Hybriditeit, waardenspanning en strategie

Over het hybride karakter van corporaties schreven Karré en Van Montfort (2011-2) het essay: botsende waarden in de corporatiesector. Daaruit komt vooral naar voren dat er een zwalkende politiek is geweest die niet duidelijk richting heeft gegeven aan de waarden die het vertrekpunt voor corporaties zouden moeten zijn. In de interviews bij de casestudies is die zwalkende overheid regelmatig aan de orde gekomen, zoals verderop valt te lezen. Zo werd Möllenkamp niet alleen veroordeeld om zijn fraude en zelfverrijking maar daarvoor vooral ook geroemd om zijn aanpak in

3.2. Het begrip hybriditeit

Wat houdt hybriditeit in? Zowel de definitie als de waardering van de hybride organisatie heeft een ontwikkeling doorgemaakt. Een hybride organisatie is een organisatie waarbij er sprake is van een mengvorm van private, publieke en maatschappelijke taken (onder meer Brandsen, Van de Donk & Kenis, 2006; Minkhoff, 2002). Daar houdt de consensus over wat een hybride organisatie is echter op. De vraag uit welke elementen die mengvorm bestaat om te duiden in welke mate een organisatie hybride is, wordt vanuit verschillende wetenschappelijke disciplines en gedurende de tijd verschillend beantwoord. Er is dan ook kritiek op de bruikbaarheid van het begrip ‘hybride’ organisatie omdat het begrip moeilijk is af te bakenen (Skelcher en Smith, 2014) of juist alles omvat (Brandsen et al., 2006). In een overzichtsartikel in het blad Bestuurswetenschappen schetsen Brandsen en Karré (2010) het onderzoek dat in de Nederlandse Bestuurskunde naar hybride organisaties heeft plaats gevonden. Zij beschrijven dat de bestuurskundige discussie over hybriditeit in de jaren negentig ging om het snijvlak publiek – privaat en markt – overheid en dat deze discussie daarna ruimer wordt getrokken naar markt – overheid – derde sector (maatschappelijk middenveld). De elementen zelf sluiten elkaar echter niet volledig uit en ook is de som der delen niet altijd gelijk. De verschillende elementen zijn, zoals Noordegraaf (2004) beschrijft “in ideaaltypische zin wezensvreemd” en vertegenwoordigen “onderscheidende en conflicterende waarden”. Dat geldt overigens meer voor de begrippen ‘markt’ en ‘overheid’ dan voor het begrip ‘middenveld’. Hybriditeit duidt volgens Brandsen en Karré (2010) op het vermengde karakter van markt, overheid en middenveld, zonder dat het direct nodig is deze sectoren scherp van elkaar te onderscheiden. Het onderscheid is wel weer van belang om de verschillende typen van hybride organisaties te herkennen.

Middenveld

Het ‘maatschappelijk middenveld’ is het minst duidelijk afgebakende element in het onderscheid markt-overheid-middenveld. Het begrip is net als het begrip ‘hybride organisatie’ diffuus en verandert in de tijd. Dat is logisch omdat organisaties in het middenveld zelf hybride organisaties zijn. Pestoff (1992) onderscheidt drie dimensies in het middenveld. Het middenveld betreft in zijn analyse het domein in de samenleving bestaande uit organisaties die privaat, non-profit en formeel zijn. Zijn analyse, die mede gebaseerd is op werk van Evers (1990), onderscheidt de domeinen: community; state; en market, die hij combineert met drie dimensies op de assen: public/private; non-profit/profit; en formal/informal. Brandsen, Van de Donk en Putters (2005) onderscheiden in dit maatschappelijk middenveld vier typen van hybride organisaties (a, b, c, d), afhankelijk van tegen welk domein deze organisaties het dichtste aan zitten. Onderstaande figuur laat zien hoe in het hart van deze snijvlakken, zich het maatschappelijk middenveld (third sector) bevindt (zie ook Zijderveld, 1999).

Bron: Brandsen, Van de Donk, Putters (2005), p. 752.

