2 Ontwikkeling van woningcorporaties
2.6. Meer zelfstandigheid voor woningcorporaties begin jaren zestig De volgende periode die wordt beschreven bevindt zich tussen het advies van de Commissie De Roos
(1963) en de nota Heerma (1989) die de opmaat is tot de bruteringsoperatie. Helderman en Brandsen (2011) onderscheiden deze periode omdat die volgens hen in het teken staat van de mogelijkheid tot vermogensopbouw en professionalisering van de interne bedrijfsvoering van woningcorporaties. Ze constateren tegelijkertijd dat dit nog een lange weg te gaan is voor de woningcorporaties omdat de sector dan zo goed als verstatelijkt is. De ‘verstatelijkte’ woningcorporaties ontbreekt het aan prikkels professioneel te werken. Woningcorporaties hebben nauwelijks beschikking over hun eigen vermogen en de rijksoverheid en gemeenten bepalen in feite wat en waar er gebouwd wordt. Zowel de tucht van de markt als de binding met huurders ontbreken. De sector, zoals Beekers de Commissie-Bommer uit 1955 aanhaalt: “[…] worstelde met zijn verstatelijkte positie, zijn eigen ondeskundigheid en het ontbreken van ‘een opgewekt verenigingsleven’.” (Beekers, 2012. Het bewoonbare land, p. 202).
Het is van meet af aan de bedoeling van de overheid dat de ze zich na de opbouw van de industrie en het terugdringen van het woningtekort zou terug trekken en meer marktwerking zou toelaten. Economen als prof. F. Hartog (1965) wijzen op de ineffectiviteit van het huur- en subsidiebeleid. Vooral voor starters op de woningmarkt werkt het systeem nadelig doordat zittende huurders grote
voordelen genieten van beheerste huur en huurbescherming. Er ontstaan hierdoor grote verschillen in huurquoten tussen starters en zittende huurders.28 Een tweede punt van kritiek is dat door het ontbreken van de marktwerking grote verschillen ontstaan in de verhouding tussen kwaliteit en huurprijs van de woning. Vooral woningen uit vroegere bouwjaren hebben een relatief lage huur. Tot slot wijst Hartog (1965) op het effect dat het particulier initiatief door de beschermende overheidsmaatregelen geen kans krijgt zich te ontwikkelen. Begrijpelijke kritiek van een econoom. Maar de keerzijde is dat de geschiedenis had laten zien dat via het marktmechanisme betaalbare woningbouw voor mensen met de lagere inkomens ook niet tot stand komt.
Een ander advies, ter bestrijding van dezelfde problemen, komt van de Commissie de Roos (1963) die het standpunt inneemt dat de overheid geen taken moet uitvoeren die ook door maatschappelijke organisaties uitgevoerd kunnen worden. De Commissie De Roos geeft een aantal adviezen om de woningcorporaties nieuw leven in te blazen. Deze adviezen worden in de loop van de jaren daarna doorgevoerd. Woningcorporaties mogen voortaan eigen reserves aanhouden en krijgen het primaat voor nieuwbouw in de sociale huursector. Voorts wordt de verplichting tot het terugbetalen van leningen uit 1934 afgeschaft (voor een bedrag van 2 miljard gulden) en mogen woningcorporaties zich ook op de commerciële verhuur gaan richten. Hiermee krijgen zij een breder taakveld en meer vrijheid in de besteding van hun eigen middelen. Wel blijft de bepaling gehandhaafd dat woningcorporaties uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting mogen werken.
