Ontwikkeling woningcorporaties in het publieke domein

Woningcorporaties zijn hybride organisaties die zich tussen een marktorganisatie, een overheidsorganisatie en de gemeenschap bevinden (onder meer Boonstra, 2017). Pestoff (1992) onderscheidt drie assen: formeel/informeel; profit/non-profit; en publiek/privaat, die samen een sociale driehoek vormen. In het hart van deze driehoek bevindt zich het maatschappelijk middenveld, waarin ook de woningcorporaties zich als organisaties bevinden (Brandsen, Van de Donk en Putters, 2005). Bij de ontwikkeling van woningcorporaties in het publieke domein is vooral gekeken naar de afstand tot de overheid van corporaties en de mate van autonomie. Immers: hoe dichter bij de overheid, hoe meer zeggenschap van die overheid over het publiek bestemd vermogen. De verontwaardiging over incidenten is vooral ontstaan omdat er publiek geld mee was gemoeid. Er is betoogd dat het verleden van de woningcorporatie een rol speelt bij hoe woningcorporaties nu omgaan met vroege signalen van potentiële debacles. Een cultuurverandering gaat niet van vandaag op morgen en de geschiedenis zit als het ware in het DNA van de woningcorporaties. Om die reden

factoren zijn voor alle fasen van signaalverwerking van belang, maar er zijn wel enkele verschillen tussen de corporaties voor welke fasen dit met name een rol speelt.

Het hybride karakter van de corporatie kan zorgen voor een breder waarnemingsvermogen en een groter omgevingsbewustzijn. De verschillende waarden binnen de organisatie uit het hybride spectrum (markt, overheid, samenleving) kunnen echter ook leiden tot waardenspanningen en botsingen. Dit kan leiden tot het achterhouden van signalen en informatie om bepaalde belangen voorrang te geven. Uit de casusinterviews is naar voren gekomen dat corporaties de laatste jaren vanuit een iets meer marktgerichte positie opgeschoven zijn richting een taakorganisatie en maatschappelijke organisatie. Hiermee zijn zij meer hybride geworden. Echter het achterhouden van signalen leek zich vooral in het verleden af te spelen toen de organisaties commerciëler waren en meer marktgericht. Toen waren er meer ‘koninkrijkjes’ van vestigingsdirecteuren die eigen belangen nastreefden. De corporaties zijn zich wel bewust van mogelijke conflicterende waarden. Deze verschillende waarden worden organisatorisch goed van elkaar onderscheiden, bijvoorbeeld via een driekamer model. Transparantie is hierbij zeer belangrijk voor de organisatie, ook richting de RvC. Het moet helder zijn op basis van welke processen en belangen besluiten zijn genomen. Als nadeel wordt genoemd dat medewerkers die te uitvoeringsgericht zijn hun verantwoordelijkheidsgevoel kunnen verliezen. Ook dat kan leiden tot het achterhouden van signalen.

Het verleden van de casus corporaties heeft eveneens een duidelijke invloed op hoe de corporaties nu tegen risico’s aankijken en hoe zij omgaan met vroege signalen van potentiële debacles. Via reorganisaties en het aantrekken van nieuwe mensen hebben de corporaties veel wijzigingen doorgevoerd om de organisatie te wapenen tegen zaken die in het verleden niet goed liepen. Ook met betrekking tot het proactief risicobeleid is er veel kennis in huis gehaald. Een gevaar is dat er te veel nadruk wordt gelegd op de ‘problemen’ in het verleden waardoor er misschien een minder goede focus is op signalen van nieuwe problemen.

