Proactief risicobeleid van woningcorporaties

Hoe betrekken woningcorporaties vroege signalen van potentiële debacles bij hun handelen?

Om deze vraag te kunnen beantwoorden is eerst via een schriftelijke enquête onder bestuurders van woningcorporaties het proactief risicobeleid nagegaan en gevraagd wat zij als de belangrijkste risico’s zien voor hun organisatie. De kleinere corporaties (tot 2.500 verhuureenheden en 50 fte) zijn ondervertegenwoordigd in de enquête en onderstaande geeft vooral een beeld van de mening van bestuurders van middelgrote en grotere woningcorporaties. Vrijwel alle 85 bestuurders die hebben gereageerd (op vier na) geven in de enquête aan dat er op dit moment geen ernstige problemen zijn in de organisatie. De corporatiebestuurders zien vooral politieke risico’s, zoals heffingen, beperkende

is eerst de ontwikkeling van woningcorporaties in kaart gebracht vanaf de oprichting van de eerste woningcorporaties midden negentiende eeuw tot op heden.

De huidige positie van woningcorporaties in het publieke domein is in de schriftelijke enquête onder bestuurders van woningcorporaties nagegaan aan de hand van het concept taakorganisatie versus marktorganisatie met tien verschillende dimensies, naar Karré (2011) en een waardenset van organisaties volgens Van der Wal et. al (2008). Op dit moment lijken woningcorporaties iets meer richting taakorganisaties dan marktorganisaties te zijn gepositioneerd. Op ‘uitvoeringsautonomie’ en ‘financiering’ scoren woningcorporaties iets meer richting een marktorganisatie. Op de dimensies ‘activiteiten’ en ‘waardeoriëntatie’ scoren woningcorporaties iets meer richting een taakorganisatie. Op de overige dimensies is de positie van woningcorporaties ongeveer in het midden tussen taakorganisatie en marktorganisatie.126 _{Er is op de verschillende dimensies echter wel een redelijke} standaarddeviatie. De grootste variatie in antwoorden is op de dimensies ‘eigendom’ en ‘activiteiten’. Hier wordt het meest verschillend over gedacht door de bestuurders van woningcorporaties. De minste variatie is op ‘managementautonomie’ en ‘uitvoeringsautonomie’.

Uit de antwoorden op de stellingen die zijn voorgelegd blijkt dat ongeveer de helft van de bestuurders het er volledig tot voornamelijk mee eens is dat woningcorporaties financieel bijspringen als een woningcorporatie in de problemen komt. Tegelijkertijd is ongeveer 1 op de 5 bestuurders het daar niet mee eens, dan wel is het eens noch oneens. Dat is opmerkelijk omdat het stelsel uitgaat van solidariteit en corporaties wettelijk bij moeten dragen aan het saneringsfonds waaruit corporaties die in de problemen komen kunnen putten. Ook ten aanzien van de stelling dat woningcorporaties, indien nodig, failliet moeten kunnen gaan is er verdeeldheid in de antwoorden. Iets meer bestuurders zijn het daar volledig of voornamelijk mee eens (49%) dan dat er bestuurders zijn die het hier voornamelijk of volledig mee oneens zijn (38%). Ook deze antwoorden zijn opmerkelijk gegeven het feit dat er nog nooit een woningcorporatie failliet is gegaan en corporaties wel bijdragen aan noodlijdende corporaties, zoals Vestia. Tot slot is ongeveer driekwart van de corporatiebestuurders van mening (volledig tot voornamelijk mee eens) dat het Rijk zich te veel bemoeit met wat woningcorporaties doen. Kennelijk zouden de corporatiebestuurders meer autonomie wenselijk vinden.