Onafhankelijk van de overheid zijn woningcorporaties dan echter nog allerminst. In de rapportage ‘Bewijzen van goede dienstverlening’ van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR, 2004, p. 95) wordt beschreven dat in deze periode juist sprake is van een sterke intensivering van de overheidsbemoeienis met volkshuisvesting. In deze periode wordt het zogenaamde ‘dynamische kostprijssysteem’ ontwikkeld. De subsidiehoogte wordt in dat systeem afhankelijk van de te verwachten huurstijgingen en inflatie. In feite voert de overheid met dit instrument via de huursubsidie nog steeds een geleide loonpolitiek hetgeen tegelijkertijd zorgt voor hogere overheidsuitgaven en het wegdrukken van particuliere initiatieven op de woningmarkt. De WRR- rapportage hierover:
“Het dynamische element dat met de twee variabelen van huurprijsstijgingen en inflatie in het financieringssysteem werd ingebouwd, stelde het kabinet-Den Uyl in staat de sociale woningbouw te gebruiken als anticyclisch investeringsinstrument en als stabilisator van de woningmarkt. Als snel werd echter duidelijk dat daardoor particuliere woningbouwinitiatieven werden weggedrukt en dat het gepaard ging met scherp stijgende uitgaven voor de volkshuisvesting. De uitgaven stegen van [omgerekend] 0,9 miljard euro in 1970 naar 6,3 miljard euro in 1988.” (WRR, 2004 p. 96).
Woningcorporaties krijgen te maken met steeds ingewikkeldere en gedetailleerdere voorschriften voor de bouw en het bouwvolume. In tal van nota’s worden regels opgesteld over wat en waar er gebouwd mag worden en hoe dat er uit moet zien. Na de oliecrisis in 1976 wordt het Rijk voorzichtiger met uitgaven en is er minder financiering van bouwprojecten voor woningcorporaties. Dat gaat gelijk op met het afnemende woningtekort, waardoor er ook minder noodzaak is voor de overheid tot stimulering van de bouw van sociale huisvesting. De woningcorporaties hebben door de stijgende woningprijzen in die tijd bovendien zelf behoorlijke reserves opgebouwd. Vanaf 1988 worden de rijksleningen voor nieuwe projecten zelfs helemaal stopgezet en wordt het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (CFV) opgericht, dat in 2015 overgaat in de Autoriteit woningcorporaties (Aw), ressorterend onder de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) van het ministerie van Infrastructuur en Milieu (I&M). In 1983 is dan al het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) opgericht. Dit alles is in lijn met het advies van de Commissie de Roos uit 1963. Woningcorporaties kunnen vanaf dat moment met overheidsgarantstellingen goedkope leningen op de kapitaalmarkt verkrijgen. Het WSW treedt op als ‘hoeder van de borg’ en beoordeelt of woningcorporaties
de zittende bewoners verslechteren. Op 7 augustus 1947 verschijnt hiervan een uitgebreid artikel in de ‘Waarheid’. Tevens zijn er problemen om voldoende financiering te vinden bij de gemeenten om de bouw door woningcorporaties te bevoorschotten. Het betreft echter allemaal geen problemen waardoor woningcorporaties in financiële problemen komen of anderszins in hun voortbestaan worden bedreigd. Dergelijke grote incidenten of debacles zijn niet aangetroffen. Totdat in 1951 het bericht in de Volkskrant verschijnt dat woningbouwvereniging De Goede Woning in Leiden onder curatele werd gesteld. “De rijksaccountantsdienst stelde een onderzoek naar de administratie van de vereniging in. Geconstateerd werd, dat de onderhoudsuitgaven veel te hoog zijn. De minister zag geen reden om bij te springen, zodat de gemeente alleen voor de kosten moet opkomen.” (Volkskrant, 28 november 1951).
Een bericht van geheel andere aard verschijnt in het Vrije Volk op in 1961. Hier gaat het om naar schatting 5.000 nieuwbouwwoningen in Rotterdam die slecht tegen regenwater zijn beschermd (overigens doet dit probleem zich ook voor in Amsterdam, Het Vrije Volk, 25-01-1961). Oorzaak is volgens het artikel dat de spouwmuren van de woningen niet voldoende van elkaar gescheiden zouden zijn. De verslaggever stelt:
“Maar dan toch rijst de vraag: „Is bij de bouw wel voldoende toezicht uitgeoefend" en dan vloeit uit deze catastrofale geschiedenis toch wel voort de dwingende eis, dat zulk toezicht thans volstrekt afdoende moet zijn. Dat moet ook betekenen, dat geen nieuwe woning meer mag worden ' opgeleverd, of men moet de grootst mogelijke zekerheid hebben, dat ze waterdicht is.” (Vrije Volk, 4 februari 1961).