12 Conclusies

12.1. Inleiding, beantwoording onderzoeksvragen

Er zit misschien een dinosaurus een enorm ei uit te broeden, aldus een respondent. En sommige debacles kun je wellicht niet zien aankomen om dat de signalen niet herkenbaar zijn, zoals de zwarte zwanen van Taleb (2007). Maar er zijn ook voorzienbare debacles. Potentiële debacles waarvan de signalen zich wel degelijk aandienen of die we kunnen vinden als we ernaar zoeken. De signalen van dergelijke debacles zijn vaak zwak en de mogelijke gevolgen vaak allerminst zeker. Ook kunnen de signalen ongemakkelijk zijn en ingaan tegen bepaalde belangen. De signalen kunnen echter duiden op mogelijk grote gevolgen. Het betreft in dit onderzoek signalen van potentiële debacles voor woningcorporaties. Onder ‘debacles’ worden in dit proefschrift beschouwd: gebeurtenissen die de kerndoelen van de organisatie raken en waarmee het (voort)bestaan van de organisatie of mogelijk zelfs de gehele sector in gevaar komt. Om die signalen te zien en er juist naar te handelen vergt enige inspanning. In dit proefschrift is nagegaan op welke wijze dat theoretisch zou kunnen, welke factoren een rol spelen bij het omgaan met vroege signalen en hoe corporaties dit nu doen. Hieruit kunnen lessen worden getrokken die corporaties, maar wellicht ook andere organisaties, kunnen helpen bij hun proactief risicobeleid.

De centrale onderzoeksvraag luidt “Hoe gaan woningcorporaties om met vroege signalen van

potentiële debacles en welke factoren spelen daarbij een rol?” Deze onderzoeksvraag is

opgedeeld in drie deelvragen die in de volgende paragrafen aan bod komen. Bij de beantwoording van de laatste onderzoeksvraag wordt een model van een early warning-systeem gepresenteerd dat woningcorporaties kunnen gebruiken. Mogelijk is het model ook relevant voor andere (hybride) organisaties die opereren in een complexe en dynamische omgeving. Er wordt bediscussieerd wat het totale onderzoek gebracht heeft en wat er nog nader onderzocht en ontwikkeld zou kunnen worden.

De conclusies in dit proefschrift zijn gebaseerd op een literatuurstudie naar de theorie rondom early warning en het omgaan met vroege signalen; diverse biases en heuristics daarbij; een literatuurstudie naar de geschiedenis van woningcorporaties in combinatie met theorie over hybriditeit van organisaties; een analyse van incidenten bij woningcorporaties (landelijke dagbladen en parlementaire stukken); een schriftelijke enquête onder 85 bestuurders van woningcorporaties; en casestudies met gemiddeld vijftien interviews met bestuurders, de voorzitters van de RvC en leidinggevenden bij de corporaties Rochdale, Mitros, Woonbron en Portaal. Bij deze vier casus corporaties zijn tevens documenten opgevraagd rondom het strategisch risicobeleid en is de geschiedenis vanaf de oprichting van de corporatie bestudeerd en beschreven. Alvorens in te gaan op beantwoording van de onderzoeksvragen wordt als context eerst de ontwikkeling beschreven van woningcorporaties.

12.2. Ontwikkeling woningcorporaties in het publieke domein

Woningcorporaties zijn hybride organisaties die zich tussen een marktorganisatie, een overheidsorganisatie en de gemeenschap bevinden (onder meer Boonstra, 2017). Pestoff (1992) onderscheidt drie assen: formeel/informeel; profit/non-profit; en publiek/privaat, die samen een sociale driehoek vormen. In het hart van deze driehoek bevindt zich het maatschappelijk middenveld, waarin ook de woningcorporaties zich als organisaties bevinden (Brandsen, Van de Donk en Putters, 2005). Bij de ontwikkeling van woningcorporaties in het publieke domein is vooral gekeken naar de afstand tot de overheid van corporaties en de mate van autonomie. Immers: hoe dichter bij de overheid, hoe meer zeggenschap van die overheid over het publiek bestemd vermogen. De verontwaardiging over incidenten is vooral ontstaan omdat er publiek geld mee was gemoeid. Er is betoogd dat het verleden van de woningcorporatie een rol speelt bij hoe woningcorporaties nu omgaan met vroege signalen van potentiële debacles. Een cultuurverandering gaat niet van vandaag op morgen en de geschiedenis zit als het ware in het DNA van de woningcorporaties. Om die reden

is eerst de ontwikkeling van woningcorporaties in kaart gebracht vanaf de oprichting van de eerste woningcorporaties midden negentiende eeuw tot op heden.