Het verleden van woningcorporaties

Op basis van een literatuurstudie zijn diverse veranderingen in de relatie tussen de woningcorporatie en de overheid geschetst en is gekeken naar incidenten die zich bij corporaties in het verleden hebben voorgedaan. Voor dat laatste is ook gebruik gemaakt van gegevens van de Parlementaire Enquête Commissie Woningcorporaties vanaf 1995. In de periode daarvoor is gezocht naar incidenten bij woningcorporaties en woningbouwverenigingen in de landelijke dagbladen (zoekmachine Delpher.nl) en parlementaire stukken (zoekmachine statengeneraaldigitaal.nl). Woningcorporaties stonden aanvankelijk ver af van de Rijksoverheid. Het waren private en maatschappelijke organisaties die zowel vanuit maatschappelijk oogpunt (liefdadigheid) als vanuit marktoverwegingen werden opgericht. Het verbeteren van de levensomstandigheden had zeker ook een economisch doel, zoals verhoging van de arbeidsproductie. Met de komst van de Woningwet in 1901 worden woningcorporaties grotendeels publieke organisaties. Ze kunnen subsidie verwerven van de Rijksoverheid als toegelaten instelling. Daar hoort dan wel bij dat ze zich conformeren aan de Woningwet en de doelen die daarin beschreven staan. Dit betekent onder meer soberder en kleinere woningen bouwen en verhuren en geen beperking meer tot een exclusieve doelgroep van huurders (van bijvoorbeeld ambtenaren of werknemers van een fabriek), zoals op dat moment nogal eens het geval was. Een volgend kantelpunt is rond midden jaren dertig van de vorige eeuw. De jaren dertig van de twintigste eeuw staan in het teken van de crisis. De overheid verstrekt minder subsidies en leningen aan woningcorporaties en verhoogt het toezicht op de juiste besteding ervan. Woningcorporaties mogen nog maar twintig procent van hun exploitatieoverschotten zelf houden en 126_{Voor een overzicht van de scores op de verschillende dimensies, zie tabel 6.6. in hoofdstuk 6.}

verworden grotendeels tot taakorganisaties. Vanaf begin jaren zestig tot midden jaren negentig van de vorige eeuw volgt een periode waarin corporaties overeenkomstig adviezen van Commissie de Roos (1963) meer zeggenschap over hun vermogen krijgen. Aan het einde van deze periode is het dynamisch kostprijssysteem vervangen door een waarborgstelsel voor kapitaalverschaffing. Daarmee neemt het directe toezicht en betrokkenheid bij investeringen van woningcorporaties door de overheid aanzienlijk af. Het eigendom van woningcorporaties verschuift steeds meer richting privaat eigendom door het afschaffen van de terugbetalingsplicht van exploitatieoverschotten, ter waarde van zo’n 2 miljard gulden. Aan de andere kant opereren woningcorporaties nog steeds op de sociale huurmarkt en is er weinig ruimte voor particulier initiatief. De subsidies hebben dan plaatsgemaakt voor goedkope leningen, geborgd met overheidsgaranties. Ook de activiteiten zijn nog grotendeels in het verlengde van de door de overheid gewenste sociale huisvesting. Maar al met al zijn de woningcorporaties niet langer volledig een verlengstuk van de overheid. Mede door de ‘bruteringswet’ in 1995 worden corporaties nog meer op afstand van de overheid geplaatst. De toekomstige aflossingsverplichtingen van de rijksleningen voor woningcorporaties worden weggestreept tegen toekomstige objectsubsidies die de woningcorporaties dan nog als subsidiebeschikking te goed hebben. Verdere verzelfstandiging van de sociale huursector en minder regelgeving zijn een belangrijk uitgangspunt van de bruteringswet. In deze periode zijn woningcorporaties steeds meer maatschappelijk actief buiten de directe volkshuisvesting om, bijvoorbeeld op het gebied van zorg en welzijn ten behoeve van leefbaarheid in de wijken. Door onder meer de introductie van de verhuurderheffing (2014) en de herziene Woningwet (2015) schuiven de woningcorporaties weer iets op in de richting van taakorganisaties. De geschiedenis van woningcorporaties laat al met al een duidelijke pendulebeweging zien in de afstand tot de overheid. Wat betreft de incidenten bij woningcorporaties valt op dat hier steeds meer aandacht voor komt in de media en dat het nieuws ook steeds groter wordt. Er is een schril contrast tussen berichtgeving over een penningmeester die er met de kas vandoor ging en berichtgeving over de problemen met derivaten. De pendule van afstand tot de overheid laat over de gehele periode van de ontstaansgeschiedenis van woningcorporaties tot op heden geen direct verband zien met het aantal en de zwaarte van incidenten in de vroegere geschiedenis van de corporaties tot ongeveer midden jaren negentig. Dat verband lijkt er echter wel te zijn over de latere periode vanaf midden jaren negentig. De meeste incidenten lijken zich te hebben voorgedaan in de periode waar de Parlementaire Enquête Woningcorporaties zich op richt. Dit betreft de periode vanaf 1995 tot oplevering van het eindrapport van de Parlementaire Enquêtecommissie Woningcorporaties in 2014. Die incidenten waren overigens allemaal al wel bekend in de pers voordat de parlementaire enquête nader onderzoek deed naar de toedracht ervan. Het betrof een periode van verdergaande zelfstandigheid van woningcorporaties. Het is mogelijk dat er dus wel een verband bestaat tussen het aantal incidenten en de mate van autonomie van corporaties, maar dat dit niet blijkt uit berichtgeving in de beginperiode van corporaties. Dat kan echter waarschijnlijk ook worden toegeschreven aan minder media-aandacht in het algemeen. De laatste decennia worden incidenten in de publieke sector breder uitgemeten in de media.