Voorts valt nog te lezen dat het niet aan de isolatie zelf kan hebben gelegen, want: “Tussen die beide muren is een, vijf centimeter brede gleuf. Aan de binnenkant heeft men beide gescheiden muren beplakt met asbest en een vochtwerende chemische stof.” Het is ironisch dit te lezen met de kennis over asbest die we inmiddels hebben.
Rond de jaren zestig verschijnen regelmatig berichten in de pers over onterechte huurverhogingen die woningcorporaties aan de huurders terug moeten betalen. Soms moesten gemeenten bijspringen. Er blijkt echter niet dat de corporaties hierdoor zwaar in de problemen zijn gekomen. Al met al kan worden gesteld dat er ook in deze periode over het algemeen geen grote debacles waren (of althans dat deze niet de openbaarheid haalden!), met uitzondering van het voorbeeld van ‘De Goede Woning’ in Leiden.
2.6. Meer zelfstandigheid voor woningcorporaties begin jaren zestig
De volgende periode die wordt beschreven bevindt zich tussen het advies van de Commissie De Roos (1963) en de nota Heerma (1989) die de opmaat is tot de bruteringsoperatie. Helderman en Brandsen (2011) onderscheiden deze periode omdat die volgens hen in het teken staat van de mogelijkheid tot vermogensopbouw en professionalisering van de interne bedrijfsvoering van woningcorporaties. Ze constateren tegelijkertijd dat dit nog een lange weg te gaan is voor de woningcorporaties omdat de sector dan zo goed als verstatelijkt is. De ‘verstatelijkte’ woningcorporaties ontbreekt het aan prikkels professioneel te werken. Woningcorporaties hebben nauwelijks beschikking over hun eigen vermogen en de rijksoverheid en gemeenten bepalen in feite wat en waar er gebouwd wordt. Zowel de tucht van de markt als de binding met huurders ontbreken. De sector, zoals Beekers de Commissie-Bommer uit 1955 aanhaalt: “[…] worstelde met zijn verstatelijkte positie, zijn eigen ondeskundigheid en het ontbreken van ‘een opgewekt verenigingsleven’.” (Beekers, 2012. Het bewoonbare land, p. 202).Het is van meet af aan de bedoeling van de overheid dat de ze zich na de opbouw van de industrie en het terugdringen van het woningtekort zou terug trekken en meer marktwerking zou toelaten. Economen als prof. F. Hartog (1965) wijzen op de ineffectiviteit van het huur- en subsidiebeleid. Vooral voor starters op de woningmarkt werkt het systeem nadelig doordat zittende huurders grote
voordelen genieten van beheerste huur en huurbescherming. Er ontstaan hierdoor grote verschillen in huurquoten tussen starters en zittende huurders.28 Een tweede punt van kritiek is dat door het ontbreken van de marktwerking grote verschillen ontstaan in de verhouding tussen kwaliteit en huurprijs van de woning. Vooral woningen uit vroegere bouwjaren hebben een relatief lage huur. Tot slot wijst Hartog (1965) op het effect dat het particulier initiatief door de beschermende overheidsmaatregelen geen kans krijgt zich te ontwikkelen. Begrijpelijke kritiek van een econoom. Maar de keerzijde is dat de geschiedenis had laten zien dat via het marktmechanisme betaalbare woningbouw voor mensen met de lagere inkomens ook niet tot stand komt.