De segmenten zelf, die de organisaties in het middenveld vormgeven, zijn op hun beurt echter ook in toenemende mate dynamisch en hybride geworden. Brandsen, Van de Donk en Putters (2005) zien in deze verandering en metamorfose van het middenveld tegelijkertijd de kern van deze organisaties. Een constante factor is in elk geval dat het organisaties betreft die verzorgend (‘caring’) zijn. In deze definitie passen woningcorporaties in meer of mindere mate binnen dit middenveld. Het zijn private organisaties, alhoewel ze ook wettelijke (publieke) taken hebben. Het zijn in eerste aanleg non-profit organisaties; winst die wordt gemaakt, dient uiteindelijk weer besteed te worden aan de sociale volkshuisvesting. Het zijn formele organisaties, alhoewel niet alle taken van woningcorporaties formeel zijn ingevuld en wettelijk vastgelegd. Tot slot zijn het verzorgende organisaties, die zorgdragen voor hun huurders. Maar dit maakt het nog niet eenvoudig de juiste plaats in dit middenveld te bepalen. Tevens zijn er verschillen tussen woningcorporaties. Zo kunnen woningcorporaties bijvoorbeeld verschillen in de mate waarin ze commerciële of juist meer maatschappelijke activiteiten ontplooien. Met de inwerkingtreding van de herziene Woningwet zijn de verschillen tussen woningcorporaties wel een stuk kleiner geworden, eenvoudigweg omdat het speelveld kleiner is geworden.

3.3. Hybriditeit, waardenspanning en strategie

Over het hybride karakter van corporaties schreven Karré en Van Montfort (2011-2) het essay: botsende waarden in de corporatiesector. Daaruit komt vooral naar voren dat er een zwalkende politiek is geweest die niet duidelijk richting heeft gegeven aan de waarden die het vertrekpunt voor corporaties zouden moeten zijn. In de interviews bij de casestudies is die zwalkende overheid regelmatig aan de orde gekomen, zoals verderop valt te lezen. Zo werd Möllenkamp niet alleen veroordeeld om zijn fraude en zelfverrijking maar daarvoor vooral ook geroemd om zijn aanpak in

de Bijlmer, en niet in het minst door de overheid zelf indertijd. Karré geeft aan dat er een aantal fundamentele vragen ten grondslag liggen aan het toelaten van hybriditeit:

“Mogen overheidsorganisaties op de markt concurreren en misschien ook risico lopen met publieke middelen? Leidt hybriditeit tot de verwaarlozing van publieke taken en tot interne conflicten als gevolg van culturele spanningen? Raakt de politiek haar grip kwijt op organisaties in de publieke dienstverlening, als deze meer vrijheid krijgen om ook op de markt actief te worden?“ (Karré 2011b, pp. 159–164).

Om deze vragen te kunnen beantwoorden is meer empirisch onderzoek nodig. Na zijn dissertatie met een onderzoek onder afvalverwerkende bedrijven ziet Karré (2011) daar in elk geval meer voordelen dan nadelen voor hybriditeit. Ook is meer onderzoek gewenst naar de strategie van hybride organisaties, aldus Van der Torre, Fenger & Van Twist (2012). Zij geven aan dat hybride organisaties zich in hun marketstrategie vaak niet tot hun publiek in alle hybride omgevingen (zones; staat, markt, samenleving) richten en zich hierdoor kunnen vervreemden van een of meer strategische omgevingen. Koolma (2008) constateert in zijn onderzoek naar woningcorporaties dat de strategie van corporaties te risicovol is geweest als gevolg van het ontbreken van de tucht van de markt in combinatie met een surplus aan middelen.

