere techniek. Stone (1988:148): “it works by using a word that denotes one kind of object or idea to describe another”. De metafoor is doorgaans beeldend en dramatisch. Het publiek beseft overigens dat het bij het gebruik van een metafoor niet om een feitelijke beschrijving gaat. Kabinetsleden gaan niet letterlijk ‘rollend over straat’, maar de metafoor duidt wel de betekenis van het handelen van de kabinetsleden: ze vechten onbeschaamd hun meningsverschillen uit, ten overstaan van het publiek. De betekenis ervan is duidelijk: ‘het is een puinhoop!’ Bij metaforen in bestuur wordt volgens Stone
(1988:149) vaak gebruikgemaakt van “organisms, natural laws, machines, tools, containers, disease and war” om de gewenste vergelijkingen voor het voetlicht te brengen. Metaforen maken overdrachtelijk en begrijpelijk wat complex, ingewikkeld en veelomvattend is en zijn sterk normatief geladen, doordat de beelden die worden gekozen een normatieve associatie hebben: sommige dieren zijn ‘aaibaar en goed’, andere dieren zijn ‘gevaarlijk en slecht’. In de keuze van de metafoor zit een sterke normatieve kleuring verborgen. Yanow (1996, 2003) wijst naast ‘metaforen’ ook op de werking van ‘symbols’ en ‘emblems’. Hierin heeft een bepaald concept de oorspronkelijke verhaallijn als het ware geheel vervangen. Door het symbool of emblem te gebruiken treedt het achterliggende debat het gesprek binnen.
2.2.4 Ambiguïteit als bindend instrument
Kenmerk van alle gebruikte verhaallijnen en symbolen is volgens Stone (1988) dat ze ambigu zijn. Ambiguïteit is volgens Stone “the ability of statements, events, and experiences to have more than one meaning”. Stone (1988:157): “Ambiguity is the glue of politics. It allows people to agree on laws and policies because they can read different meanings into the words.” Waar ‘normale’ organisaties investeren in pogingen om ambiguïteit te reduceren om tot collectieve actie over te gaan (o.a. Weick, 1967, 1995, 2001), varen politici doorgaans juist wel bij het in stand houden en creëren van ambiguïteit. Het is voor hen de kunst om concepten en verhalen te gebruiken die weliswaar bindend en betekenisgevend zijn, maar die tegelijkertijd voldoende ‘ambigu’ zijn om talrijke uiteenlopende verhalen en betekenissen te omvatten. ‘Bezuinigingen’ heten dan bijvoorbeeld ‘investeringen’, want hoewel er geld ‘af gaat’ worden de besparingen elders geïnvesteerd. Bestuurders spreken bijvoorbeeld van een ‘herstructurering’ of ‘taakstelling’, waar oppositieleden hervormingen als ‘afbraak’ labellen. Dergelijke beelden verwijzen naar situaties of processen, zonder dat ze de processen of situaties werkelijk beschrijven of ‘zijn’. Op dezelfde manier representeren ‘emblems’ in één woord of begrip een hele verhaallijn. Het gebruik van het woord brengt dan als het ware de volledige verhaallijn in het gesprek, zoals gebruik van het woord ‘klimaatverandering’ genoeg is om het volledige debat, inclusief de in potentie extreme consequenties van het fenomeen, in het gesprek te brengen. In politieke verhalen werkt ambiguïteit niet verdelend, maar juist verbindend. Het leidt niet tot verdere verwarring, maar biedt juist ruimte voor gedeelde betekenis, waardoor voor het publiek enige ‘duidelijkheid’ ontstaat.
Verhaalvorm Kenmerken Voorbeeld
Story of decline Het gaat steeds slechter, ondanks
of ‘dankzij’ bestuurlijk optreden. Fileproblematiek: ‘Files nemen toe, ondanks filebestrijding.’
Varianten: ‘Stymied progress’. Leefbaar Rottterdam: ‘Het ging
tijdelijk beter met de stad maar onder het huidige college gaat het weer slechter.’
‘Change is an illusion’. Administratieve lastenverlaging:
‘De lasten voor ondernemers gaan niet omlaag, maar worden vooral verlegd.’
Story of helplessness and control
Het gaat inderdaad slecht, maar ingrijpen is mogelijk.
Radicalisering: ‘Het proces is te stoppen, als het bestuur de wil zou hebben.’
Varianten: ‘Complot’. ‘Rechts heeft de verborgen
agenda om de verzorgingsstaat af te breken.’
‘Blame the victim’. ‘Het is geen overheidstaak,
mensen moeten zelf opletten.’
Synecdoche Een klein deel van een issue wordt gebruikt om het ‘geheel’ te beschrijven.
Koopkrachtplaatjes: ‘De koopkracht daalt, want mevrouw Jansen, alleenstaande moeder van twee kinderen, met een
minimumloon en chronisch ziek, levert procenten in.’
Metafoor Het ene concept of object gebruiken om een ander concept aan te duiden, bij wijze van ‘beeldspraak’.
‘Een tsunami van islamisering.’
Symbol en emblem Een symbool is een woord of concept dat naar een bepaald verhaal ‘verwijst’.
‘De boomkikker’ als symbool voor de toenemende macht van de milieubeweging.
Variant: Een emblem is een variant
daarop, waarbij het symbool het verhaal als het ware ‘vervangt’ of geheel representeert. Het emblem verwijst niet naar het verhaal, maar is het verhaal geworden. Vreemd genoeg verdwijnt ‘in’ of ‘achter’ het emblem’ook een deel van het oorspronkelijke verhaal weer: waar het oorspronkelijk om ging, raakt deels vergeten of vervormd.
‘Allochtoon’ is van een neutrale categorie voor beleid en statistiek verworden tot een duiding die een groot maatschappelijk debat representeert, met alle
normatieve richtingen daarbinnen.
Tabel 2.1: Vormen van verhalen. Bron: gebaseerd op Stone (1988).