2 Ontwikkeling van woningcorporaties
2.8. Weer meer controle op woningcorporaties rond
De volgende periode kent een grote kentering met de Herziene Woningwet van 2015. Maar de grip van de overheid wordt een jaar daarvoor al financieel versterkt met de invoering van de verhuurderheffing voor woningcorporaties, waarmee jaarlijks inmiddels bijna 2 miljard euro wordt opgehaald. De verhuurderheffing geldt voor alle verhuurders en betreft een aanslag per woning tot de liberalisatiegrens (huur tot ongeveer 710 euro per maand) waarbij de eerste tien woningen zijn vrijgesteld voor de heffing. Omdat het overgrote deel van de sociale verhuur door woningcorporaties plaatsvindt, komt deze heffing voor ongeveer 90% terecht bij de woningcorporaties.39Naast de verhuurderheffing speelt ook de volgens ‘Brussel’ ongeoorloofde ‘staatssteun’ van de Nederlandse overheid aan woningcorporaties. Die discussie werd op 14 juni 2005 per brief aangezwengeld door Eurocommissaris Kroes aan de Permanente Vertegenwoordiging van Nederland bij de Europese
38Verkorte weergave incidenten, zoals opgenomen in de eindrapportage Parlementaire Enquêtecommissie
Woningcorporaties. Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 606, nr. 4. p.10.
39Evaluatie Verhuurderheffing, ministerie van BZK, 20 juni 2016. Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32
847, nr. 248. Al eerder werd de vrijstelling voor vennootschapsbelasting van woningcorporaties afgeschaft. Deze belasting bracht echter veel minder op.
Incidenten woningcorporaties volgens de Parlementaire Enquêtecommissie
De derivatenramp bij Vestia. De totale financiële schade voor Vestia bedraagt naar schatting 2,8 miljard euro. Alle andere woningcorporaties betalen hier gezamenlijk aan mee door storting van 675 miljoen in een saneringsfonds.
Een grote corporatie in Amsterdam (Rochdale) waarvan de toenmalig directeur bestuurder is veroordeeld tot 2,5 jaar onvoorwaardelijke celstraf wegens onder meer fraude en witwassen. De bestuurder krijgt landelijke bekendheid doordat hij een Maserati als dienstauto kiest.
Een corporatie in Rotterdam (Woonbron) die investeert in een stoomschip waarbij de voorgenomen investering door de corporatie oploopt van 6 tot 257 miljoen euro. Het schip wordt uiteindelijk verkocht voor 30 miljoen euro aan een horeca-exploitant, waarmee 227 miljoen euro aan volkshuisvestelijk vermogen verloren gaat.
Een corporatie in Deventer (Rentree) die haar werkterrein verbreedt tot het voorkomen van schoolverzuim en het verdiepen van een weg, maar in financiële problemen komt door overambitie en een speculatieve grondaankoop.
Een corporatie in Maastricht (Servatius) die, naast het bouwen van koopwoningen buiten Nederland, voor 14 miljoen euro een campus laat ontwerpen door één van ’s werelds meest vooraanstaande architecten. Wanneer andere bij dit project betrokken partijen afhaken gaat – net als bij Woonbron – de corporatie alleen verder, met als resultaat een afgeblazen project en een verliespost van zo’n 67 miljoen euro.
Een kleine corporatie in Geertruidenberg (WSG) die de grootste grondbezitter wordt onder de Nederlandse woningcorporaties. De corporatie heeft uiteindelijk meer leningen dan bezit en gaat financieel ten onder. De rekening van (vooralsnog) bijna 118 miljoen euro wordt omgeslagen over de hele sector.
