2 Ontwikkeling van woningcorporaties
2.7. Woningcorporaties nog zelfstandiger begin jaren negentig
In 1995 wordt de zogenaamde ‘bruteringswet’ aangenomen. Hiermee worden toekomstige aflossingsverplichtingen van de rijksleningen voor woningcorporaties weggestreept tegen toekomstige objectsubsidies die de woningcorporaties dan nog als subsidiebeschikking tegoed hebben van de overheid. De doelstellingen achter de bruteringswet zijn onder meer een verdere verzelfstandiging van de sociale huursector, beheersing van de overheidsuitgaven en een verantwoorde huurontwikkeling. Minder regelgeving is ook een belangrijk uitgangspunt.32 Tot slot kon met de brutering ook een belangrijke bezuiniging op de overheidsfinanciën worden gerealiseerd. De voorgaande periode staat in het teken van ingewikkelde regelgeving rondom subsidieverstrekking en stimulering van de woningbouw. De aanleiding voor de uiteindelijke bruteringsoperatie ontstaat al een aantal jaren eerder bij de parlementaire enquête naar vermeende fraude met bouwsubsidies. Deze langdurige enquête die diep ingrijpt op het denken over de sturing van de overheid op de volkshuisvesting loopt van november 1986 tot maart 1988. In de parlementaire enquête worden drie regelingen onderzocht uit respectievelijk 1968, 1975 en 1980. Uitkomst van de enquête is dat er veel te veel geld door de overheid is uitgegeven aan de betreffende subsidieregelingen en dat de controle op de uitvoering en toepassing van de regelingen te kort hadden geschoten. De regelgeving en controle daarop zijn te complex geworden en hebben de overheid met een langlopende schuld opgezadeld. Naast onduidelijkheid over de regelgeving is er te ruimhartig toegekend omdat het doel zoveel mogelijk sociale woningen te realiseren boven de wettelijke eisen om voor subsidie in aanmerking te komen werd gesteld. Het advies van de parlementaire enquêtecommissie is dan ook dat er een ander subsidiestelsel benodigd is voor de bouw van huurwoningen. Toenmalig staatssecretaris Brokx (CDA) treedt af om partijpolitieke redenen die echter nauwe verband houden met bouwfraude. Hij wordt opgevolgd door Heerma (CDA) die met de uitkomsten van de parlementaire enquête aan de slag gaat. In 1989 zendt Heerma zijn nota Volkshuisvesting in de jaren negentig – van bouwen naar wonen, naar de Tweede Kamer.33 Deze nota staat aan de basis van een grondige stelselherziening met als belangrijkste sluitstuk de uiteindelijk Bruteringswet van 199534 en het afschaffen van de jaarlijkse objectsubsidies. Staatssecretaris Heerma schrijft in zijn nota:
“De rijksoverheid kan en mag zich niet tot en met de kleinste details bemoeien met het plaatselijk gewenste kwaliteitsniveau van woningen en woonomgeving. Burgers en hun maatschappelijke organisaties zijn in de eerste plaats zelf verantwoordelijk voor een goede huisvesting. De rijksoverheid schept de voorwaarden waaronder aan deze eigen verantwoordelijkheid gestalte gegeven kan worden. De rijksoverheid behoudt een belangrijke en blijvende taak. Zij stelt de spelregels vast waaraan men - ook zijzelf - zich heeft te houden. Zij stimuleert, door informatieverschaffing, bestuurlijk overleg, voorlichting en anderszins, activiteiten van de directbetrokkenen in de volkshuisvestingssector. En de rijksoverheid verleent financiële steun waar dat noodzakelijk is. Het eigenlijke proces van volkshuisvesting voltrekt zich echter vooral op plaatselijk niveau. Daar hoort het immers thuis. Daar past geen bemoeienis van het Rijk bij, die verder gaat dan het strikt noodzakelijke.”