Een ander advies, ter bestrijding van dezelfde problemen, komt van de Commissie de Roos (1963) die het standpunt inneemt dat de overheid geen taken moet uitvoeren die ook door maatschappelijke organisaties uitgevoerd kunnen worden. De Commissie De Roos geeft een aantal adviezen om de woningcorporaties nieuw leven in te blazen. Deze adviezen worden in de loop van de jaren daarna doorgevoerd. Woningcorporaties mogen voortaan eigen reserves aanhouden en krijgen het primaat voor nieuwbouw in de sociale huursector. Voorts wordt de verplichting tot het terugbetalen van leningen uit 1934 afgeschaft (voor een bedrag van 2 miljard gulden) en mogen woningcorporaties zich ook op de commerciële verhuur gaan richten. Hiermee krijgen zij een breder taakveld en meer vrijheid in de besteding van hun eigen middelen. Wel blijft de bepaling gehandhaafd dat woningcorporaties uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting mogen werken.
Onafhankelijk van de overheid zijn woningcorporaties dan echter nog allerminst. In de rapportage ‘Bewijzen van goede dienstverlening’ van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR, 2004, p. 95) wordt beschreven dat in deze periode juist sprake is van een sterke intensivering van de overheidsbemoeienis met volkshuisvesting. In deze periode wordt het zogenaamde ‘dynamische kostprijssysteem’ ontwikkeld. De subsidiehoogte wordt in dat systeem afhankelijk van de te verwachten huurstijgingen en inflatie. In feite voert de overheid met dit instrument via de huursubsidie nog steeds een geleide loonpolitiek hetgeen tegelijkertijd zorgt voor hogere overheidsuitgaven en het wegdrukken van particuliere initiatieven op de woningmarkt. De WRR- rapportage hierover:
“Het dynamische element dat met de twee variabelen van huurprijsstijgingen en inflatie in het financieringssysteem werd ingebouwd, stelde het kabinet-Den Uyl in staat de sociale woningbouw te gebruiken als anticyclisch investeringsinstrument en als stabilisator van de woningmarkt. Als snel werd echter duidelijk dat daardoor particuliere woningbouwinitiatieven werden weggedrukt en dat het gepaard ging met scherp stijgende uitgaven voor de volkshuisvesting. De uitgaven stegen van [omgerekend] 0,9 miljard euro in 1970 naar 6,3 miljard euro in 1988.” (WRR, 2004 p. 96).
Woningcorporaties krijgen te maken met steeds ingewikkeldere en gedetailleerdere voorschriften voor de bouw en het bouwvolume. In tal van nota’s worden regels opgesteld over wat en waar er gebouwd mag worden en hoe dat er uit moet zien. Na de oliecrisis in 1976 wordt het Rijk voorzichtiger met uitgaven en is er minder financiering van bouwprojecten voor woningcorporaties. Dat gaat gelijk op met het afnemende woningtekort, waardoor er ook minder noodzaak is voor de overheid tot stimulering van de bouw van sociale huisvesting. De woningcorporaties hebben door de stijgende woningprijzen in die tijd bovendien zelf behoorlijke reserves opgebouwd. Vanaf 1988 worden de rijksleningen voor nieuwe projecten zelfs helemaal stopgezet en wordt het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (CFV) opgericht, dat in 2015 overgaat in de Autoriteit woningcorporaties (Aw), ressorterend onder de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) van het ministerie van Infrastructuur en Milieu (I&M). In 1983 is dan al het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) opgericht. Dit alles is in lijn met het advies van de Commissie de Roos uit 1963. Woningcorporaties kunnen vanaf dat moment met overheidsgarantstellingen goedkope leningen op de kapitaalmarkt verkrijgen. Het WSW treedt op als ‘hoeder van de borg’ en beoordeelt of woningcorporaties
voldoende solvabel zijn om leningen aan te verstrekken. Het WSW haalt ook geld op bij woningcorporaties als borg. Mocht dit bedrag onvoldoende zijn dan kan het WSW extra geld ophalen bij woningcorporaties. Het CFV hield sinds 1988 financieel toezicht op de sector en beheerde het saneringsfonds (sinds 1989) waar woningcorporaties verplicht geld op storten en gebruik van kunnen maken als ze financieel in de problemen komen. Het CFV kon hiervoor tot maximaal 5% van de totale jaarhuur van de woongelegenheden van alle woningcorporaties heffen. Ook kon het CFV projectsteun verlenen aan woningcorporaties die dat nodig hebben.
