Invloed van het hybride karakter van corporaties

Corporaties zijn hybride organisaties die zich bevinden in het maatschappelijk middenveld tussen markt, overheid en samenleving (Brandsen, Van de Donk, Putters, 2005). Dat kan mede van invloed zijn op hoe de corporaties omgaan met risico’s en vroege signalen. In dit proefschrift is vooral gekeken naar de afstand tussen de corporatie en de overheid in het publieke domein en de mate waarin corporaties meer taakgericht dan wel marktgericht zijn (Karré, 2011). De antwoorden van de bestuurders van casus corporaties (in de enquête) op de vraag naar hybride dimensies laat verschillen zien in waar deze corporaties zich bevinden op het continuüm taakorganisatie (richting 1) tot marktorganisatie (richting 10). Rochdale en Mitros scoren meer in de richting van een taakorganisatie, Woonbron bevindt zich ongeveer in het midden en Portaal is iets meer gepositioneerd richting een marktorganisatie. Al met al zijn het volgens deze gegevens vrij hybride organisaties.

Overzicht 11.6 Hybride dimensies taak- marktorganisatie (naar Karré, 2011)

Rochdale Mitros Woonbron Portaal

4,4 4,2 5,2 6,4

Gemiddeld meer overhellend richting taakorganisatie. Taakorganisatie: vooral op activiteiten; marktomgeving; en waardeoriëntaties. Marktorganisatie: vooral op rechtsvorm; managementautonomie; uitvoeringsautonomie. Gemiddeld meeroverhellend richting taakorganisatie. Taakorganisatie vooral op rechtsvorm; activiteiten; en waardeoriëntaties. Marktorganisatie: vooral op uitvoeringsautonomie.

Gemiddeld tussen taak- en

marktorganisatie. Taakorganisatie: vooral op activiteiten; strategische oriëntatie; waardeoriëntatie; relatie politiek-principaal. Marktorganisatie: vooral op rechtsvorm, eigendom; financiering; managementautonomie.

Gemiddeld meer overhellend

richting marktorganisatie. Taakorganisatie vooral op waardeoriëntaties Marktorganisatie vooral op rechtsvorm; eigendom; financiering; managementautonomie.

Onderstaand overzicht vergelijkt de belangrijkste vijf organisatiewaarden die de corporatiebestuurders van de casus corporaties in de enquête aangaven. In vergelijking tot het onderzoek van Van der Wal et. al (2008) naar de belangrijkste organisatiewaarden van publieke versus private organisaties, valt op te merken dat de corporatiebestuurders vooral andere organisatiewaarden als belangrijkste noemen dan de belangrijkste organisatiewaarden die zijn gemeten voor publieke of private organisaties. Dat ondersteunt het hybride karakter van de corporaties.

Overzicht 11.7 Organisatiewaarden casus corporaties

Rochdale Mitros Woonbron Portaal

1 Dienstbaarheid 2 Effectiviteit 3 Sociale rechtvaardigheid 4 Betrouwbaarheid 5 Transparantie 1 Effectiviteit 2 Solidariteit 3 Transparantie 4 Efficiency 5 Betrouwbaarheid 1 Sociale rechtvaardigheid 2 Efficiency 3 Duurzaamheid 4 Dienstbaarheid 5 Rechtmatigheid 1 Efficiency 2 Responsiviteit 3 Sociale rechtvaardigheid 4 Innovatie 5 Toerekenbaarheid

Veel respondenten geven aan dat op dit moment naar hun mening de pendule iets te ver is doorgeslagen richting een taakorganisatie. Er is te veel regelgeving en verantwoording voor corporaties waardoor ze hier veel tijd aan kwijt zijn en ook minder flexibel zijn. Deze flexibiliteit is wel nodig als er nieuwe opgaven komen of ontwikkelingen zijn, zoals bijvoorbeeld met de huisvesting van vergunninghouders. Diverse respondenten noemen de strikte scheiding van daeb en niet-daeb als iets dat te ver is doorgevoerd. Hierbij geldt eveneens de administratieve druk. Ook is het signaal afgegeven door verschillende respondenten dat hiermee het verdienmodel van corporaties onder druk komt te staan. Er zijn bijvoorbeeld minder gemengde complexen meer mogelijk waarbij de sociale verhuur gecombineerd wordt met duurdere koop waarmee het project winstgevend of in elk geval rendabel kan worden gemaakt, aldus respondenten.