Met de brutering die vorm krijgt in de wet Balansverkorting geldelijke steun volkshuisvesting zijn miljarden gemoeid. In totaal worden 25,4 miljard gulden aan ontvangsten door het Rijk (exclusief de vervroegd afgeloste rijksleningen van een totaal van 47,9 miljard gulden) en 37,1 miljard gulden
32 Tweede Kamer, vergaderjaar 1994-1995, 23 817, nr. 5.
33 Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig, Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 691, nr. 3. 34 Officiële benaming: Wet van 31 mei 1995, houdende balansverkorting geldelijke steun volkshuisvesting.
aan uitgaven door het Rijk aan woningcorporaties tegen elkaar weggestreept. Naast ideologische overwegingen, zoals eerder verwoord met betrekking tot de nota Heerma, speelt ook geld een rol. Nederland is dan net toegetreden tot de Europese Monetaire Unie (EMU) en moet extra bezuinigen om aan de begrotingsregels van de EMU te voldoen. Met de brutering worden de overheidsuitgaven aan volkshuisvesting in één klap gehalveerd en vermindert de staatschuld met 1,7 miljard gulden. Door de bruteringsoperatie neemt het Rijk bewust afstand van het sturen op vermogen in de sector. In de memorie van toelichting op de wet35 staat beschreven:
“Door de balansverkorting ontstaat duidelijkheid over de geldstromen. De afhankelijkheid van wisselende inzichten over de afbraak van subsidies behoort tot het verleden. Hierdoor wordt de weg vrijgemaakt voor een, in het kader van de verzelfstandiging, te voeren actief en flexibel vermogens– en liquiditeitenbeheer door de toegelaten instellingen in plaats van subsidievolgend gedrag. De administratieve rompslomp wordt verminderd. De bedrijfsvoering zal een professionaliseringsimpuls krijgen, leidend tot een beter en doelmatiger produkt sociale huisvesting.” (Ibid., 1993-1994, p. 6).
In de jaren na de brutering neemt de zelfstandigheid van woningcorporaties steeds verder toe. Woningcorporaties mogen dan ook commerciële activiteiten ontplooien, voor zover het totale beleid maar in de dienst van de sociale volkshuisvesting staat. Een toetsgroep bij het ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) beoordeelde of de werkzaamheden van de woningcorporaties nog wel binnen de doelstellingen voor sociale volkshuisvesting pasten. Er werden echter nauwelijks prestatieafspraken gemaakt over de maatschappelijke bestemming door woningcorporaties van hun zojuist verworven kapitaal. Jan van der Schaar noemt dat als “een grote tekortkoming” bij de brutering tijdens zijn verhoor in de Parlementaire Enquête Woningcorporaties van 2014. De term maatschappelijk bestemd vermogen deed wel zijn intrede, maar zonder dat dit verder goed kon worden gedefinieerd (Helderman, 2017). Corporaties kregen daardoor meer vrijheid in de besteding van het geld. Voor zover de overheid al een signaal gaf aan woningcorporaties leek dat eerder een stimulans voor extra activiteiten. Totaal anders dan het beperken tot de kerntaak van huisvesting van mensen die daar niet zelf in kunnen voorzien, zoals in de nota Heerma nog werd gesteld.
In de nota ‘Mensen Wensen Wonen’ die het ministerie van VROM in 2000 publiceert, wordt het werkgebied van woningcorporaties uitgebreid tot ‘wonen, woondiensten en woonmilieus’.36 Leefbaarheid in de buurt wordt de jaren daarna een steeds belangrijker thema voor woningcorporaties. Tot leefbaarheid worden tal van activiteiten en investeringen gerekend, zoals op het gebied van onderwijs, sport, cultuur, zorg en welzijn en veiligheid. Ook worden er steeds meer commerciële projecten uitgevoerd en/of mengvormen van publieke en commerciële projecten door woningcorporaties. Maatschappelijk ondernemerschap wordt, ook door de overheid, steeds meer aangemoedigd in die periode. Woningcorporaties zouden op deze wijze professioneler en efficiënter kunnen werken en een belangrijke bijdrage leveren aan de samenleving op allerlei gebied. Voormalige bestuurders bij Woonbron (Kromwijk) en Vestia (Staal) werden voorafgaand aan de problemen met respectievelijk de ss Rotterdam en derivaten nog regelmatig geroemd vanuit het ministerie vanwege hun initiatieven voor de sector.
De toegenomen ondernemerszin en taakverbreding van woningcorporaties leiden echter ook tot tal van incidenten. Dit zijn de incidenten die aan bod komen in de Commissie Hoekstra (2012) en de Parlementaire Enquête ‘Woningcorporaties’ (2014) onder voorzitterschap van Van Vliet (lid Van
35 Balansverkorting geldelijke steun volkshuisvesting, Memorie van toelichting. Tweede Kamer, 1993-1994, 23
817, nr. 3.
