Bestuur

Paars II regeert onder een gunstig economisch gesternte. Tijdens de tweede Paarse periode ontwikkelt de economie zich bijzonder goed. De groeicijfers overtreffen vanaf 1999 ruimschoots de bij het regeerakkoord volgens het ‘behoedzame scenario’ geraamde 2%. De economische groei zorgt voor mee-vallers aan de inkomstenkant, doordat er meer belastingopbrengsten zijn. Ook aan de uitgavenkant zijn er meevallers doordat de werkgelegenheid zich positief ontwikkelt en uitgaven voor sociale zekerheid teruglopen. Dit leidt tot een zeer gunstig begrotingssaldo. In 2000 presenteert de regering zelf voor het eerst sinds 1949 een begroting met een positief saldo. Naast dit positieve saldo zijn er omvangrijke ‘meevallers’. Omdat de werkelijke economische groei de geraamde groei sterk overtreft, is er jaarlijks veel geld bovenop de begroting ‘over’. Daarnaast zijn er ‘meevallende’ aardgasbaten (die zijn gekoppeld aan de stijgende wereldmarktprijs voor olie). Het woord ‘meevaller’ begint in deze periode volgens sommige Kamerleden een “bizarre betekenis”⁹³ te krijgen, omdat de werkelijke economische groei jaren achtereen veel groter is dan de ‘behoedzame ramingen’ van het CPB. De meevallers worden daarmee bijna ‘structureel’. Zo staat er in de Miljoenennota 2001 voor 28 miljard gulden aan ‘meevallers’ in de boeken. Volgens de ‘Zalmnorm’, afkomstig uit de eerste ‘Paarse periode’, waarin meevallers minder vanzelfsprekend en minder omvangrijk waren, mag maximaal 50% van het bedrag uit een meevaller aan

uitgavenvermeerdering of lastenverlichting worden gespendeerd. Minimaal 50% van de meevaller moet ten gunste komen van reductie van de staatsschuld. Dit brengt ‘Paars II’ in een lastig pakket. Gelijktijdig met de financiële voorspoed is er immers veel kritiek op de ‘staat van de publieke zaak’, vooral in de domeinen zorg en onderwijs, maar ook veiligheid en mobiliteit. Ook het WAO-probleem houdt aan en het symbolische ‘miljoen’ komt in 1999 opnieuw in zicht. Vervroegde uittreding van 55-plussers vindt, gedwongen en vrijwillig, nog steeds op grote schaal plaats. De arbeidsparticipatie van ouderen en laag-opgeleiden blijft zodoende laag. Voor de bestuurders van Paars II ontstaat zo letterlijk een ‘luxeprobleem’: niet het verdelen van een tekort of een schaarste, maar de verdeling van een omvangrijk overschot en ‘overvloed’ zet de politieke spanning tussen concurrerende bestedingsdoelen op scherp. De Miljoenennota’s van 2000 en 2001 laten de te midden van dit dilemma gekozen bestuurlijke richting zien.

2000: ‘Vooruit kijken’

Het kabinet kiest er in de Miljoenennota 2001, die uitkomt in september 2000, voor om in de begroting ‘vooruit te kijken’94. “De gunstige budgettaire uitgangspositie biedt, voor het eerst in lange tijd, de mogelijkheid om vooruit te kijken naar problemen en uitdagingen die in de toekomst wachten”, zo vermeldt de Miljoenennota. “De ontstane situatie biedt ook nieuwe mogelijkheden het beleid af te stemmen op toekomstige trends. Vergrijzing, individualisering, technologische ontwikkelingen en verdergaande internationalisering zullen mede bepalend zijn voor de Nederlandse economie en samenleving en dus ook voor het regeringsbeleid. Daarom beperkt deze Miljoenennota zich niet tot het eerstkomende begrotingsjaar maar wordt de blik verder vooruit geworpen.”⁹⁵ De beleidsuitdagingen voor de toekomst omvatten volgens de Miljoenennota in het bijzonder de vermindering van de uitkeringsafhankelijkheid en het aflossen van staatsschuld om vrij te komen van de jaarlijkse rentelast. “De gunstige ontwikkeling van de economie en de overheidsfinanciën worden aangewend om de perspectieven voor de toekomst te verbeteren. Zo is de schuldreductie cruciaal om toekomstige lasten van de vergrijzing op te kunnen vangen.”⁹⁶ Het kabinet meent dat de demografische ontwikkeling voor toekomstige problemen zal zorgen: “Door de toenemende vergrijzing van de bevolking zal in de loop van de komende decennia de participatiegraad onder druk komen te staan, waardoor het financiële draagvlak voor de collectieve regelingen smaller zal worden. Ook zullen met het ouder worden van de bevolking de uitgaven aan de AOW-pensioenen en de gezondheidszorg sterk stijgen.”⁹⁷