Voor het omgaan met vroege signalen is vooral interessant na te gaan in hoeverre er sprake is van interne botsende waarden binnen de corporatie. Deze zouden er voor kunnen zorgen dat signalen niet worden opgepakt of verstoord. Naast dat er sprake is van een mengvorm van verschillende hybride zones (staat, markt, samenleving), is volgens Brandsen et al. (2006) vooral kenmerkend voor een hybride organisatie dat er hierdoor een spanning ontstaat. Daarmee onderscheidt een hybride organisatie zich van een complexe organisatie. Een hybride organisatie kent hierdoor conflicterende waarden en culturen. Karré (2006) spreekt liever niet van een mengvorm maar van een combinatie van culturen, waarmee hij benadrukt dat er geen sprake is van een nieuwe cultuurvorm die bij een vermenging zou kunnen ontstaan en er juist spanning blijft. Bij woningcorporaties is dit goed zichtbaar in het zogenaamde ‘driekamermodel’ dat als bestuursmodel een goede afweging tussen conflicterende waarden probeert te organiseren. In dit model worden besluiten van het bestuur voorbereid in een zogenaamde ‘vastgoedkamer, ‘financiële kamer’ en een ‘maatschappelijke kamer’. In de casestudies is dit model herhaaldelijk aan de orde gekomen als ondersteuning voor het omgaan met vroege signalen. In dat geval is hybriditeit dan echter vooral een factor binnen de factoren ‘cultuur’ en ‘structuur’ van de organisatie. In de casestudies en analyse daarvan wordt daar verder op ingegaan.

Het gaat dus vooral om de spanning die tussen diverse relaties ontstaat tussen de ideaaltypische elementen waaruit de hybride organisatie bestaat. Deze relaties worden ook wel beschreven als verschillende dimensies van hybriditeit. Billis (2010a) onderscheidt hierbij de hybride zones overheid/markt; overheid/samenleving; samenleving/markt; en overheid/markt/samenleving. Van der Torre (2016) hanteert in haar thesis ‘Sociale werkvoorziening tussen overheid, markt en samenleving’ een model met negen verschillende dimensies. Dit model is gebaseerd op Streeck en Schmitter (1985); Van Twist en In ’t Veld (1999) en Billis (2010b). Deze dimensies zijn: het domein; coördinatie- en allocatie mechanisme; het ruilmiddel; eigendom van de organisatie; onderscheidende middelen; activiteiten; strategische basis; management richting; belangrijkste waarden. Op elk van deze dimensies verschilt de ideaaltypische ‘publieke’, ‘private’ dan wel ‘maatschappelijke’ organisatie. Zo is het voornaamste ruilmiddel bij de publieke organisatie ‘dwang’, bij de private organisatie ‘geld’ en bij de maatschappelijke organisatie ‘waardering’ (Van der Torre, 2016). Karré (2011) onderscheidt zelfs tien dimensies. Naarmate de corporaties op meer dimensies hybride zijn, zijn er mogelijk ook meer conflicterende waarden en spanningen in de relaties en kan dat invloed hebben op het omgaan met vroege signalen. Dat is zowel in de schriftelijke enquête als in de casusonderzoeken nagegaan.

Boonstra (2017) schetst hoe de relaties tussen markt, overheid en gemeenschap voortdurend in beweging zijn en hoe de macht tussen deze drie in de ‘spanningsdriehoek’ verschuift in de laatste

decennia. De laatste jaren is, volgens Boonstra (2017) de aandacht voor de kracht van de samenleving weer sterker geworden. Bij woningcorporaties is dat zichtbaar aan het extra belang dat wordt gehecht aan de invloed van huurders(organisaties) op het beleid en op de versterking van de lokale driehoek: gemeenten, woningcorporaties en huurdersorganisaties. Ook de regionale binding, de vorming van woningmarktregio’s, is hier een voorbeeld van.

