Kennis voor beleid

Toekomstverkenning is een vorm van ‘kennis voor beleid’ (Parsons, 1995) die kan dienen als ondersteuning bij beleidsvorming of bij visieontwikkeling (Ministerie van BZK, 2005). Een toekomstverkenning is weliswaar handelings-gericht, maar geeft nooit met zekerheid aan ‘wat er moet gebeuren’. De verkenning schets eerder de mogelijke richtingen en de gevolgen daarvan. Op basis van dergelijke kennis kunnen ‘beslissers’ vervolgens hun keuzes maken. Kennis uit een verkenning is daarbij een argument naast andere argumenten. Het is kennis naast andere kennis. Hoe de selectie en weging van de verschillende beschikbare kennisbronnen gebeuren, is uiteindelijk de zaak van de gebruiker. In deze paragraaf komt het perspectief van de gebruiker nader aan de orde.

Kennis voor verschillende soorten afwegingen

Toekomstverkenning wordt voor verschillende soorten afwegingen in organisa-ties gebruikt. Organisaorganisa-ties gebruiken toekomstverkenningen om te anticiperen of in te spelen op toekomstige ontwikkelingen en proberen verder vooruit te kijken dan hun ingeschatte reactietijd. Zo laat Van der Duin (2006) zien dat bedrijven ontwikkelingen in markten en technologieën verkennen, om op basis daarvan innovatie-inspanningen te richten. Omdat de ‘lead-time’ van innovaties lang is, proberen de door hem onderzochte bedrijven ver vooruit te kijken naar de omstandigheden. Zo kunnen innovatieprocessen vroegtijdig en toch gericht ingezet worden. Lange termijn verkenningen van planbureaus worden op vergelijkbare wijze gebruikt door beleidsmakers: rapporten van planbureaus ‘berekenen’ de lange termijn effecten van beleid of geven inzicht in de verwachtingen over de omstandigheden waarbinnen toekomstig beleid moet ‘functioneren’. Toekomstverkenningen dienen zodoende als richtsnoer of toetssteen voor nieuw of bestaand beleid of voor vernieuwende organisatie-vormen.³⁵ Toekomstverkenning belicht te midden van de complexiteit condities verschillende begaanbare paden en maakt een inschatting van de gevolgen van

het begaan van die paden. Toekomstverkenners spreken ook wel van ‘wind-tunnelen’ (Nekkers, 2006). Beleidsmakers kunnen verkenningen gebruiken om bij het nemen van beslissingen, of in het stadium daarvoor, bij het agenderen van issues en bij het doordenken van mogelijke oplossingen, ook de lange termijn dimensie te betrekken. Of ze kunnen toekomstonderzoek gebruiken om na te gaan óf een voorgenomen keuze relevante lange termijn gevolgen heeft en wat bijvoorbeeld de te verwachten uitvoeringskosten (en/of uitvoerings-problemen) zijn.³⁶

Een range aan producten, resultaten en (neven)effecten

Van Asselt (2005) betoogt dat kennis over de toekomst niet het enige product van toekomstverkenningen is. Het gaat niet alleen om opbrengsten op langere termijn. Veel van de positieve effecten van toekomstverkenning hebben geheel betrekking op het heden. Door het uitvoeren van een verkenning krijgen beleidsmakers een beeld van het heden dat anders niet naar voren zou komen.³⁷ Er ontstaat inzicht in de drijvende krachten en de impliciete aannames achter beleid en men ontwikkelt gevoel voor wat in de dagelijkse drukte misschien wordt vergeten. Toekomst verkennen is op deze manier een vorm van reflectie op wat vandaag gebeurt. Ook inzicht in ‘het heden’, of het vergroten van het ‘leervermogen’ van de organisatie (Dammers, 2000; Chermack et al., 2006), kan dus een functie van toekomstverkenningen zijn, zonder dat daar heel expliciet in de methode (géén ‘critical futures’ benadering) wordt ingezet. Van Asselt et al. (2005:4) noemen de volgende functies:

• een beter inzicht in impliciete aannames in het huidige beleid; • kritische reflectie op aannames over (causale) relaties;

• een snellere en betere herkenning en duiding van gebeurtenissen van vandaag en morgen, met andere woorden het herkennen van zogenaamde ‘weak signals’;

• handreikingen voor het opzetten of verfijnen van monitoring (inzicht in indicatoren van mogelijke toekomsten).

Kennis in handen van beslissers

Toekomstverkenningen leveren kennis voor gebruikers, dikwijls beslissers. Hoe de gebruiker met de kennis omgaat, is niet aan de producent om te bepalen. Van Asselt et al. (2005) menen dat de opbrengsten van toekomstverkenningen vaak heel anders worden gebruikt dan de onderzoekers bedoelden. Gebruikers dichten bijvoorbeeld meer waarde en meer zekerheid aan toekomstonderzoek toe dan op basis van de gebruikte methode en de beschikbare informatie mogelijk is. Toekomstonderzoekers zijn hier volgens Van Asselt mede schuldig aan.38 Ze presenteren hun onderzoek bijvoorbeeld in een vorm die sterk lijkt op de reguliere beleidsinformatie (Van Asselt, 2004; RMNO, 2003) of presenteren