Plaats binnen het publieke domein
Overeenkomstig de adviezen van Commissie de Roos krijgen woningcorporaties meer zeggenschap over hun vermogen. Aan het einde van deze periode is het dynamisch kostprijssysteem vervangen door een waarborgstelsel voor kapitaalverschaffing (via het WSW) en een onderling solidariteitsfonds voor saneringen en projectsteun (via het CFV). Daarmee neemt het directe toezicht en betrokkenheid bij investeringen van woningcorporaties door de overheid aanzienlijk af. Het eigendom van woningcorporaties verschuift steeds meer richting privaat eigendom door het afschaffen van de terugbetalingsplicht van exploitatieoverschotten, ter waarde van zo’n 2 miljard gulden. Aan de andere kant opereren woningcorporaties nog steeds op de sociale huurmarkt en is er weinig ruimte voor particulier initiatief. De subsidies hebben dan alleen plaatsgemaakt voor goedkope leningen met overheidsgaranties. Ook de activiteiten zijn nog grotendeels in het verlengde van de door de overheid gewenste sociale huisvesting. Maar al met al zijn de woningcorporaties vooral tegen het einde van deze periode meer richting private organisaties verschoven en niet langer alleen maar een verlengstuk van de overheid.
Incidenten en debacles
Er zijn in het Parlement in deze periode wel enkele berichten over woningbouwverenigingen, woningcorporaties en gemeentelijke woningbedrijven (allen toegelaten instellingen) die in de problemen komen en financiële steun nodig hebben. Vaak gaat het om geld voor woningverbetering van oude of slecht gebouwde woningen. Ook ontstaan er problemen door huurderving, door leegstand of ontevreden huurders die weigeren om de huur of huurverhoging te betalen. Naast de corporatie is dan het gemeentebestuur in eerste instantie verantwoordelijk voor het financiële reilen en zeilen van de woningbouwvereniging, aldus toenmalig Staatssecretaris Brokx.29 Zijn voorganger, Staatssecretaris Schaeffer, stelde in het geval van 79 slecht gebouwde woningen in Heerhugowaard nog dat het Rijk waarschijnlijk de herstelkosten voor zijn rekening zou nemen, omdat woningbouwvereniging Heerhugowaards Belang anders mogelijk bankroet zou gaan. (Volkskrant 27- 05-1974). Er wordt gedebatteerd over de oprichting van een sociaal fonds voor woningcorporaties waar corporaties geld in stoppen en waarmee noodlijdende corporaties gesaneerd kunnen worden.30 Eind jaren tachtig wordt herhaaldelijk gedebatteerd over de woningbouwvereniging Nieuw Amsterdam. Maart 1990 wordt gesproken van een jaarlijks tekort van 15 mln. gulden voor deze woningbouwvereniging die was opgericht voor sociale huisvesting in de Bijlmermeer.31 Later, eind jaren negentig neemt woningcorporatie Patrimonium het beheer over van het bezit van Nieuw Amsterdam. Na de fusie in 2004 met Rochdale wordt Rochdale in 2006 eigenaar.
In de kranten staan er in het begin van deze periode weinig incidenten te lezen over woningbouwverenigingen en woningcorporaties die zouden kunnen uitgroeien tot een debacle en een gevaar zouden kunnen vormen voor de corporatie of sector. Begin jaren zeventig zijn er veel grote huurconflicten als gevolg van huurharmonisatie en woningverbetering. Daarbij gaat het soms hard tegen hard. Zo dreigt de directeur van woningbouwvereniging ‘Het vrije volk’ in Enschede 150 29Handelingen Tweede Kamer OCV/UCV 1983-1984 28 november 1983, 31-26.
30
Zie onder meer Kamerstuk Tweede Kamer 1988-1989 kamerstuknummer 20800 XI, nr. 22. Het Waarborgfonds sociale woningbouw (Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer). En nota over de volkshuisvesting in de jaren negentig.