Hybriditeit en omgaan met signalen en risico’s

Volgens het concept theoretisch model is hybriditeit voor de woningcorporaties een bijkomende factor voor het omgaan met vroege signalen. Dat is uit het casusonderzoek ook gebleken. Aan de hybride organisatie zijn niet alleen voordelen en verdiensten maar ook zwakke kanten en nadelen verbonden (zie overzicht 3.4). Zo kan de kwaliteit van de wijze waarop publieke diensten worden vervuld in gevaar komen en is er een risico op investeringen voor de belastingbetaler. In het verleden was dat bij alle casus corporaties in meer of mindere mate zichtbaar. Vooral bij Woonbron was hier sprake van bij de problemen met de ss Rotterdam die de corporatie, maar indirect ook de belastingbetaler veel geld heeft gekost. Immers het verlies van een paar honderd miljoen euro op de ss Rotterdam moet op de een of andere manier worden gedekt en voor een deel gebeurt dat door hogere huurprijzen, waar huurtoeslag en dus belastinggeld mee is gemoeid. Bij Rochdale was er meer dan bij de andere corporaties sprake van een ander negatief aspect dat aan de hybride organisatie kan kleven. Dit betrof de bedreiging van de professionele integriteit en autonomie. Nu Rochdale meer taakgericht bezig is met de sociale volkshuisvesting, zonder dat via omwegen en nevenactiviteiten te bereiken, wordt er beter omgegaan met vroege signalen van potentiële debacles. In het verleden waren er minder duidelijke verantwoordingslijnen en was er minder transparantie. Dat is terug te zien bij alle vier de casus corporaties. De problemen met Rochdale en Woonbron zijn hier al genoemd,

strategie juist doelgericht en efficiënt is. Dat is vooraf lastig te beoordelen.

Factoren in relatie tot de fasen van signalering

Uit de interviews komt naar voren dat de verschillende factoren allemaal direct dan wel indirect van invloed zijn op het omgaan met de verschillende fasen van signaalverwerking. Er is echter wel een verschil in de mate waarin deze factoren voor welke fase het vaakst worden genoemd in de interviews. Ook tussen de casuscorporaties onderling zijn hier een paar nuanceverschillen. Over het geheel genomen is de structuur met name genoemd in verband met het herkennen en erkennen van signalen. De factor mensen en cultuur zijn met genoemd als van belang voor het erkennen van signalen en het handelen op basis van de verkregen signalen. Strategie is vooral in de beginfase (verkennen en herkennen), alsook in het uiteindelijke handelen genoemd. Bij Externe omgeving is er niet een duidelijke fase aan te wijzen waarop deze meer of minder relevant is. Onderstaand een overzicht vanuit de casussen waarin wordt aangegeven waar respondenten het vaakst aan refereerden waarop de verschillende factoren van invloed zijn in het proces van het omgaan met vroege signalen van potentiële debacles.

Overzicht 11.5 factoren met name van belang naar fase (Verkennen; Herkennen; Erkennen; HanDelen)

Factoren Rochdale Mitros Woonbron Portaal Totaal*

Structuur HE HE HE HE HE

Mensen ED ED VED ED ED

Cultuur ED ED ED ED ED

Strategie VD VHD VD VHD VHD

Externe omgeving HE ED VED VHD VHED

*minimaal in twee casussen als belangrijke factor genoemd.

Voor de historie en hybriditeit (positie tussen taak- en marktorganisatie) van de corporatie is het niet eenvoudig aan te geven op welke fase van het omgaan met signaal dit het meeste van belang is. Een deel van de respondenten werkte nog maar relatief kort bij de woningcorporatie zodat ze niet uit eerste hand konden spreken over hoe het er in het verleden aan toe ging. Ook konden deze medewerkers niet oordelen en hoe de positie van de corporatie in het publieke domein en hoe dat is verschoven en invloed zou kunnen hebben op het omgaan met vroege signalen van potentiële debacles. Het verleden van de corporatie, werd echter vooral in verband gebracht het verkennen en herkennen van signalen. Ervaringen uit het verleden bepalen voor een belangrijk deel de focus van corporaties op strategische risico’s en vroege signalen van potentiële debacles.