omwille van de nieuwswaarde van het onderzoek heel beeldende en scherpe conclusies, op basis van een verder heel genuanceerde studie. Toekomst-onderzoek wordt dan sterk ‘feitelijk’ gepresenteerd, alsof er sprake is van ‘normaal’ wetenschappelijk onderzoek (In ’t Veld, 2001). Er wordt een suggestie van kwantitatieve hardheid van de bevindingen gewekt. Vanuit de methode van forecasting is dit overigens begrijpelijk en ‘terecht’, omdat die methode zich dicht bij klassiek wetenschappelijk onderzoek positioneert en de uitspraken binnen de context van het gebruikte model en de beschreven set van assumpties ‘zeker’ zijn.³⁹ Gekwalificeerde ‘lezers’ van dergelijke studies zullen de zekerheid ook als zodanig interpreteren, mits de onderzoeker transparant is over de aannames, assumpties en reikwijdte van de forecast. Voor ‘foresight-studies’ geldt dit niet: hier worden per definitie ‘mogelijkheden’ geschetst, liefst prikkelend en wat extreem geformuleerd, en die kunnen dus niet als ‘realiteit’ worden gepresenteerd. Van Asselt (2004) verwacht dat de ‘consumenten’ van toekomstonderzoek de te feitelijk gepresenteerde verkenningen lezen als een ‘quasi-voorspelling’: ze lezen de ‘voorspelling’ dat ‘de zeespiegel in 2040 een meter stijgt’, zonder dat ze de bijgevoegde kansverdeling begrijpen of meewegen. De kans op een stijgende zeespiegel wordt dan in de ogen van de gebruiker de vaststelling van stijgende zeespiegel. Ex ante betekent dit dat gebruikers het onderzoek in hun afwegingen te letterlijk en te serieus nemen. Ex post betekent dit dat gebruikers teleurgesteld zijn vanwege de gebrekkige accuratesse en de ‘onjuistheid’ van de voorspelling.⁴⁰

In geval van in processen van ‘visie-ontwikkeling’ geproduceerde scenario’s geldt als een veel voorkomend gebruikersprobleem dat een van de scenario’s als ‘voorkeur’ wordt aangemerkt of wordt ‘gekozen’ (Van Asselt, 2005). Of de gebruiker wijst bepaalde scenario’s af als ‘ongewenst’ of ‘onwaarschijnlijk’. Gebruikers ‘kiezen’ dan uit de ontwikkelde scenario’s één optie die volgens hen klopt of het meest waarschijnlijk of wenselijk is, terwijl de essentie van scenario’s is dat ze allemaal mogelijk zijn en dat het handelingsrepertoire van de beleidsmaker op elk van de mogelijke scenario’s berekend zou moeten zijn (Van der Heijden, 2005; Bell, 2003; Dammers, 2000; Nekkers, 2006). Gebruikers zouden volgens de scenariomethode niet op basis van één scenario moeten werken, maar zouden moeten streven naar repertoires die ‘robuust’ genoeg zijn om elk van de scenario’s aan te kunnen (Van der Heijden, 2005; Schwartz, 1996, 2003). Een robuuste beleidsoptie is niet de optie die in één gekozen scenario tot zijn recht komt, maar is een optie die in alle mogelijke scenario’s acceptabele uitkomsten produceert. Dit probleem wordt in de hand gewerkt door het professionele voorschrift om scenario’s vooral ‘scherp’ te maken. Scenario’s zijn beelden van mogelijke toekomsten, die omwille van discussie en scherpte in het debat bewust extreem zijn beschreven. Dat maakt dat gebruikers

onwenselijke scenario’s snel en te gemakkelijk afdoen als overdreven en irreëel, terwijl de beweging die erin beschreven wordt voor hen bijzonder kan zijn. Gebruikers benutten toekomstverkenningen op een andere manier dan door de onderzoekers bedoeld of door de methode wordt gerechtvaardigd (zie o.a. Van Asselt, 2005; RMNO, 2003; Stuurgroep Toekomstonderzoek en Strategisch Omgevingsbeleid, 2001; Van der Duin, 2005). Daartoe bieden uitkomsten van toekomstverkenningen ook de mogelijkheid. Rapporten over mogelijke toekomsten zijn voor verschillende uitleg vatbaar en kunnen meer gebruikers-doelen dienen. Toekomstverkenningen zijn ‘open’ in het gebruik, in tegenstel-ling tot andere vormen van kennis waarbij het gebruik al in de aard en inhoud van het eindproduct besloten ligt. Toekomstonderzoekers werken deze ‘openheid’ en het ‘onbruik’ of ‘misbruik’⁴¹ bovendien in de hand door de verwachtingen die ze rond hun onderzoek kweken. Informatie wordt soms ‘harder’ en ‘feitelijker’ gepresenteerd dan mogelijk is, of mogelijke toekomsten worden ‘extremer’ en ‘beeldender’ gesteld dan strikt noodzakelijk is. De in professionele voorschriften genoemde transparantie over de gebruikte methoden, de reikwijdte daarvan, en de daarbinnen ingebouwde borging van kwaliteit, is voor ondeskundige consumenten bovendien moeilijk te beoordelen. Toekomst-verkenningen bieden informatie die prikkelend, helder en ‘hard’ overkomt, maar die voor gebruikers lastig te beoordelen is op kwaliteit en deugdelijkheid. Toekomstverkenningen zijn ‘ambigue producten’ die op veel manieren kunnen worden begrepen en gebruikt. Dat vestigt de aandacht op de relatie tussen de onderzoekers en de gebruikers of opdrachtgevers van het onderzoek.

3.3.2 Gebruikers als opdrachtgevers