Vliet). Zoals de parlementaire enquêtecommissie het zelf verwoordt, beslaat het onderzoek een periode van circa 20 jaar met als beginpunt de verdere verzelfstandiging van woningcorporaties begin jaren ’90. Als belangrijkste incidenten gelden de eerdergenoemde casus Vestia en Woonbron. Naast de incidenten die zich voordoen, blijkt uit tal van rapporten en de jaarlijkse publicaties rondom het sectorbeeld van WSW, CFV en het ministerie van VROM (later Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, BZK) dat de zelfstandigheid lang niet altijd tot professionalisering leidt. De rentelasten voor woningcorporaties dalen en het bezit neemt toe. Omdat er anderzijds geen harde prestatieafspraken zijn over de aanwending van dit kapitaal, nemen onrendabele investeringen toe en stijgen de bedrijfslasten bij woningcorporaties. Vooral de stijging van salarissen en gouden handdrukken van bestuurders bij woningcorporaties komen dan regelmatig in het nieuws en leiden tot veel publieke ophef en Kamervragen. Onderstaande figuur, geplaatst in de Groene Amsterdammer in juni 2013 vat het goed samen.37
Figuur 2.1 Belangrijkste uitgaven woningcorporaties in mld. Euro 1994-2011
Bron: groene Amsterdammer, 26 juni 2013
Plaats binnen het publieke domein
Woningcorporaties schuiven in grote mate op richting marktorganisaties. De overheid zet woningcorporaties op grote afstand in deze periode. Het eigendom komt door de bruteringsoperatie volledig in handen van de woningcorporaties. Bestuurders van woningcorporaties krijgen meer managementautonomie, hetgeen wordt bevorderd door de politiek. Ingrijpen op het bestuur komt vaak pas achteraf, na grote incidenten en debacles met forse financiële verliezen. Door de grote vrijheid in handelen ontstaat een diversiteit van woningcorporaties die meer of minder markt- en winstgericht zijn.
37 Woningcorporaties in Crisis, tucht van staat noch markt van de Groene Amsterdammer van 26 juni 2013, Guido
van Eijck, Hanneke Grutterink, Hans Hendriks, Sara Murawski, Saskia Naafs.
Incidenten en debacles
Voor de periode vanaf 1995 tot 2015 is geen nadere analyse gemaakt vanuit kamerstukken en krantenberichten. De grootste incidenten en debacles zijn voor deze periode reeds onderzocht door de PEW (zie volgende paragraaf). In onderstaand kader wordt een overzicht van de incidenten in het eindrapport van de PEW weergegeven.38
De verliezen bij laatstgenoemde incident, WSG, zijn zoals reeds in hoofdstuk 1 beschreven, later nog opgelopen tot ongeveer 550 mln. euro. Al met al is deze periode, zeker financieel gezien, de periode met de grootste incidenten en verliezen voor de sector. Als Vestia niet wordt meegerekend doet de periode die daaraan voorafging hier echter niet veel voor onder.
2.8. Weer meer controle op woningcorporaties rond 2015
De volgende periode kent een grote kentering met de Herziene Woningwet van 2015. Maar de grip van de overheid wordt een jaar daarvoor al financieel versterkt met de invoering van de verhuurderheffing voor woningcorporaties, waarmee jaarlijks inmiddels bijna 2 miljard euro wordt opgehaald. De verhuurderheffing geldt voor alle verhuurders en betreft een aanslag per woning tot de liberalisatiegrens (huur tot ongeveer 710 euro per maand) waarbij de eerste tien woningen zijn vrijgesteld voor de heffing. Omdat het overgrote deel van de sociale verhuur door woningcorporaties plaatsvindt, komt deze heffing voor ongeveer 90% terecht bij de woningcorporaties.39 Naast de verhuurderheffing speelt ook de volgens ‘Brussel’ ongeoorloofde ‘staatssteun’ van de Nederlandse overheid aan woningcorporaties. Die discussie werd op 14 juni 2005 per brief aangezwengeld door Eurocommissaris Kroes aan de Permanente Vertegenwoordiging van Nederland bij de Europese
38 Verkorte weergave incidenten, zoals opgenomen in de eindrapportage Parlementaire Enquêtecommissie
Woningcorporaties. Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 606, nr. 4. p.10.
39 Evaluatie Verhuurderheffing, ministerie van BZK, 20 juni 2016. Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32
847, nr. 248. Al eerder werd de vrijstelling voor vennootschapsbelasting van woningcorporaties afgeschaft. Deze belasting bracht echter veel minder op.
Incidenten woningcorporaties volgens de Parlementaire Enquêtecommissie
De derivatenramp bij Vestia. De totale financiële schade voor Vestia bedraagt naar schatting 2,8 miljard euro. Alle andere woningcorporaties betalen hier gezamenlijk aan mee door storting van 675 miljoen in een saneringsfonds.