Box: ‘Vergrijzing’ en ‘vergrijzingskosten’ in de Miljoenennota

Vergrijzing98

“De samenstelling van de Nederlandse bevolking zal door de vergrijzing en de toeneming van het aantal allochtonen ingrijpend wijzigen. In de periode 2000– 2040 zal de grijze druk (aantal 65-plussers als percentage van het aantal 20- tot 64-jarigen) naar verwachting nagenoeg verdubbelen, waarna deze structureel op een hoog niveau zal blijven. De vergrijzing veroorzaakt een forse stijging van met name de AOW- en zorguitgaven. Dankzij de kapitaaldekking van aanvullende pensioenen en de omkeerregel is een deel van deze uitgavenstijging gedekt door hogere belastingopbrengsten over pensioenuitkeringen in de toekomst. Een andere compenserende factor is de verwachte autonome toename van de arbeidsparticipatie van vrouwen.”

Vergrijzingskosten99

“De gezonde uitgangspositie stelt de overheid goed in staat te anticiperen op de demografische ontwikkelingen. Als gevolg van de vergrijzing zal de omvang van de potentiële beroepsbevolking ten opzichte van de rest van de bevolking relatief (en wellicht zelfs absoluut) afnemen. Dat betekent dat relatief minder mensen de collectieve lasten moeten dragen. De stijging van het aantal senioren zal bovendien leiden tot een blijvend extra beroep op collectieve voorzieningen als de AOW en de zorg; ramingen geven aan dat deze met zo’n 8% bbp zouden kunnen toenemen (van 12% bbp nu, naar bijna 20% bbp in 2040). Ook na de piek in 2040 zullen de uitgaven voor AOW en zorg op een hoog niveau blijven, vanwege het structurele karakter van de vergrijzing. Ramingen over een dergelijke lange termijn zijn uiteraard met de nodige onzekerheid omgeven. Mocht bijvoorbeeld de gemiddelde levensverwachting meer (minder) stijgen dan nu wordt voorzien, dan kunnen de uitgavenstijgingen aan AOW en zorg aanzienlijk hoger (lager) uitvallen.”

‘Wie krijgt de schuld’

Onder het kopje “wie krijgt de schuld”¹⁰⁰ gaat het kabinet in op de verschillende soorten maatregelen om vergrijzing tegemoet te treden. De kosten voor de vergrijzing komen volgens het kabinet vooral voort uit de toename van de AOW- en zorguitgaven. Het kabinet wil de lastendruk niet verhogen, wat betekent dat de uitgavenstijging en arbeidsparticipatie overblijven als inter-ventiemogelijkheden: “De budgettaire uitdaging is derhalve het voortzetten van de beheerste en evenwichtig vormgegeven verlaging van de lastendruk dan wel het voorkomen dat de toenemende budgettaire uitgaven uit hoofde van de vergrijzing een lastenstijging vereisen.”101 Het kabinet presenteert hiertoe een ‘mix’ van maatregelen,102 bestaande uit schuldreductie - waarmee budgettaire ruimte wordt gecreëerd die toekomstige generaties zelf kunnen invullen -, verhoging van de arbeidsparticipatie en verhoging van de participatie van ouderen. Door schuldreductie verwacht het kabinet “rente-uitgaven vrij te spelen”, wat zorgt voor “een solide financiering van vergrijzingskosten”, waarmee wordt voorkomen “dat deze kosten op toekomstige generaties worden

afgewenteld”¹⁰³. Het kabinet verwijst bij de plannen naar de studies van het CPB en de WRR die stellen dat “bij het volledig wegwerken van de schuld in de komende 25 jaar de vergrijzingslasten kunnen worden opgevangen zonder dat te zijner tijd de collectieve aanspraken hoeven te worden beperkt of de lasten hoeven te worden verhoogd”.104 Het kabinet spreekt van een “schema” waarbij een overschot van 1 tot 2% bbp leidt tot volledige aflossing. Tot 2010 zal dat volgens het kabinet nog relatief gemakkelijk gaan, maar na 2010 wordt het moeilijker omdat dan de kosten voor de vergrijzing in snel tempo toenemen en op de begroting gaan drukken. Al voor die tijd ‘moet’ daarom een belangrijk deel van de schuld zijn afgelost. Het kabinet kiest aldus voor een onverminderd ‘strakke begrotingsdiscipline’ en wil het begrotingsoverschot vooralsnog niet aanwenden voor verdere investeringen of lastenverlichting.