De huidige positie van woningcorporaties in het publieke domein is in de schriftelijke enquête onder bestuurders van woningcorporaties nagegaan aan de hand van het concept taakorganisatie versus marktorganisatie met tien verschillende dimensies, naar Karré (2011) en een waardenset van organisaties volgens Van der Wal et. al (2008). Op dit moment lijken woningcorporaties iets meer richting taakorganisaties dan marktorganisaties te zijn gepositioneerd. Op ‘uitvoeringsautonomie’ en ‘financiering’ scoren woningcorporaties iets meer richting een marktorganisatie. Op de dimensies ‘activiteiten’ en ‘waardeoriëntatie’ scoren woningcorporaties iets meer richting een taakorganisatie. Op de overige dimensies is de positie van woningcorporaties ongeveer in het midden tussen taakorganisatie en marktorganisatie.126 _{Er is op de verschillende dimensies echter wel een redelijke} standaarddeviatie. De grootste variatie in antwoorden is op de dimensies ‘eigendom’ en ‘activiteiten’. Hier wordt het meest verschillend over gedacht door de bestuurders van woningcorporaties. De minste variatie is op ‘managementautonomie’ en ‘uitvoeringsautonomie’.

Uit de antwoorden op de stellingen die zijn voorgelegd blijkt dat ongeveer de helft van de bestuurders het er volledig tot voornamelijk mee eens is dat woningcorporaties financieel bijspringen als een woningcorporatie in de problemen komt. Tegelijkertijd is ongeveer 1 op de 5 bestuurders het daar niet mee eens, dan wel is het eens noch oneens. Dat is opmerkelijk omdat het stelsel uitgaat van solidariteit en corporaties wettelijk bij moeten dragen aan het saneringsfonds waaruit corporaties die in de problemen komen kunnen putten. Ook ten aanzien van de stelling dat woningcorporaties, indien nodig, failliet moeten kunnen gaan is er verdeeldheid in de antwoorden. Iets meer bestuurders zijn het daar volledig of voornamelijk mee eens (49%) dan dat er bestuurders zijn die het hier voornamelijk of volledig mee oneens zijn (38%). Ook deze antwoorden zijn opmerkelijk gegeven het feit dat er nog nooit een woningcorporatie failliet is gegaan en corporaties wel bijdragen aan noodlijdende corporaties, zoals Vestia. Tot slot is ongeveer driekwart van de corporatiebestuurders van mening (volledig tot voornamelijk mee eens) dat het Rijk zich te veel bemoeit met wat woningcorporaties doen. Kennelijk zouden de corporatiebestuurders meer autonomie wenselijk vinden.

Het verleden van woningcorporaties

Op basis van een literatuurstudie zijn diverse veranderingen in de relatie tussen de woningcorporatie en de overheid geschetst en is gekeken naar incidenten die zich bij corporaties in het verleden hebben voorgedaan. Voor dat laatste is ook gebruik gemaakt van gegevens van de Parlementaire Enquête Commissie Woningcorporaties vanaf 1995. In de periode daarvoor is gezocht naar incidenten bij woningcorporaties en woningbouwverenigingen in de landelijke dagbladen (zoekmachine Delpher.nl) en parlementaire stukken (zoekmachine statengeneraaldigitaal.nl). Woningcorporaties stonden aanvankelijk ver af van de Rijksoverheid. Het waren private en maatschappelijke organisaties die zowel vanuit maatschappelijk oogpunt (liefdadigheid) als vanuit marktoverwegingen werden opgericht. Het verbeteren van de levensomstandigheden had zeker ook een economisch doel, zoals verhoging van de arbeidsproductie. Met de komst van de Woningwet in 1901 worden woningcorporaties grotendeels publieke organisaties. Ze kunnen subsidie verwerven van de Rijksoverheid als toegelaten instelling. Daar hoort dan wel bij dat ze zich conformeren aan de Woningwet en de doelen die daarin beschreven staan. Dit betekent onder meer soberder en kleinere woningen bouwen en verhuren en geen beperking meer tot een exclusieve doelgroep van huurders (van bijvoorbeeld ambtenaren of werknemers van een fabriek), zoals op dat moment nogal eens het geval was. Een volgend kantelpunt is rond midden jaren dertig van de vorige eeuw. De jaren dertig van de twintigste eeuw staan in het teken van de crisis. De overheid verstrekt minder subsidies en leningen aan woningcorporaties en verhoogt het toezicht op de juiste besteding ervan. Woningcorporaties mogen nog maar twintig procent van hun exploitatieoverschotten zelf houden en 126_{Voor een overzicht van de scores op de verschillende dimensies, zie tabel 6.6. in hoofdstuk 6.}