12.3. Proactief risicobeleid van woningcorporaties

Hoe betrekken woningcorporaties vroege signalen van potentiële debacles bij hun handelen?

Om deze vraag te kunnen beantwoorden is eerst via een schriftelijke enquête onder bestuurders van woningcorporaties het proactief risicobeleid nagegaan en gevraagd wat zij als de belangrijkste risico’s zien voor hun organisatie. De kleinere corporaties (tot 2.500 verhuureenheden en 50 fte) zijn ondervertegenwoordigd in de enquête en onderstaande geeft vooral een beeld van de mening van bestuurders van middelgrote en grotere woningcorporaties. Vrijwel alle 85 bestuurders die hebben gereageerd (op vier na) geven in de enquête aan dat er op dit moment geen ernstige problemen zijn in de organisatie. De corporatiebestuurders zien vooral politieke risico’s, zoals heffingen, beperkende

maatregelen, etc.. Dit wordt gevolgd door financiële risico’s, organisatorische risico’s en fysieke risico’s (asbest, paalrot, etc.). Iets minder dan de helft van de bestuurders zegt dat de woningcorporatie procedures heeft vastgesteld voor het melden van risico’s; volgens meer dan de helft is dat echter niet het geval. Bij ongeveer 70% van de corporaties is het risicomanagement in de afgelopen drie jaar doorgelicht door een externe organisatie. Dit betrof voor ruim een derde van de corporaties een doorlichting door een visitatiecommissie van een door de Stichting Visitaties Woningcorporaties Nederland geaccrediteerd bureau en 40% van de corporaties noemt een externe adviseur. Voor een op de vijf corporaties was deze doorlichting niet mede op eigen initiatief. Ruim driekwart van de corporaties kent een afdeling die, meer dan andere afdelingen, is belast met proactief risicomanagement. Vroege signalen die duiden op mogelijk risico’s staan bij de helft van de corporaties maandelijks of als vast agendapunt op de agenda van vergaderingen van het management. Bij de RvC staan deze signalen bij ongeveer een derde deel van de corporaties geagendeerd als vast agendapunt. Bij ongeveer een op de vijf corporaties staan deze signalen hooguit een a twee keer per jaar of nooit op de agenda van het management. Bij dertig procent van de corporaties staan deze signalen nooit of hooguit een a twee keer per jaar op de agenda van overleg met de RvC. Uit bovenstaande blijkt dat corporaties wel degelijk het nodige doen aan proactief risicobeleid. Er zijn echter grote verschillen en er zijn ook veel corporaties, met name de kleinere, die hier nog weinig aan doen. De grotere corporaties besteden relatief meer aandacht aan proactief risicobeleid. Er is daarom bewust casusonderzoek gedaan bij vier grotere woningcorporaties. Bij deze corporaties kon worden nagegaan in hoeverre de theorie met betrekking tot het omgaan met vroege signalen wordt onderkend. Anderzijds kan de ervaring van deze corporaties ook als input dienen voor andere corporaties.

Proactief risicobeleid bij de vier casus corporaties

Het proactief risicobeleid ten aanzien van strategische risico’s van woningcorporaties bij de vier casus corporaties vertoont onderling grote gelijkenis. Er is wel diversiteit in wat volgens deze corporaties de belangrijkste strategische risico’s zijn. Er wordt onderscheid gemaakt tussen strategische doelstellingen en operationele doelstellingen. De strategische doelstellingen zijn verbonden aan de belangrijkste risico's die woningcorporaties lopen dat deze doelstellingen niet worden gehaald. Alle vier de woningcorporaties hebben sinds enige jaren iemand in dienst die speciaal is belast met de ontwikkeling van het risicobeleid. Deze persoon maakt ook de rapportages voor het bestuur en de RvC en spreekt managers aan op hun beheerstaken. De totstandkoming van het risicobeheerssysteem verschilt tussen de corporaties. Bij Rochdale komt dit het meeste van onderaf tot stand, samen met de verschillende afdelingen. Hier lijkt ook het meeste overleg te zijn over de strategische risico’s met iedereen binnen de organisatie. Bij Woonbron en in mindere mate bij Portaal is dit proces wat meer top down ingericht. Dit kan ertoe leiden dat er soms minder motivatie is van medewerkers om de verantwoordingsrapportages rondom de strategische risico's in te vullen. Het wordt soms meer als corvee gezien, aldus verschillende respondenten. Corporaties betrekken wel vaak externe expertise en gebruiken hun netwerk bij het vaststellen van de strategische risico's maar bij de ontwikkeling van het risicobeheerssysteem zelf wordt er weinig samengewerkt. Dat is bijvoorbeeld anders met ICT en communicatie waar deze samenwerkingsverbanden er veel meer zijn.