‘Een tweesnijdend zwaard’

De tweede maatregel in de ‘beleidsmix’ van het kabinet is het ‘verhogen van de arbeidsparticipatie’. Deze speelt volgens het kabinet “in het kader van de vergrijzingskosten een sleutelrol”105 en is een “tweesnijdend zwaard”106. Ener-zijds wordt door verhoogde participatie het economisch draagvlak verbreed en anderzijds neemt het “beroep op collectieve voorzieningen” af. Hiermee neemt volgens het kabinet niet zozeer de noodzaak voor schuldsanering af, “maar wordt het realiseren ervan vergemakkelijkt”.¹⁰⁷

‘Een zuivere afweging tussen werk en vervroegd pensioen’

De participatie van ouderen is voor het kabinet het derde onderdeel van de beleidsmix. Deze is laag: “De lage participatie bij ouderen hangt nauw samen met de gebrekkige prikkel om te werken in de verschillende uitkerings-regelingen.”¹⁰⁸ VUT-uitkeringen zijn volgens het kabinet nog zeer gunstig en de aanspraken erop gaan verloren als een persoon er geen gebruik van maakt. Het kabinet streeft naar een “zuiverder afweging tussen werk en vervroegd pensioen”.109 Daartoe zouden huidige VUT-regelingen zo veel mogelijk moeten worden omgezet in prepensioenregelingen. Daarnaast wil het kabinet werken aan verbetering van de uitstroom uit en beperking van de instroom in arbeidsongeschiktheidsregelingen en werkloosheidsregelingen. Een groot aantal oudere werknemers treedt via deze regelingen vervroegd uit het arbeidsproces uit. Dat moet volgens het kabinet worden voorkomen.

‘Een gezonde uitgangspositie’

De begrotingspositie, zo stelt het kabinet, biedt de mogelijkheid om op de vergrijzing te anticiperen. Vergrijzing is dankzij de “goede uitgangspositie” een beleidsuitdaging die ook daadwerkelijk tegemoet kan worden getreden.¹¹⁰ Praten over ‘aflossing’ is alleen opportuun als daar ook een realistische mogelijkheid

toe bestaat en deze dient zich met de huidige uitgangspositie en de bestaande groeiverwachting aan. Met een begrotingsoverschot van 1% per jaar, zo berekent het kabinet op basis van de CPB-studie van 2000, komt schuldaflossing in één generatie in bereik. Toch is dit volgens het kabinet niet voldoende, Nederland is niet ‘klaar’: “Ook in de toekomst zullen beleidsinspanningen nodig zijn om te voorkomen dat de overheidsfinanciën onder invloed van de demografie op den duur in de problemen kunnen komen. Lange termijn-projecties voor de overheidsuitgaven en -inkomsten laten namelijk zien dat het EMU-tekort, de EMU-schuld en de rentelasten op termijn voortdurend dreigen te stijgen ten opzichte van het bbp (basispad).”¹¹¹

Box: ‘Geen-spijt beleid’

“Vanwege de onzekerheid in de toekomstverwachtingen is aflossing van de schuld volgens het kabinet vooralsnog de meest zekere optie. Het kabinet formuleert een voorkeur voor “geen-spijtbeleid”. Door rente-vrijval te realiseren ontstaat voor toekomstige generaties ruimte om geld te besteden op de manier die op dat moment het beste is en dan de voorkeur geniet. Het AOW-spaarfonds is volgens het kabinet een “specifieke invulling van het streven naar schuldreductie”. Alleen het spaarfonds is volgens het kabinet niet voldoende. Door nu via een “beperkte budgettaire aanpassing” werkelijk te gaan aflossen kan de schuld “in 25 jaar volledig worden afgelost”. Omdat de kosten van de vergrijzing na 2010 zichtbaar worden op de begroting is het belangrijk om meteen te beginnen: “de komende 10 jaar biedt dus een uitgelezen kans om een flinke stap te zetten op het gebied van schuldreductie.” Voor het komende begrotingsjaar rekent het kabinet op een overschot van 1% bbp. Over 1999 bedroeg het overschot uiteindelijk eveneens 1%. Naar verwachting daalt de schuldquote in 2000 onder de 60% bbp, de grenswaarde

van het Verdrag van Maastricht.”112

2001: ‘Een gemengd beeld’