verworden grotendeels tot taakorganisaties. Vanaf begin jaren zestig tot midden jaren negentig van de vorige eeuw volgt een periode waarin corporaties overeenkomstig adviezen van Commissie de Roos (1963) meer zeggenschap over hun vermogen krijgen. Aan het einde van deze periode is het dynamisch kostprijssysteem vervangen door een waarborgstelsel voor kapitaalverschaffing. Daarmee neemt het directe toezicht en betrokkenheid bij investeringen van woningcorporaties door de overheid aanzienlijk af. Het eigendom van woningcorporaties verschuift steeds meer richting privaat eigendom door het afschaffen van de terugbetalingsplicht van exploitatieoverschotten, ter waarde van zo’n 2 miljard gulden. Aan de andere kant opereren woningcorporaties nog steeds op de sociale huurmarkt en is er weinig ruimte voor particulier initiatief. De subsidies hebben dan plaatsgemaakt voor goedkope leningen, geborgd met overheidsgaranties. Ook de activiteiten zijn nog grotendeels in het verlengde van de door de overheid gewenste sociale huisvesting. Maar al met al zijn de woningcorporaties niet langer volledig een verlengstuk van de overheid. Mede door de ‘bruteringswet’ in 1995 worden corporaties nog meer op afstand van de overheid geplaatst. De toekomstige aflossingsverplichtingen van de rijksleningen voor woningcorporaties worden weggestreept tegen toekomstige objectsubsidies die de woningcorporaties dan nog als subsidiebeschikking te goed hebben. Verdere verzelfstandiging van de sociale huursector en minder regelgeving zijn een belangrijk uitgangspunt van de bruteringswet. In deze periode zijn woningcorporaties steeds meer maatschappelijk actief buiten de directe volkshuisvesting om, bijvoorbeeld op het gebied van zorg en welzijn ten behoeve van leefbaarheid in de wijken. Door onder meer de introductie van de verhuurderheffing (2014) en de herziene Woningwet (2015) schuiven de woningcorporaties weer iets op in de richting van taakorganisaties. De geschiedenis van woningcorporaties laat al met al een duidelijke pendulebeweging zien in de afstand tot de overheid. Wat betreft de incidenten bij woningcorporaties valt op dat hier steeds meer aandacht voor komt in de media en dat het nieuws ook steeds groter wordt. Er is een schril contrast tussen berichtgeving over een penningmeester die er met de kas vandoor ging en berichtgeving over de problemen met derivaten. De pendule van afstand tot de overheid laat over de gehele periode van de ontstaansgeschiedenis van woningcorporaties tot op heden geen direct verband zien met het aantal en de zwaarte van incidenten in de vroegere geschiedenis van de corporaties tot ongeveer midden jaren negentig. Dat verband lijkt er echter wel te zijn over de latere periode vanaf midden jaren negentig. De meeste incidenten lijken zich te hebben voorgedaan in de periode waar de Parlementaire Enquête Woningcorporaties zich op richt. Dit betreft de periode vanaf 1995 tot oplevering van het eindrapport van de Parlementaire Enquêtecommissie Woningcorporaties in 2014. Die incidenten waren overigens allemaal al wel bekend in de pers voordat de parlementaire enquête nader onderzoek deed naar de toedracht ervan. Het betrof een periode van verdergaande zelfstandigheid van woningcorporaties. Het is mogelijk dat er dus wel een verband bestaat tussen het aantal incidenten en de mate van autonomie van corporaties, maar dat dit niet blijkt uit berichtgeving in de beginperiode van corporaties. Dat kan echter waarschijnlijk ook worden toegeschreven aan minder media-aandacht in het algemeen. De laatste decennia worden incidenten in de publieke sector breder uitgemeten in de media.