31Handelingen Eerste Kamer 1989-1990, 20 maart 1990.
huurders, die hun huurverhoging van 22 gulden per maand als gevolg van woningverbetering niet wensen te betalen, de huur op te zeggen (Het vrije volk: 27-01-1991). Ook zijn er veel berichten over krakers. Er is zowel leegstand en huurderving van corporaties alsnog steeds een woningtekort in deze periode. De huur van de woningen moet met de huur worden opgebracht (kostprijssysteem) en kan niet zomaar worden verlaagd door de corporatie. Daarvoor is toestemming van het Rijk nodig. Huurders kunnen echter vaak de huur niet opbrengen. “Flats met huren boven de 350 gulden per maand zijn bijna nergens meer gewenst”, aldus directeur van de Nationale Woning Raad Van den Hoff (17-02-1973). Een ander voorbeeld betreft enkele woningbouwverenigingen in Capelle die in financiële problemen dreigen te komen. Er komt een tijdelijke huurverlaging, met toestemming van de minister, en de gemeente Capelle verschaft een krediet (NRC, 01-09-1973). In Limburg is er in deze periode al oproer rondom grondspeculatie door makelaarsbureaus en aannemingsmaatschappijen (Trouw, 18-07-1973). Er zijn ook weer problemen met frauderende bestuurders en nu van iets groter omvang. Zoals bijvoorbeeld een directeur van een woningbouwvereniging in Kerkrade die zeven jaar zijn gang kon gaan en ruim 70.000 gulden verduisterde. Hij werd pas gepakt nadat er een nieuw en oplettender bestuur kwam (Het vrije volk: 22-12-1971). Een veel grotere fraudezaak is die in het Gelderse Beuningen tien jaar later. In de Telegraaf verschijnt het volgende bericht:
Een zeldzame bundeling van functies, verenigd in de 40-jarige Ben van E. heeft 'n woningbouwvereniging in het Gelderse Beuningen een tekort van ƒ 3,6 miljoen en een aantal particulieren nog eens een strop ƒ 1 miljoen bezorgd. De makelaar, algemeen geacht ingezetene van Beuningen (bij Nijmegen) bekleedde tevens de functies van agent van een grote bank en penningmeester van de woningbouwvereniging Beuningen/Ehwijk. (Telegraaf, 11 april 1981).
Staatssecretaris Brokx kwam de gemeente Beuningen overigens niet tegemoet in deze (Parool: 17- 04-1981). In het NRC Handelsblad van 19-02-1982 wordt gesproken over twee Bredase woningbouwverenigingen, St. Joseph en Laurentius (ook recent in opspraak) die zich ‘in de nesten hadden gewerkt’ en waar sprake is van fraude. Volgens het krantenbericht: “Oorzaak van de puinhoop in beide gevallen; een veel te snelle groei van het woningbestand en het uitblijven van het daarbij passend beheer.” Ook de gemeente Breda wordt daarvoor als schuldige aangewezen. Een jaar later staan er diverse krantenberichten over woningcorporaties met bezit in de Bijlmer die in financiële problemen komen door leegstand van flatwoningen (zie onder meer NRC Handelsblad, 07- 02-1983: ‘Leegstand en faillissement bedreigen Amsterdams luxueuze tuinstad’). Een probleem van geheel andere aard betreft ‘betonrot’. “Het beton van duizenden woningen, met name flats, blijkt te zijn aangetast. Met het herstel is vele miljoenen guldens gemoeid”, aldus directeur N. van Velzen van de Nationale Woningraad (Het Parool: 28-07-1983). De bedragen van incidenten en problemen die in de pers komen lopen op. In 1984 staat in de Volkskrant over stadsvernieuwing in Rotterdam en het gemeentelijk woningbedrijf en woningcorporatie Patrimonium die respectievelijk 100 mln. en 60 mln. gulden in het rood staan. Volgens directeur B. de Graaf van het woningbedrijf heeft het Rijk mede schuld aan de problemen. Bewonersorganisaties en woningcorporaties gingen bij de Tweede Kamer die dan vergaderde over Stadsvernieuwing, hierover protesteren. Maar niet alleen Amsterdam