De Miljoenennota 2002 is de laatste ‘Paarse begroting’ en heeft daarmee ook enigszins het karakter van een terugblik op de tweede Paarse regeringsperiode. Het beeld is volgens het kabinet ‘gemengd’. Enerzijds zijn er zeer goede prestaties van de voorgaande jaren, maar daarnaast zijn er ‘grote maatschappelijke opgaven’. Deels hebben die betrekking op het heden, maar voor een deel liggen ze ook in de toekomst. De ‘toekomstverkenningen’ die het kabinet heeft uitgevoerd, ‘geven richting’ om toekomstige opgaven “zoals demografische veranderingen, de internationalisering en de individualisering”¹¹³ tegemoet te treden. Door institutionele vernieuwingen kan het overheidsaanbod meer worden gericht op de individuele vraag en kan de doelmatigheid volgens het kabinet worden vergroot. Het kabinet identificeert een aantal beleidsopgaven voor de toekomst: voor succesvolle aanpassing is meer nodig dan alleen intensivering van de uitgaven. De voorgaande jaren zijn de uitgaven even snel gegroeid als de economie, maar de ontevredenheid is toegenomen:

“hervor-mingen van publieke instituties zullen nodig zijn voor een effectief en efficiënt optreden van de overheid”.¹¹⁴

‘Verbetering van economie en sociale cohesie’

Volgens het kabinet moet het economisch draagvlak worden versterkt, zodat voldoende ruimte blijft bestaan voor de “prioritaire collectieve uitgaven en lastenverlichting - in combinatie met een begrotingssaldo dat past bij een houdbare ontwikkeling van de overheidsfinanciën”.¹¹⁵ Alleen meer middelen beschikbaar stellen is volgens het kabinet daartoe niet langer meer voldoende. Institutionele veranderingen zijn nodig. Het kabinet ziet een aantal belangrijke instrumenten voor de verbetering van de economische positie en in het verlengde daarvan de sociale cohesie. Daartoe is volgens het kabinet een aantal maatregelen nodig. Allereerst dient de arbeidsparticipatie te worden verhoogd. Werken, zo meent het kabinet, moet financieel aantrekkelijker worden door lastenverlichting en het bestrijden van de armoedeval, beperking van het beroep op de WAO en het vergroten van het aantal plaatsen in de kinderopvang.¹¹⁶ Daarnaast zijn volgens het kabinet investeringen in de fysieke en de kennis-infrastructuur nodig en zijn lagere tarieven voor bedrijven en werknemers vereist. Dat laatste duidt op nieuwe loonmatiging, na enkele jaren van bijzondere stijging van de lonen. Daarnaast dient “voor de lange termijn een houdbare ontwikkeling van de overheidsfinanciën te worden nagestreefd. Het vrijspelen van de renteverplichtingen door volledige aflossing van de schuld rond 2025 levert een onmisbare bijdrage aan de financiering van de vergrijzingskosten. Dit vereist een langere periode met substantiële begrotings-overschotten. Dan kunnen ook voor de verdere toekomst een welvaartsvaste AOW en kwalitatief hoogwaardige zorgvoorzieningen gewaarborgd blijven.”¹¹⁷ Het kabinet sluit de inleiding van de Miljoenennota 2002 af met een waar-schuwing: “de vertraging van de economische groei vraagt om alertheid”.¹¹⁸

‘Versterking van het economisch draagvlak’

In de Miljoenennota verwijst het kabinet naar de aanbeveling van de Studiegroep Begrotingsruimte (2001), die voorstelt om te streven naar een begrotingsoverschot van tussen de 1¼ en 1¾% bbp. Hieruit vloeien beleids-opgaven voort, omdat een dergelijke overschot niet vanzelfsprekend meer is. Een van de beleidsopgaven voor het komende jaar én voor de toekomst blijft volgens het kabinet daarom het verhogen van de arbeidsparticipatie, om zodoende met het oog op de vergrijzing het economisch draagvlak te versterken. Het kabinet meent dat vooral het arbeidsaanbod en de arbeidsproductiviteit nog ruimte voor verbetering bieden. Het verminderen van het aantal uitkerings-gerechtigden dient daarbij een ‘dubbel doel’: het ‘versterkt het economisch draagvlak én de sociale cohesie’.¹¹⁹