Strategie en organisatiewaarden

“De positie in de spanningsdriehoek zegt veel over de ruimte die een organisatie heeft in de keuzen van haar strategie, de taken die ze uitvoert, de inrichting van haar organisatie en de relatie met doelgroepen en samenwerkingspartners”, schrijft Boonstra (2017). In een figuur plaatst Boonstra de woningcorporatie iets meer richting ‘markt’ dan richting ‘overheid’ en ‘gemeenschap’ binnen de spanningsdriehoek tussen die drie. De organisatiewaarden hebben mogelijk invloed op alle factoren die in dit onderzoek worden nagegaan in relatie tot het omgaan met vroege signalen. Hierboven is al relatie geschetst met de cultuur. Maar organisatiewaarden zijn ook bepalend voor de strategie waarmee corporaties hun doelen nastreven. Bijvoorbeeld ten aanzien van risicogeneigdheid van de corporaties bij het nastreven van die doelen en over hoe corporaties omgaan met vroege signalen van risico’s die daarbij genomen worden. Bij de factor externe omgeving is er een relatie tussen organisatiewaarden en de mate van hybriditeit van corporaties met de afstand van tot de Rijksoverheid. Naarmate een corporatie meer als zelfstandige organisatie is gepositioneerd, is het aannemelijk dat de ze ook meer zeggenschap wil hebben over het nemen van risico’s. Het is, gezien de gemeenschappelijke en wettelijk vastgelegde doelstelling van corporaties (sociale volkshuisvesting) wel de vraag of corporaties hierin veel van elkaar verschillen. Organisatiewaarden zijn waarschijnlijk tevens van invloed op de factor structuur van de organisatie. Dit komt, zoals hierboven beschreven, bijvoorbeeld tot uitdrukking in het hanteren van een driekamermodel door sommige corporaties. Tot slot zullen organisatiewaarden van invloed zijn op de factor mens. In de casestudies komt dat op verschillende plekken naar voren, bijvoorbeeld ten aanzien van leiderschap en ten aanzien van het verantwoordelijkheidsgevoel van medewerkers in relatie tot het melden van vroege signalen.

Van der Wal et al. (2008), onderscheiden organisatiewaarden die volgens onderzoek kenmerkend zijn voor publieke dan wel private organisaties. Zij zijn dit nagegaan door verschillende publieke en private organisaties een lijst van waarden voor te leggen en te vragen hoe deze in volgorde van belangrijkheid worden gewaardeerd. Op basis daarvan zijn Van der Wal et al. tot een rangschikking gekomen van waarden die vooral in ‘private’ dan wel ‘publieke’ organisaties voorkomen. Onderstaand wordt een aantal van deze waarden weergegeven.

Overzicht 3.1 Top vijf organisatiewaarden van private en publieke organisaties

Belangrijkste organisatiewaarden

Private organisaties Publieke organisaties

1 Profitability (winstgevendheid) 1 Accountability (toerekenbaarheid) 2 Accountability (toerekenbaarheid) 2 Lawfullness (rechtmatigheid) 3 Reliability (betrouwbaarheid) 3 Incorruptability (onomkoopbaarheid) 4 Effectiveness (effectiviteit) 4 Expertise (expertise)

5 Expertise (expertise) 5 Reliability (betrouwbaarheid)

Bron: Van der Wal et al. (2008)

Van der Torre (2016) heeft dit model vertaald en toegepast in haar onderzoek naar Sociale Werkplaatsvoorzieningen. Van der Torre heeft de begrippen ‘zorgzaamheid’ en ‘solidariteit’ aan het model toegevoegd. Onderstaand wordt het volledige model (met de vertaalde begrippen door Van der Torre) weergegeven.

“Mogen overheidsorganisaties op de markt concurreren en misschien ook risico lopen met publieke middelen? Leidt hybriditeit tot de verwaarlozing van publieke taken en tot interne conflicten als gevolg van culturele spanningen? Raakt de politiek haar grip kwijt op organisaties in de publieke dienstverlening, als deze meer vrijheid krijgen om ook op de markt actief te worden? “ (Karré 2011b, pp. 159–164).

Om deze vragen te kunnen beantwoorden is meer empirisch onderzoek nodig. Na zijn dissertatie met een onderzoek onder afvalverwerkende bedrijven ziet Karré (2011) daar in elk geval meer voordelen dan nadelen voor hybriditeit. Ook is meer onderzoek gewenst naar de strategie van hybride organisaties, aldus Van der Torre, Fenger & Van Twist (2012). Zij geven aan dat hybride organisaties zich in hun marketstrategie vaak niet tot hun publiek in alle hybride omgevingen (zones; staat, markt, samenleving) richten en zich hierdoor kunnen vervreemden van een of meer strategische omgevingen. Koolma (2008) constateert in zijn onderzoek naar woningcorporaties dat de strategie van corporaties te risicovol is geweest als gevolg van het ontbreken van de tucht van de markt in combinatie met een surplus aan middelen.