36 VROM publicatie, 1 december, 2000. De kernthema's van de Nota 'Mensen, Wensen, Wonen' zijn: meer
zeggenschap voor burgers over woning en woonomgeving; kansen scheppen voor mensen in kwetsbare posities; maatwerk in wonen voor mensen die zorg nodig hebben; kwaliteit van wonen in steden vergroten; meer ruimte voor 'groene' woonwensen.
voor bedrijfsmatiger aanpak van beleid Woningbouwcorporaties nogal eens fout'). De lijst met incidenten is nog langer in de jaren daarna. In de inleiding is al geschreven over woningcorporaties die in het nieuws kwamen door verlies met handel in beursopties in 1994. Al met al een behoorlijke waslijst van incidenten en zelfs debacles voor woningcorporaties in deze periode.
2.7. Woningcorporaties nog zelfstandiger begin jaren negentig
In 1995 wordt de zogenaamde ‘bruteringswet’ aangenomen. Hiermee worden toekomstige aflossingsverplichtingen van de rijksleningen voor woningcorporaties weggestreept tegen toekomstige objectsubsidies die de woningcorporaties dan nog als subsidiebeschikking tegoed hebben van de overheid. De doelstellingen achter de bruteringswet zijn onder meer een verdere verzelfstandiging van de sociale huursector, beheersing van de overheidsuitgaven en een verantwoorde huurontwikkeling. Minder regelgeving is ook een belangrijk uitgangspunt.32 Tot slot kon met de brutering ook een belangrijke bezuiniging op de overheidsfinanciën worden gerealiseerd. De voorgaande periode staat in het teken van ingewikkelde regelgeving rondom subsidieverstrekking en stimulering van de woningbouw. De aanleiding voor de uiteindelijke bruteringsoperatie ontstaat al een aantal jaren eerder bij de parlementaire enquête naar vermeende fraude met bouwsubsidies. Deze langdurige enquête die diep ingrijpt op het denken over de sturing van de overheid op de volkshuisvesting loopt van november 1986 tot maart 1988. In de parlementaire enquête worden drie regelingen onderzocht uit respectievelijk 1968, 1975 en 1980. Uitkomst van de enquête is dat er veel te veel geld door de overheid is uitgegeven aan de betreffende subsidieregelingen en dat de controle op de uitvoering en toepassing van de regelingen te kort hadden geschoten. De regelgeving en controle daarop zijn te complex geworden en hebben de overheid met een langlopende schuld opgezadeld. Naast onduidelijkheid over de regelgeving is er te ruimhartig toegekend omdat het doel zoveel mogelijk sociale woningen te realiseren boven de wettelijke eisen om voor subsidie in aanmerking te komen werd gesteld. Het advies van de parlementaire enquêtecommissie is dan ook dat er een ander subsidiestelsel benodigd is voor de bouw van huurwoningen. Toenmalig staatssecretaris Brokx (CDA) treedt af om partijpolitieke redenen die echter nauwe verband houden met bouwfraude. Hij wordt opgevolgd door Heerma (CDA) die met de uitkomsten van de parlementaire enquête aan de slag gaat. In 1989 zendt Heerma zijn nota Volkshuisvesting in de jaren negentig – van bouwen naar wonen, naar de Tweede Kamer.33 Deze nota staat aan de basis van een grondige stelselherziening met als belangrijkste sluitstuk de uiteindelijk Bruteringswet van 199534 en het afschaffen van de jaarlijkse objectsubsidies. Staatssecretaris Heerma schrijft in zijn nota:
“De rijksoverheid kan en mag zich niet tot en met de kleinste details bemoeien met het plaatselijk gewenste kwaliteitsniveau van woningen en woonomgeving. Burgers en hun maatschappelijke organisaties zijn in de eerste plaats zelf verantwoordelijk voor een goede huisvesting. De rijksoverheid schept de voorwaarden waaronder aan deze eigen verantwoordelijkheid gestalte gegeven kan worden. De rijksoverheid behoudt een belangrijke en blijvende taak. Zij stelt de spelregels vast waaraan men - ook zijzelf - zich heeft te houden. Zij stimuleert, door informatieverschaffing, bestuurlijk overleg, voorlichting en anderszins, activiteiten van de directbetrokkenen in de volkshuisvestingssector. En de rijksoverheid verleent financiële steun waar dat noodzakelijk is. Het eigenlijke proces van volkshuisvesting voltrekt zich echter vooral op plaatselijk niveau. Daar hoort het immers thuis. Daar past geen bemoeienis van het Rijk bij, die verder gaat dan het strikt noodzakelijke.”