11.5. Invloed van het hybride karakter van corporaties

Corporaties zijn hybride organisaties die zich bevinden in het maatschappelijk middenveld tussen markt, overheid en samenleving (Brandsen, Van de Donk, Putters, 2005). Dat kan mede van invloed zijn op hoe de corporaties omgaan met risico’s en vroege signalen. In dit proefschrift is vooral gekeken naar de afstand tussen de corporatie en de overheid in het publieke domein en de mate waarin corporaties meer taakgericht dan wel marktgericht zijn (Karré, 2011). De antwoorden van de bestuurders van casus corporaties (in de enquête) op de vraag naar hybride dimensies laat verschillen zien in waar deze corporaties zich bevinden op het continuüm taakorganisatie (richting 1) tot marktorganisatie (richting 10). Rochdale en Mitros scoren meer in de richting van een taakorganisatie, Woonbron bevindt zich ongeveer in het midden en Portaal is iets meer gepositioneerd richting een marktorganisatie. Al met al zijn het volgens deze gegevens vrij hybride organisaties.

Overzicht 11.6 Hybride dimensies taak- marktorganisatie (naar Karré, 2011)

Rochdale Mitros Woonbron Portaal

4,4 4,2 5,2 6,4

Gemiddeld meer overhellend richting taakorganisatie. Taakorganisatie: vooral op activiteiten; marktomgeving; en waardeoriëntaties. Marktorganisatie: vooral op rechtsvorm; managementautonomie; uitvoeringsautonomie. Gemiddeld meeroverhellend richting taakorganisatie. Taakorganisatie vooral op rechtsvorm; activiteiten; en waardeoriëntaties. Marktorganisatie: vooral op uitvoeringsautonomie.

Gemiddeld tussen taak- en

marktorganisatie. Taakorganisatie: vooral op activiteiten; strategische oriëntatie; waardeoriëntatie; relatie politiek-principaal. Marktorganisatie: vooral op rechtsvorm, eigendom; financiering; managementautonomie.

Gemiddeld meer overhellend

richting marktorganisatie. Taakorganisatie vooral op waardeoriëntaties Marktorganisatie vooral op rechtsvorm; eigendom; financiering; managementautonomie.

Onderstaand overzicht vergelijkt de belangrijkste vijf organisatiewaarden die de corporatiebestuurders van de casus corporaties in de enquête aangaven. In vergelijking tot het onderzoek van Van der Wal et. al (2008) naar de belangrijkste organisatiewaarden van publieke versus private organisaties, valt op te merken dat de corporatiebestuurders vooral andere organisatiewaarden als belangrijkste noemen dan de belangrijkste organisatiewaarden die zijn gemeten voor publieke of private organisaties. Dat ondersteunt het hybride karakter van de corporaties.

Overzicht 11.7 Organisatiewaarden casus corporaties

Rochdale Mitros Woonbron Portaal

1 Dienstbaarheid 2 Effectiviteit 3 Sociale rechtvaardigheid 4 Betrouwbaarheid 5 Transparantie 1 Effectiviteit 2 Solidariteit 3 Transparantie 4 Efficiency 5 Betrouwbaarheid 1 Sociale rechtvaardigheid 2 Efficiency 3 Duurzaamheid 4 Dienstbaarheid 5 Rechtmatigheid 1 Efficiency 2 Responsiviteit 3 Sociale rechtvaardigheid 4 Innovatie 5 Toerekenbaarheid

Veel respondenten geven aan dat op dit moment naar hun mening de pendule iets te ver is doorgeslagen richting een taakorganisatie. Er is te veel regelgeving en verantwoording voor corporaties waardoor ze hier veel tijd aan kwijt zijn en ook minder flexibel zijn. Deze flexibiliteit is wel nodig als er nieuwe opgaven komen of ontwikkelingen zijn, zoals bijvoorbeeld met de huisvesting van vergunninghouders. Diverse respondenten noemen de strikte scheiding van daeb en niet-daeb als iets dat te ver is doorgevoerd. Hierbij geldt eveneens de administratieve druk. Ook is het signaal afgegeven door verschillende respondenten dat hiermee het verdienmodel van corporaties onder druk komt te staan. Er zijn bijvoorbeeld minder gemengde complexen meer mogelijk waarbij de sociale verhuur gecombineerd wordt met duurdere koop waarmee het project winstgevend of in elk geval rendabel kan worden gemaakt, aldus respondenten.