Het risicobeleid bij de vier corporaties is er met name op gericht die risico's in kaart te brengen en te monitoren die er toe zouden kunnen leiden dat de strategische doelen niet worden gehaald. De politiek wordt als een belangrijke risicofactor gezien. Dit komt vooral door de verhuurderheffing en enkele nieuwe maatregelen in de herziene Woningwet. Ook de lokale politiek (gemeenten) wordt bij de casus corporaties vaak als risicofactor genoemd doordat ze corporaties soms vragen investeringen te doen die niet altijd rendabel zouden zijn en niet direct ten goede zouden komen aan de huurders van de corporaties. Een voorbeeld dat hierbij regelmatig terugkomt in de interviews zijn de gewenste grote label-stappen (energiezuiniger maken van woningen) en het project ‘nul op de meter’ waarbij woningen energieneutraal moeten worden gemaakt. Dit vergt volgens veel respondenten te veel investeringen van de corporatie en is te nadelig voor de huurders, wiens belangen de corporatie ook

moet vertegenwoordigen. Hetzelfde geldt voor investeringen in nieuwbouwwoningen in de sociale huurvoorraad die onrendabel zijn. Opvallend is dat bij de casus corporaties een aantal zaken waar in het verleden grote problemen mee is geweest (zoals integriteit, derivaten en asbest) nu niet meer als belangrijke strategische risico's zijn benoemd.

12.4. Factoren voor het omgaan met vroege signalen

Welke factoren spelen een rol bij het omgaan met vroege signalen door woningcorporaties en op welke wijze?

Onder ‘vroege signalen’ worden in dit proefschrift beschouwd: signalen of symptomen van gebeurtenissen die duiden op het risico voor een toekomstig debacle. Het betreft zwakke signalen die niet makkelijk zichtbaar zijn en waarvan niet zeker is dat ze de voorbode zijn van een debacle of gebeurtenis die zal uitgroeien tot een debacle. De mogelijke gevolgen van het vroege signaal zijn groot. Het gaat om vroege signalen die voorspellingen doen voorbij de eerste beleidscyclus. In het voorlopig theoretisch model (overzicht 4.3) is een aantal factoren weergegeven dat van belang is voor het omgaan met vroege signalen van potentiële debacles. Het betreft: structuur; mensen; cultuur; strategie; en externe omgeving. Deze factoren zijn ontleend aan onder andere organisatietheorie als kenmerkende subsystemen van organisaties (Boulding, 1956; Von Bertalanffy, 1973; Hatch, 1997; en McAuley et al., 2007) en onderzoek van Luyk (2011) naar het omgaan met vroege signalen bij industriële organisaties. Het omgaan met signalen is geschetst aan de hand van verkennen; herkennen; erkennen; en handelen. Deze fasering is gebaseerd op onderzoek van onder andere Watkins en Watkins en Bazerman (2003) naar ‘predictable surprises’. Het voorlopig theoretisch model geeft ook aan dat het verleden en het hybride karakter van de woningcorporatie van invloed kan zijn op deze factoren. Tot slot geeft het voorlopig theoretisch model aan dat de factoren zowel direct van invloed zijn op het omgaan met vroege signalen alsook via het risicobeheerssysteem voor het afwegen van de belangrijkste strategische risico’s (early warning- systeem). De factoren zijn volgens het model van belang voor het voorkomen van voorzienbare debacles. Dat betreft voorkomen in beide betekenissen van het woord; zowel het tegengaan van debacles als het zich voltrekken van deze debacles. De factoren kunnen dus zowel een negatieve als positieve rol vervullen. Zo kan een transparante cultuur bijdragen aan het tijdig signaleren van risico’s en tegengaan van debacles en kan een gesloten cultuur hier juist afbreuk aan doen. Elk van de factoren kent een aantal subfactoren (onder meer Luyk, 2011) die volgens de theorie hierbij richtinggevend zijn. Ook daarvoor geldt echter dat niet altijd precies de richting hiervan vaststaat. Eerst wordt hieronder ingegaan op genoemde hoofd- en subfactoren; daarna op hybriditeit en verleden.