Met het oog op de vergrijzing maakt het kabinet zich zorgen om het aantal arbeidsongeschikten. Dat zal vanwege de vergrijzing “bij ongewijzigd beleid relatief sterk blijven stijgen”.¹²⁰ Daarnaast voorziet het kabinet naast de huidige wachtlijsten voor de toekomst grotere problemen met de vraag naar zorg. De kosten stijgen volgens het kabinet ‘bijzonder hard’, als gevolg van vergrijzing en technologische ontwikkelingen “waardoor duurdere geneesmiddelen op de markt komen”. In de zorg, zo stelt het kabinet, ontstaat zodoende de noodzaak voor een “stelselverandering”, waarin de verantwoordelijkheden anders belegd worden. Een deel van de verantwoordelijkheid wordt verplaatst van de overheid naar andere actoren: “Een toekomstbestendig zorgstelsel vergt aanpassing van de sturingssystematiek in de zorg, dat wil zeggen een andere verantwoordelijk-heidsverdeling tussen zorgvragers, zorgaanbieders en verzekeraars. Aanpassing van het verzekeringsstelsel is daarbij een noodzakelijke voorwaarde om tot een deregulering van de zorgmarkten zelf te kunnen komen.”¹²¹

In de paragraaf “slotbeschouwing en conclusies”¹²² vat het kabinet de uitdagingen met het oog op de toekomst samen: “Een sterke welvaartsgroei is geen automatisme. De huidige neergang van de conjunctuur illustreert dit. Voor de structurele ontwikkeling is bovendien van belang dat de groei van het arbeidsaanbod in de komende jaren door de vergrijzing zal verminderen, hetgeen de economische groei kan belemmeren. Met het oog op de vergrijzing bestaat behoefte aan een verdere versterking van het economisch draagvlak. Die kan worden bereikt door een grotere deelname aan het arbeidsproces en door een snellere groei van de arbeidsproductiviteit.”123 Aflossing van de staatsschuld is hierbij volgens het kabinet een belangrijke interventie: “Door ervoor te zorgen dat de overheidsschuld rond 2025 volledig is afgebouwd kunnen de vergrijzingsuitgaven worden gefinancierd zonder dat het om budgettaire redenen nodig zal zijn om de lasten te verhogen of de collectieve aanspraken te beperken. De op deze wijze te bereiken lagere rentelasten maken voldoende ruimte op de begroting vrij om de extra uitgaven op te vangen. Ook een geringer beroep op de sociale zekerheid via een toename van de werkgelegenheid creëert op de begroting ruimte voor uitgaven waaraan behoefte bestaat met het oog op de veranderingen in de economie en de maatschappij - waaronder de vergrij-zing.”¹²⁴

Lastenverlichting, intensiveringen én aflossing

Voor het budgettair beleid betekent een en ander volgens het kabinet dat er opnieuw op een overschot wordt gekoerst en dat er in 2002 opnieuw schuld wordt afgelost, in reële euro’s. Het begrotingsoverschot gaat echter niet ten koste van de maatschappelijke investeringen en ‘lastenverlichting’ en ‘uitgaven-intensiveringen’, aldus het kabinet: “Deze overschotten gaan vergezeld van forse additionele middelen voor maatschappelijke prioriteiten als zorg, onderwijs,

veiligheid en kwaliteit van de leefomgeving, infrastructuur en natuur en milieu.”¹²⁵ De schuld daalt verder, naar 48% bbp. De begrotingspositie is aanmerkelijk verbeterd, maar, zo stelt het kabinet, “dit is nog onvoldoende voor de toekomst”.¹²⁶ De jaarlijkse rente-uitgaven zijn relatief gehalveerd (van 6% bbp in 1994 naar 3% bbp in 2002), maar de vergrijzingskosten zijn hiermee volgens het kabinet niet op te vangen: “Deze daling is echter niet voldoende. Analyses van het CPB, maar ook vergelijkbare studies van de WRR en DNB, laten zien dat bij een volledige afbouw van de overheidsschuld rond 2025 de vergrijzingsuitgaven kunnen worden opgevangen zonder dat een budgettaire noodzaak ontstaat om de lasten te verhogen of om collectieve aanspraken te beperken. De daling van de rentelasten, die in dit geval wordt bereikt, maakt voldoende ruimte op de begroting vrij om de extra uitgaven te financieren. Dat betekent dat tot 2025 jaarlijkse overschotten nodig zijn van 1 à 2% bbp.”¹²⁷

7.3 Debat: de regering investeert te veel en te weinig en spaart te weinig en