Hybriditeit en omgaan met signalen en risico’s

Volgens het concept theoretisch model is hybriditeit voor de woningcorporaties een bijkomende factor voor het omgaan met vroege signalen. Dat is uit het casusonderzoek ook gebleken. Aan de hybride organisatie zijn niet alleen voordelen en verdiensten maar ook zwakke kanten en nadelen verbonden (zie overzicht 3.4). Zo kan de kwaliteit van de wijze waarop publieke diensten worden vervuld in gevaar komen en is er een risico op investeringen voor de belastingbetaler. In het verleden was dat bij alle casus corporaties in meer of mindere mate zichtbaar. Vooral bij Woonbron was hier sprake van bij de problemen met de ss Rotterdam die de corporatie, maar indirect ook de belastingbetaler veel geld heeft gekost. Immers het verlies van een paar honderd miljoen euro op de ss Rotterdam moet op de een of andere manier worden gedekt en voor een deel gebeurt dat door hogere huurprijzen, waar huurtoeslag en dus belastinggeld mee is gemoeid. Bij Rochdale was er meer dan bij de andere corporaties sprake van een ander negatief aspect dat aan de hybride organisatie kan kleven. Dit betrof de bedreiging van de professionele integriteit en autonomie. Nu Rochdale meer taakgericht bezig is met de sociale volkshuisvesting, zonder dat via omwegen en nevenactiviteiten te bereiken, wordt er beter omgegaan met vroege signalen van potentiële debacles. In het verleden waren er minder duidelijke verantwoordingslijnen en was er minder transparantie. Dat is terug te zien bij alle vier de casus corporaties. De problemen met Rochdale en Woonbron zijn hier al genoemd,

maar ook Mitros en Portaal hadden hier last van. Bij alle vier de corporaties zijn er maatregelen genomen in de structuur en cultuur van de organisatie om hierin verbetering aan te brengen. Hybriditeit kent ook verschillende sterke kanten en verdiensten (zie overzicht 3.4). Het zou bijvoorbeeld kunnen leiden tot een meer klant- en marktgerichte oriëntatie, tot meer innovatie, aandacht voor marktkansen, meer omgevingsbewustzijn, etc. Echter is uit de casus onderzoeken niet gebleken dat deze voordelen golden toen de corporaties in het verleden meer overhelden naar een marktorganisatie. Kennelijk is er nu een betere balans gevonden tussen taak- en marktgericht werken die beter uitpakt voor het omgaan met risico’s en vroege signalen van potentiële debacles. Een te sterke focus op alleen de markt, overheid, of samenleving zou de organisatie blind kunnen maken voor bepaalde signalen. Nu er meerdere belangen worden gediend zijn er ook meerde waarden binnen de organisatie. Om te voorkomen dat de verschillende waarden binnen de organisatie leiden tot een situatie waarin conflicten ontstaan over die waarden en tot het achterhouden van signalen, streven de casus corporaties naar een zo groot mogelijke transparantie hierover. Ook zorgen zij ervoor dat deze verschillende waarden zoveel mogelijk structureel in de organisatie een plaats krijgen, bijvoorbeeld door het driekamermodel toe passen en projecten vanuit verschillende perspectieven te beoordelen. Bij de twee casus corporaties die relatief nog het meest marktgericht lijken van de vier (eerst Portaal en in minder mate Woonbron, afgaand op de scores van bestuurders in de schriftelijke enquête) zijn er, misschien niet toevallig, meer voorbeelden gevonden waarbij ook nu signalen soms onvoldoende lijken te worden opgepikt of doorgegeven. Dat geldt voor Portaal bijvoorbeeld met betrekking tot duurzaamheid en bij Woonbron met betrekking tot asbest. Hierbij moet de kanttekening worden gemaakt dat dit de mening was van enkele respondenten. Het is echter goed mogelijk dat zij juist wel het eerlijke verhaal vertellen en anderen meer sociaal wenselijk hebben geantwoord.