Met de brutering die vorm krijgt in de wet Balansverkorting geldelijke steun volkshuisvesting zijn miljarden gemoeid. In totaal worden 25,4 miljard gulden aan ontvangsten door het Rijk (exclusief de vervroegd afgeloste rijksleningen van een totaal van 47,9 miljard gulden) en 37,1 miljard gulden
32 Tweede Kamer, vergaderjaar 1994-1995, 23 817, nr. 5.
33 Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig, Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 691, nr. 3. 34 Officiële benaming: Wet van 31 mei 1995, houdende balansverkorting geldelijke steun volkshuisvesting.
aan uitgaven door het Rijk aan woningcorporaties tegen elkaar weggestreept. Naast ideologische overwegingen, zoals eerder verwoord met betrekking tot de nota Heerma, speelt ook geld een rol. Nederland is dan net toegetreden tot de Europese Monetaire Unie (EMU) en moet extra bezuinigen om aan de begrotingsregels van de EMU te voldoen. Met de brutering worden de overheidsuitgaven aan volkshuisvesting in één klap gehalveerd en vermindert de staatschuld met 1,7 miljard gulden. Door de bruteringsoperatie neemt het Rijk bewust afstand van het sturen op vermogen in de sector. In de memorie van toelichting op de wet35 staat beschreven:
“Door de balansverkorting ontstaat duidelijkheid over de geldstromen. De afhankelijkheid van wisselende inzichten over de afbraak van subsidies behoort tot het verleden. Hierdoor wordt de weg vrijgemaakt voor een, in het kader van de verzelfstandiging, te voeren actief en flexibel vermogens– en liquiditeitenbeheer door de toegelaten instellingen in plaats van subsidievolgend gedrag. De administratieve rompslomp wordt verminderd. De bedrijfsvoering zal een professionaliseringsimpuls krijgen, leidend tot een beter en doelmatiger produkt sociale huisvesting.” (Ibid., 1993-1994, p. 6).
In de jaren na de brutering neemt de zelfstandigheid van woningcorporaties steeds verder toe. Woningcorporaties mogen dan ook commerciële activiteiten ontplooien, voor zover het totale beleid maar in de dienst van de sociale volkshuisvesting staat. Een toetsgroep bij het ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) beoordeelde of de werkzaamheden van de woningcorporaties nog wel binnen de doelstellingen voor sociale volkshuisvesting pasten. Er werden echter nauwelijks prestatieafspraken gemaakt over de maatschappelijke bestemming door woningcorporaties van hun zojuist verworven kapitaal. Jan van der Schaar noemt dat als “een grote tekortkoming” bij de brutering tijdens zijn verhoor in de Parlementaire Enquête Woningcorporaties van 2014. De term maatschappelijk bestemd vermogen deed wel zijn intrede, maar zonder dat dit verder goed kon worden gedefinieerd (Helderman, 2017). Corporaties kregen daardoor meer vrijheid in de besteding van het geld. Voor zover de overheid al een signaal gaf aan woningcorporaties leek dat eerder een stimulans voor extra activiteiten. Totaal anders dan het beperken tot de kerntaak van huisvesting van mensen die daar niet zelf in kunnen voorzien, zoals in de nota Heerma nog werd gesteld.