Een grote corporatie in Amsterdam (Rochdale) waarvan de toenmalig directeur bestuurder is veroordeeld tot 2,5 jaar onvoorwaardelijke celstraf wegens onder meer fraude en witwassen. De bestuurder krijgt landelijke bekendheid doordat hij een Maserati als dienstauto kiest.
Een corporatie in Rotterdam (Woonbron) die investeert in een stoomschip waarbij de voorgenomen investering door de corporatie oploopt van 6 tot 257 miljoen euro. Het schip wordt uiteindelijk verkocht voor 30 miljoen euro aan een horeca-exploitant, waarmee 227 miljoen euro aan volkshuisvestelijk vermogen verloren gaat.
Een corporatie in Deventer (Rentree) die haar werkterrein verbreedt tot het voorkomen van schoolverzuim en het verdiepen van een weg, maar in financiële problemen komt door overambitie en een speculatieve grondaankoop.
Een corporatie in Maastricht (Servatius) die, naast het bouwen van koopwoningen buiten Nederland, voor 14 miljoen euro een campus laat ontwerpen door één van ’s werelds meest vooraanstaande architecten. Wanneer andere bij dit project betrokken partijen afhaken gaat – net als bij Woonbron – de corporatie alleen verder, met als resultaat een afgeblazen project en een verliespost van zo’n 67 miljoen euro.
Een kleine corporatie in Geertruidenberg (WSG) die de grootste grondbezitter wordt onder de Nederlandse woningcorporaties. De corporatie heeft uiteindelijk meer leningen dan bezit en gaat financieel ten onder. De rekening van (vooralsnog) bijna 118 miljoen euro wordt omgeslagen over de hele sector.
Unie.40 Volgens Artikel 107 VWEU was er sprake van een steunmaatregel omdat de corporatie(sector) een financieel voordeel ontvangt dat uit overheidsmiddelen komt. In het geval van de corporatiesector betreft dit de gewaarborgde leningen door het Rijk en gemeenten waarmee corporaties tegen lagere rente kunnen lenen (Kuypers, Vastgoedrecht 2014-6). Een aantal maatregelen tot aanscherping van overheidsregelgeving voor de corporatiesector (zoals toewijzen van woningen aan mensen die tot de inkomensdoelgroep behoren en het scheiden van daeb en niet- daeb activiteiten) komt dan ook paradoxaal genoeg vanuit de vereisten tot minder overheidsinvloed, dat wil zeggen staatssteun.
Maar, zoals gezegd, de grootste kentering in de verhouding tussen de overheid en corporaties vindt plaats met de Herziene Woningwet. De incidenten bij woningcorporaties, met als grootste incident de casus Vestia, leiden tot de instelling van de Commissie Kaderstelling en Toezicht Woningcorporaties (2012) en later de Parlementaire Enquête Woningcorporaties (2014). Alhoewel veel incidenten al bekend zijn, zorgt de Parlementaire Enquête toch voor een behoorlijke schokgolf. De grotere incidenten vanaf de brutering worden pijnlijk op een rij gezet en van commentaar voorzien. De Parlementaire Enquêtecommissie (zie vorige paragraaf onder het kopje ‘incidenten en debacles’) somt een aantal incidenten op waar in meer of mindere mate sprake is van een combinatie van “doorgeslagen ambities en Zonnekoninggedrag, resulterend in megalomane projecten, speculatieve vastgoed- en grondtransacties, creatief boekhouden, zelfverrijking of zelfs frauduleus handelen.”41
De Parlementaire Enquêtecommissie komt met een grote hoeveelheid aanbevelingen voor de sector. Het Kabinet neemt grotendeels de aanbevelingen van de Parlementaire Enquêtecommissie over en verwerkt deze tot maatregelen in de Herziene Woningwet die op 1 juli 2015 van kracht wordt. De belangrijkste wijzigingen ten opzichte van de ‘oude’ woningwet worden weergegeven in onderstaand kader.42
40Kamerstukken II 2005/06,29453, 20H. Zie ook: brief van de Minister van VROM aan de Tweede Kamer, 12 december 2005 inzake Beleidsvisie toekomst van woningcorporaties, Kamerstukken II, 2005/06, 29453, nr. 30. 41Eindrapportage PEW, ‘Ver van huis’, Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 606, nr.4.