Voor het omgaan met vroege signalen is vooral interessant na te gaan in hoeverre er sprake is van interne botsende waarden binnen de corporatie. Deze zouden er voor kunnen zorgen dat signalen niet worden opgepakt of verstoord. Naast dat er sprake is van een mengvorm van verschillende hybride zones (staat, markt, samenleving), is volgens Brandsen et al. (2006) vooral kenmerkend voor een hybride organisatie dat er hierdoor een spanning ontstaat. Daarmee onderscheidt een hybride organisatie zich van een complexe organisatie. Een hybride organisatie kent hierdoor conflicterende waarden en culturen. Karré (2006) spreekt liever niet van een mengvorm maar van een combinatie van culturen, waarmee hij benadrukt dat er geen sprake is van een nieuwe cultuurvorm die bij een vermenging zou kunnen ontstaan en er juist spanning blijft. Bij woningcorporaties is dit goed zichtbaar in het zogenaamde ‘driekamermodel’ dat als bestuursmodel een goede afweging tussen conflicterende waarden probeert te organiseren. In dit model worden besluiten van het bestuur voorbereid in een zogenaamde ‘vastgoedkamer, ‘financiële kamer’ en een ‘maatschappelijke kamer’. In de casestudies is dit model herhaaldelijk aan de orde gekomen als ondersteuning voor het omgaan met vroege signalen. In dat geval is hybriditeit dan echter vooral een factor binnen de factoren ‘cultuur’ en ‘structuur’ van de organisatie. In de casestudies en analyse daarvan wordt daar verder op ingegaan.

Het gaat dus vooral om de spanning die tussen diverse relaties ontstaat tussen de ideaaltypische elementen waaruit de hybride organisatie bestaat. Deze relaties worden ook wel beschreven als verschillende dimensies van hybriditeit. Billis (2010a) onderscheidt hierbij de hybride zones overheid/markt; overheid/samenleving; samenleving/markt; en overheid/markt/samenleving. Van der Torre (2016) hanteert in haar thesis ‘Sociale werkvoorziening tussen overheid, markt en samenleving’ een model met negen verschillende dimensies. Dit model is gebaseerd op Streeck en Schmitter (1985); Van Twist en In ’t Veld (1999) en Billis (2010b). Deze dimensies zijn: het domein; coördinatie- en allocatie mechanisme; het ruilmiddel; eigendom van de organisatie; onderscheidende middelen; activiteiten; strategische basis; management richting; belangrijkste waarden. Op elk van deze dimensies verschilt de ideaaltypische ‘publieke’, ‘private’ dan wel ‘maatschappelijke’ organisatie. Zo is het voornaamste ruilmiddel bij de publieke organisatie ‘dwang’, bij de private organisatie ‘geld’ en bij de maatschappelijke organisatie ‘waardering’ (Van der Torre, 2016). Karré (2011) onderscheidt zelfs tien dimensies. Naarmate de corporaties op meer dimensies hybride zijn, zijn er mogelijk ook meer conflicterende waarden en spanningen in de relaties en kan dat invloed hebben op het omgaan met vroege signalen. Dat is zowel in de schriftelijke enquête als in de casusonderzoeken nagegaan.

Boonstra (2017) schetst hoe de relaties tussen markt, overheid en gemeenschap voortdurend in beweging zijn en hoe de macht tussen deze drie in de ‘spanningsdriehoek’ verschuift in de laatste

wordt gehecht aan de invloed van huurders(organisaties) op het beleid en op de versterking van de lokale driehoek: gemeenten, woningcorporaties en huurdersorganisaties. Ook de regionale binding, de vorming van woningmarktregio’s, is hier een voorbeeld van.