In de nota ‘Mensen Wensen Wonen’ die het ministerie van VROM in 2000 publiceert, wordt het werkgebied van woningcorporaties uitgebreid tot ‘wonen, woondiensten en woonmilieus’.36 Leefbaarheid in de buurt wordt de jaren daarna een steeds belangrijker thema voor woningcorporaties. Tot leefbaarheid worden tal van activiteiten en investeringen gerekend, zoals op het gebied van onderwijs, sport, cultuur, zorg en welzijn en veiligheid. Ook worden er steeds meer commerciële projecten uitgevoerd en/of mengvormen van publieke en commerciële projecten door woningcorporaties. Maatschappelijk ondernemerschap wordt, ook door de overheid, steeds meer aangemoedigd in die periode. Woningcorporaties zouden op deze wijze professioneler en efficiënter kunnen werken en een belangrijke bijdrage leveren aan de samenleving op allerlei gebied. Voormalige bestuurders bij Woonbron (Kromwijk) en Vestia (Staal) werden voorafgaand aan de problemen met respectievelijk de ss Rotterdam en derivaten nog regelmatig geroemd vanuit het ministerie vanwege hun initiatieven voor de sector.
De toegenomen ondernemerszin en taakverbreding van woningcorporaties leiden echter ook tot tal van incidenten. Dit zijn de incidenten die aan bod komen in de Commissie Hoekstra (2012) en de Parlementaire Enquête ‘Woningcorporaties’ (2014) onder voorzitterschap van Van Vliet (lid Van
35 Balansverkorting geldelijke steun volkshuisvesting, Memorie van toelichting. Tweede Kamer, 1993-1994, 23
817, nr. 3.
36 VROM publicatie, 1 december, 2000. De kernthema's van de Nota 'Mensen, Wensen, Wonen' zijn: meer
zeggenschap voor burgers over woning en woonomgeving; kansen scheppen voor mensen in kwetsbare posities; maatwerk in wonen voor mensen die zorg nodig hebben; kwaliteit van wonen in steden vergroten; meer ruimte voor 'groene' woonwensen.
begin jaren ’90. Als belangrijkste incidenten gelden de eerdergenoemde casus Vestia en Woonbron. Naast de incidenten die zich voordoen, blijkt uit tal van rapporten en de jaarlijkse publicaties rondom het sectorbeeld van WSW, CFV en het ministerie van VROM (later Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, BZK) dat de zelfstandigheid lang niet altijd tot professionalisering leidt. De rentelasten voor woningcorporaties dalen en het bezit neemt toe. Omdat er anderzijds geen harde prestatieafspraken zijn over de aanwending van dit kapitaal, nemen onrendabele investeringen toe en stijgen de bedrijfslasten bij woningcorporaties. Vooral de stijging van salarissen en gouden handdrukken van bestuurders bij woningcorporaties komen dan regelmatig in het nieuws en leiden tot veel publieke ophef en Kamervragen. Onderstaande figuur, geplaatst in de Groene Amsterdammer in juni 2013 vat het goed samen.37
Figuur 2.1 Belangrijkste uitgaven woningcorporaties in mld. Euro 1994-2011
Bron: groene Amsterdammer, 26 juni 2013
Plaats binnen het publieke domein
Woningcorporaties schuiven in grote mate op richting marktorganisaties. De overheid zet woningcorporaties op grote afstand in deze periode. Het eigendom komt door de bruteringsoperatie volledig in handen van de woningcorporaties. Bestuurders van woningcorporaties krijgen meer managementautonomie, hetgeen wordt bevorderd door de politiek. Ingrijpen op het bestuur komt vaak pas achteraf, na grote incidenten en debacles met forse financiële verliezen. Door de grote vrijheid in handelen ontstaat een diversiteit van woningcorporaties die meer of minder markt- en winstgericht zijn.
37 Woningcorporaties in Crisis, tucht van staat noch markt van de Groene Amsterdammer van 26 juni 2013, Guido
van Eijck, Hanneke Grutterink, Hans Hendriks, Sara Murawski, Saskia Naafs.
krantenberichten. De grootste incidenten en debacles zijn voor deze periode reeds onderzocht door de PEW (zie volgende paragraaf). In onderstaand kader wordt een overzicht van de incidenten in het eindrapport van de PEW weergegeven.38
De verliezen bij laatstgenoemde incident, WSG, zijn zoals reeds in hoofdstuk 1 beschreven, later nog opgelopen tot ongeveer 550 mln. euro. Al met al is deze periode, zeker financieel gezien, de periode met de grootste incidenten en verliezen voor de sector. Als Vestia niet wordt meegerekend doet de periode die daaraan voorafging hier echter niet veel voor onder.