42 Rijksoverheid.nl: De woningwet 2015 in vogelvlucht, 17 maart 2017.
Belangrijke wijzigingen in de herziene Woningwet
Woningcorporaties keren terug naar hun kerntaak: het bouwen, verhuren en beheren van sociale huurwoningen aan mensen met een laag inkomen of aan mensen die om andere redenen moeilijk passende huisvesting kunnen vinden.
Woningcorporaties maken samen met de gemeente en huurdersorganisatie prestatieafspraken over hun bijdrage aan het gemeentelijk volkshuisvestingsbeleid.
Woningcorporaties worden verplicht juridische of administratieve scheiding aan te brengen tussen hun daeb- activiteiten en hun niet-daeb activiteiten. Daeb staat voor dienst algemeen economisch belang.
Er zijn diverse wettelijke maatregelen met betrekking tot de interne governance van corporaties. Dit betreft onder meer de invoering van een ‘geschiktheidstoets’ en een ‘betrouwbaarheidstoets’ voor bestuurders en leden van de Raad van Toezicht van een corporatie. Ook worden er beperkingen gesteld aan nevenfuncties om belangenconflicten te voorkomen.
Er is een Autoriteit Woningcorporaties opgericht (Aw) die integraal toezicht houdt op alle woningcorporaties. De Aw valt onder de Inspectie van de Leefomgeving en Transport van het ministerie van Infrastructuur en Milieu. De Aw beoordeelt het financiële en volkshuisvestelijke beleid van de woningcorporaties.
Het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) dat de leningen van woningcorporaties borgt, komt onder toezicht van de minister. Het WSW verzorgt ook de saneringen van woningcorporaties die in de problemen komen. Het WSW valt onder toezicht van de minister (grotendeels gemandateerd aan de Aw).
Plaats binnen het publieke domein
Woningcorporaties moeten met de herziene Woningwet, oneerbiedig gezegd, weer ‘terug in hun hok’. Dit betekent huisvesting voor mensen met een smalle beurs. Activiteiten buiten de sociale huurmarkt (niet-daeb) dienen strikt administratief of juridisch te worden gescheiden. De invloed en controle van zowel de rijksoverheid als de lokale overheid neemt aanzienlijk toe. Er worden scherpere eisen gesteld aan de governance van woningcorporaties en er worden zogenaamde “fit and proper” toetsen voor bestuurders en commissarissen ingevoerd. Ook de salariëring wordt via de Wet normering topinkomens (Wnt) verder aan banden gelegd. Financieel en qua uitvoeringsautonomie zijn de woningcorporaties echter nog steeds eigen baas. Corporaties beschouwen zich dan ook niet als taakorganisaties maar ergens tussen een taak en een marktorganisatie in. Dat wordt bevestigd door een schriftelijke enquête onder corporatiebestuurders, waarover meer in hoofdstuk 6
Incidenten en debacles
Er zijn de afgelopen periode (begin 2019) nog geen zeer grote debacles geweest bij woningcorporaties. Het debacle van WSG is afgerond in deze periode, maar de oorsprong daarvan lag nog ruim voor de herziene Woningwet. Het is echter nog vroeg dag om te spreken van een succes, in elk geval in relatie tot het aantal incidenten. Wat zullen bijvoorbeeld de effecten zijn voor de verwachte bijdrage van woningcorporaties op de verduurzaming van hun bezit in het kader van de klimaatparagraaf?