Strategie en organisatiewaarden

“De positie in de spanningsdriehoek zegt veel over de ruimte die een organisatie heeft in de keuzen van haar strategie, de taken die ze uitvoert, de inrichting van haar organisatie en de relatie met doelgroepen en samenwerkingspartners”, schrijft Boonstra (2017). In een figuur plaatst Boonstra de woningcorporatie iets meer richting ‘markt’ dan richting ‘overheid’ en ‘gemeenschap’ binnen de spanningsdriehoek tussen die drie. De organisatiewaarden hebben mogelijk invloed op alle factoren die in dit onderzoek worden nagegaan in relatie tot het omgaan met vroege signalen. Hierboven is al relatie geschetst met de cultuur. Maar organisatiewaarden zijn ook bepalend voor de strategie waarmee corporaties hun doelen nastreven. Bijvoorbeeld ten aanzien van risicogeneigdheid van de corporaties bij het nastreven van die doelen en over hoe corporaties omgaan met vroege signalen van risico’s die daarbij genomen worden. Bij de factor externe omgeving is er een relatie tussen organisatiewaarden en de mate van hybriditeit van corporaties met de afstand van tot de Rijksoverheid. Naarmate een corporatie meer als zelfstandige organisatie is gepositioneerd, is het aannemelijk dat de ze ook meer zeggenschap wil hebben over het nemen van risico’s. Het is, gezien de gemeenschappelijke en wettelijk vastgelegde doelstelling van corporaties (sociale volkshuisvesting) wel de vraag of corporaties hierin veel van elkaar verschillen. Organisatiewaarden zijn waarschijnlijk tevens van invloed op de factor structuur van de organisatie. Dit komt, zoals hierboven beschreven, bijvoorbeeld tot uitdrukking in het hanteren van een driekamermodel door sommige corporaties. Tot slot zullen organisatiewaarden van invloed zijn op de factor mens. In de casestudies komt dat op verschillende plekken naar voren, bijvoorbeeld ten aanzien van leiderschap en ten aanzien van het verantwoordelijkheidsgevoel van medewerkers in relatie tot het melden van vroege signalen.

Van der Wal et al. (2008), onderscheiden organisatiewaarden die volgens onderzoek kenmerkend zijn voor publieke dan wel private organisaties. Zij zijn dit nagegaan door verschillende publieke en private organisaties een lijst van waarden voor te leggen en te vragen hoe deze in volgorde van belangrijkheid worden gewaardeerd. Op basis daarvan zijn Van der Wal et al. tot een rangschikking gekomen van waarden die vooral in ‘private’ dan wel ‘publieke’ organisaties voorkomen. Onderstaand wordt een aantal van deze waarden weergegeven.

Overzicht 3.1 Top vijf organisatiewaarden van private en publieke organisaties

Belangrijkste organisatiewaarden

Private organisaties Publieke organisaties

1 Profitability (winstgevendheid) 1 Accountability (toerekenbaarheid) 2 Accountability (toerekenbaarheid) 2 Lawfullness (rechtmatigheid) 3 Reliability (betrouwbaarheid) 3 Incorruptability (onomkoopbaarheid) 4 Effectiveness (effectiviteit) 4 Expertise (expertise)

5 Expertise (expertise) 5 Reliability (betrouwbaarheid)

Bron: Van der Wal et al. (2008)

Van der Torre (2016) heeft dit model vertaald en toegepast in haar onderzoek naar Sociale Werkplaatsvoorzieningen. Van der Torre heeft de begrippen ‘zorgzaamheid’ en ‘solidariteit’ aan het model toegevoegd. Onderstaand wordt het volledige model (met de vertaalde begrippen door Van der Torre) weergegeven.

Overzicht 3.2 Organisatiewaarden

Values Waarden

Accountability act willingly to justify and explain actions to the relevant stakeholders Toerekenbaarheid Collegiality act loyally and show solidarity towards colleagues Collegialiteit Dedication act with diligence, enthusiasm and perseverance Toewijding