Factoren: structuur; mensen; cultuur; strategie; en externe omgeving

In de schriftelijke enquête zijn de meeste verbanden over hoe corporaties omgaan met risico’s en vroege signalen gevonden in relatie tot de grootte van de corporaties. Bestuurders van grotere corporaties in de enquête zijn het vaker volledig eens met de stelling “Het bestuur van onze woningcorporatie is volledig verantwoordelijk voor de gevolgen van risico’s die onze woningcorporatie loopt”. Grotere corporaties in de enquête zijn het vaker volledig met deze stelling eens en hebben ook vaker een afdeling die zich meer dan andere afdelingen bezighoudt met proactief risicomanagement. Bovendien zeggen bestuurders van de grotere corporaties vaker dat ze volledig verantwoordelijk zijn voor de gevolgen van de risico’s die hun corporatie loopt. Grotere corporaties hebben natuurlijk ook meer middelen (fte, geld) om risico’s te beheersen. Tegelijkertijd zijn de risico’s voor grotere corporaties in absolute zin (geld, huurders, personeel) groter. Het is daarom interessant bij grotere corporaties nader onderzoek te doen. In het casusonderzoek kan dieper worden ingegaan op het proces van signaalverwerking en de invloed van genoemde factoren. Het aantal waarnemingen in de enquête (85) is aan de lage kant om uitspraken over verbanden te doen tussen bijvoorbeeld vragen en stellingen die iets zeggen over hoe corporaties omgaan met risico’s en diverse andere variabelen, zoals bijvoorbeeld financiële ratio’s, de scores op de hybride dimensies en waardensets in de enquête, etc. In bijlagen 2 (Pearson’s R) en 3 (Cramérs V) zijn welke enkele

maatregelen, etc.. Dit wordt gevolgd door financiële risico’s, organisatorische risico’s en fysieke risico’s (asbest, paalrot, etc.). Iets minder dan de helft van de bestuurders zegt dat de woningcorporatie procedures heeft vastgesteld voor het melden van risico’s; volgens meer dan de helft is dat echter niet het geval. Bij ongeveer 70% van de corporaties is het risicomanagement in de afgelopen drie jaar doorgelicht door een externe organisatie. Dit betrof voor ruim een derde van de corporaties een doorlichting door een visitatiecommissie van een door de Stichting Visitaties Woningcorporaties Nederland geaccrediteerd bureau en 40% van de corporaties noemt een externe adviseur. Voor een op de vijf corporaties was deze doorlichting niet mede op eigen initiatief. Ruim driekwart van de corporaties kent een afdeling die, meer dan andere afdelingen, is belast met proactief risicomanagement. Vroege signalen die duiden op mogelijk risico’s staan bij de helft van de corporaties maandelijks of als vast agendapunt op de agenda van vergaderingen van het management. Bij de RvC staan deze signalen bij ongeveer een derde deel van de corporaties geagendeerd als vast agendapunt. Bij ongeveer een op de vijf corporaties staan deze signalen hooguit een a twee keer per jaar of nooit op de agenda van het management. Bij dertig procent van de corporaties staan deze signalen nooit of hooguit een a twee keer per jaar op de agenda van overleg met de RvC. Uit bovenstaande blijkt dat corporaties wel degelijk het nodige doen aan proactief risicobeleid. Er zijn echter grote verschillen en er zijn ook veel corporaties, met name de kleinere, die hier nog weinig aan doen. De grotere corporaties besteden relatief meer aandacht aan proactief risicobeleid. Er is daarom bewust casusonderzoek gedaan bij vier grotere woningcorporaties. Bij deze corporaties kon worden nagegaan in hoeverre de theorie met betrekking tot het omgaan met vroege signalen wordt onderkend. Anderzijds kan de ervaring van deze corporaties ook als input dienen voor andere corporaties.

Proactief risicobeleid bij de vier casus corporaties

Het proactief risicobeleid ten aanzien van strategische risico’s van woningcorporaties bij de vier casus corporaties vertoont onderling grote gelijkenis. Er is wel diversiteit in wat volgens deze corporaties de belangrijkste strategische risico’s zijn. Er wordt onderscheid gemaakt tussen strategische doelstellingen en operationele doelstellingen. De strategische doelstellingen zijn verbonden aan de