2.9 Conclusie
In de verschillende paragrafen is beschreven hoe de relatie van woningcorporaties tot de overheid zich heeft ontwikkeld in de geschiedenis. Hierbij is met name gekeken naar het private en publieke karkater en de mate van zelfstandigheid van de corporaties. De voornaamste motieven die aanleiding gaven tot een verschuiving in overheidsbetrokkenheid met de sociale volkshuisvesting die in dit hoofdstuk zijn beschreven, zijn van uiteenlopende aard. Aanvankelijk was dit een gevolg van de urbanisatie en bevolkingsgroei die leidde tot verkrotting. Motieven waren onder meer een verhoging van de arbeidsproductiviteit in combinatie met het streven naar betere en gezondere woonomstandigheden. Dit ging samen met de opkomst van de sociale democratie (arbeidersbeweging, vakbonden). Een volgende verschuiving werd vooral ingegeven door de financiële crisis en bezuinigingen van de overheid. Na de Tweede wereldoorlog is er veel betrokkenheid van gemeenten en overheid vanwege de hoge woningnood en worden er veel ‘woningwetwoningen gebouwd’. In die periode ontstaan ook veel gemeentelijke woningbedrijven. Dan volgt een periode waarin volkshuisvesting als financieel instrument wordt gebruikt via geleide loonpolitiek en voor het beteugelen van de inflatie. Een volgende beweging wordt ingezet door anders denken over toezicht en verantwoordelijkheid en staat in het teken van het verzelfstandiging en professionalisering. Teleurstellingen door misstanden en debacles die hieruit voortkomen en maatschappelijke ophef over het verkwisten van publiek bestemd vermogen zijn weer reden tot ingrijpen en meer overheidsbemoeienis. Dit betreft onder meer het tegengaan van fraude en misbruik van regelingen en het bestrijden van oneerlijke concurrentie en staatssteun.
Uit de beschrijving vanaf het ontstaan van de eerste woningcorporaties rond 1850 tot heden, blijkt dat de positie van woningcorporaties ten opzichte van de overheid sterk verandert. Er zijn verschillende periodes onderscheiden in de mate van ‘zelfstandigheid’ van woningcorporaties en de mate van ‘overheidscontrole’ op de corporaties. Voor de verschillende periodes is tevens nagegaan wat de grote incidenten en debacles waren die zich bij corporaties en de sociale volkshuisvesting voordeden. De eerste periode van rond 1850 tot 1901 staan corporaties veraf van de overheid en zijn het private organisaties. Er is weinig berichtgeving in zowel de pers als de Kamer over incidenten en debacles met woningcorporaties in deze periode. Wel wordt er bericht over grote problemen over erbarmelijke omstandigheden van de sociale volkshuisvesting, zoals ziekten, productieverlies en oproer. Vanaf 1901 is er grote invloed van de Staat op de corporaties door de Woningwet die voorschrijft wat de taak is van corporaties, in ruil voor subsidies. Het betreft dan corporaties die als
Unie.40 Volgens Artikel 107 VWEU was er sprake van een steunmaatregel omdat de corporatie(sector) een financieel voordeel ontvangt dat uit overheidsmiddelen komt. In het geval van de corporatiesector betreft dit de gewaarborgde leningen door het Rijk en gemeenten waarmee corporaties tegen lagere rente kunnen lenen (Kuypers, Vastgoedrecht 2014-6). Een aantal maatregelen tot aanscherping van overheidsregelgeving voor de corporatiesector (zoals toewijzen van woningen aan mensen die tot de inkomensdoelgroep behoren en het scheiden van daeb en niet- daeb activiteiten) komt dan ook paradoxaal genoeg vanuit de vereisten tot minder overheidsinvloed, dat wil zeggen staatssteun.
Maar, zoals gezegd, de grootste kentering in de verhouding tussen de overheid en corporaties vindt plaats met de Herziene Woningwet. De incidenten bij woningcorporaties, met als grootste incident de casus Vestia, leiden tot de instelling van de Commissie Kaderstelling en Toezicht Woningcorporaties (2012) en later de Parlementaire Enquête Woningcorporaties (2014). Alhoewel veel incidenten al bekend zijn, zorgt de Parlementaire Enquête toch voor een behoorlijke schokgolf. De grotere incidenten vanaf de brutering worden pijnlijk op een rij gezet en van commentaar voorzien. De Parlementaire Enquêtecommissie (zie vorige paragraaf onder het kopje ‘incidenten en debacles’) somt een aantal incidenten op waar in meer of mindere mate sprake is van een combinatie van “doorgeslagen ambities en Zonnekoninggedrag, resulterend in megalomane projecten, speculatieve vastgoed- en grondtransacties, creatief boekhouden, zelfverrijking of zelfs frauduleus handelen.”41
De Parlementaire Enquêtecommissie komt met een grote hoeveelheid aanbevelingen voor de sector. Het Kabinet neemt grotendeels de aanbevelingen van de Parlementaire Enquêtecommissie over en verwerkt deze tot maatregelen in de Herziene Woningwet die op 1 juli 2015 van kracht wordt. De belangrijkste wijzigingen ten opzichte van de ‘oude’ woningwet worden weergegeven in onderstaand kader.42
40Kamerstukken II 2005/06,29453, 20H. Zie ook: brief van de Minister van VROM aan de Tweede Kamer, 12 december 2005 inzake Beleidsvisie toekomst van woningcorporaties, Kamerstukken II, 2005/06, 29453, nr. 30. 41Eindrapportage PEW, ‘Ver van huis’, Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 606, nr.4.
42 Rijksoverheid.nl: De woningwet 2015 in vogelvlucht, 17 maart 2017.
Belangrijke wijzigingen in de herziene Woningwet
Woningcorporaties keren terug naar hun kerntaak: het bouwen, verhuren en beheren van sociale huurwoningen aan mensen met een laag inkomen of aan mensen die om andere redenen moeilijk passende huisvesting kunnen vinden.
Woningcorporaties maken samen met de gemeente en huurdersorganisatie prestatieafspraken over hun bijdrage aan het gemeentelijk volkshuisvestingsbeleid.
Woningcorporaties worden verplicht juridische of administratieve scheiding aan te brengen tussen hun daeb- activiteiten en hun niet-daeb activiteiten. Daeb staat voor dienst algemeen economisch belang.
Er zijn diverse wettelijke maatregelen met betrekking tot de interne governance van corporaties. Dit betreft onder meer de invoering van een ‘geschiktheidstoets’ en een ‘betrouwbaarheidstoets’ voor bestuurders en leden van de Raad van Toezicht van een corporatie. Ook worden er beperkingen gesteld aan nevenfuncties om belangenconflicten te voorkomen.
Er is een Autoriteit Woningcorporaties opgericht (Aw) die integraal toezicht houdt op alle woningcorporaties. De Aw valt onder de Inspectie van de Leefomgeving en Transport van het ministerie van Infrastructuur en Milieu. De Aw beoordeelt het financiële en volkshuisvestelijke beleid van de woningcorporaties.
Het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) dat de leningen van woningcorporaties borgt, komt onder toezicht van de minister. Het WSW verzorgt ook de saneringen van woningcorporaties die in de problemen komen. Het WSW valt onder toezicht van de minister (grotendeels gemandateerd aan de Aw).
Plaats binnen het publieke domein
Woningcorporaties moeten met de herziene Woningwet, oneerbiedig gezegd, weer ‘terug in hun hok’. Dit betekent huisvesting voor mensen met een smalle beurs. Activiteiten buiten de sociale huurmarkt (niet-daeb) dienen strikt administratief of juridisch te worden gescheiden. De invloed en controle van zowel de rijksoverheid als de lokale overheid neemt aanzienlijk toe. Er worden scherpere eisen gesteld aan de governance van woningcorporaties en er worden zogenaamde “fit and proper” toetsen voor bestuurders en commissarissen ingevoerd. Ook de salariëring wordt via de Wet normering topinkomens (Wnt) verder aan banden gelegd. Financieel en qua uitvoeringsautonomie zijn de woningcorporaties echter nog steeds eigen baas. Corporaties beschouwen zich dan ook niet als taakorganisaties maar ergens tussen een taak en een marktorganisatie in. Dat wordt bevestigd door een schriftelijke enquête onder corporatiebestuurders, waarover meer in hoofdstuk 6
Incidenten en debacles
Er zijn de afgelopen periode (begin 2019) nog geen zeer grote debacles geweest bij woningcorporaties. Het debacle van WSG is afgerond in deze periode, maar de oorsprong daarvan lag nog ruim voor de herziene Woningwet. Het is echter nog vroeg dag om te spreken van een succes, in elk geval in relatie tot het aantal incidenten. Wat zullen bijvoorbeeld de effecten zijn voor de