Input voor een early warning-systeem

Hoe kan dit onderzoek bijdragen aan de ontwikkeling van een early warning-systeem van vroege signalen van potentiële debacles voor woningcorporaties?

Onder een ‘early warning-systeem’ wordt in dit proefschrift verstaan: een systeem waarmee zowel binnen als buiten de organisatie proactief en systematisch, rekening houdend met de dynamiek van de organisatie en de complexiteit van de omgeving waarbinnen zich een debacle kan ontwikkelen, naar vroege signalen wordt gezocht. Het early warning-systeem geeft aan hoe deze signalen moeten worden verkend en wat er op basis van deze vroege signalen dient te gebeuren. Het onderzoek onder de casus corporaties Rochdale, Mitros, Woonbron en Portaal laat zien dat deze corporaties alle factoren en vrijwel alle subfactoren die volgens de theorie van belang zijn voor het omgaan met vroege signalen van potentiële debacles als zodanig herkennen. Het laat ook zien dat deze corporaties op al deze factoren zelf stappen hebben gezet in de afgelopen jaren en dat zij hun proactief risicobeleid hebben geprofessionaliseerd. De casus corporaties zijn in die zin onderwerp van onderzoek voor een geschikt early warning-systeem maar dragen daar zeker ook aan bij. Het is lastig om te bewijzen of en in hoeverre de wijze waarop deze woningcorporaties nu vroege signalen verkennen en hiermee omgaan eraan heeft bijgedragen aan dat er bij deze corporaties geen debacles waren in de afgelopen jaren. Wel wordt early warning door respondenten als belangrijk gezien. Maar dat was wellicht ook mede een overweging van deze corporaties om mee te werken aan het onderzoek. Vooral het gesprek met elkaar aangaan over signalen en hier transparant over zijn wordt als zeer waardevol ervaren.

Deze dissertatie had tot doel om meer begrip te krijgen van het proces en de factoren rondom vroege signalen van potentiële debacles. Om met Weber te spreken: het gaat hier om ‘Verstehen. Naast de toets op genoemde factoren is nog gekeken naar de verschillende fasen van signaalverwerking. Hieronder wordt ingegaan op de verschillende fasen in het omgaan met vroege signalen in relatie tot genoemde (sub)factoren. De hoofdfactoren zijn wel benoemd en meegestuurd als ‘leidraad’ voorafgaand aan de interviews bij de casus corporaties. De subfactoren zijn niet aan respondenten benoemd. Het betreft open interviews om zodanig de respondenten niet te beïnvloeden. Zoals hierboven al beschreven zijn naast de hoofdfactoren echter ook vrijwel alle subfactoren genoemd door respondenten. Vaak zijn de factoren en subfactoren genoemd in relatie tot risico’s en doelen

opzichte van het omgaan met vroege signalen kan het voordeel van de hybride organisatie worden gezien dat de organisatie misschien relatief meer omgevingsbewust is doordat het handelen vanuit het perspectief van de markt; overheid; en de samenleving moeten worden bezien. Dat kan echter ook leiden tot botsende waarden in de organisatie (Karré & Van Montfort). Corporaties zijn de afgelopen periode meer opgeschoven richting een taakorganisatie. Ze zijn minder risico's gaan nemen en hebben zich meer gericht op hun kerntaak: sociale huisvesting. In de schriftelijke enquête is geen duidelijk verband gevonden tussen de plaats die bestuurders hun corporatie toedichten op het continuüm tussen een taakorganisatie dan wel een marktorganisatie en hoe de corporatie omgaat met risico’s en vroege signalen. Wellicht ook omdat corporaties wat dat betreft te veel op elkaar lijken. Om echt grote verschillen te zien zou waarschijnlijk tussen verschillende type organisaties gekeken moeten worden, zoals tussen corporaties en bouwbedrijven.

Bezien door de tijd is er wel een groot verschil in mate van hybriditeit. Er is echter geen onderzoek gedaan naar het omgaan met signalen door corporaties gedurende de ontstaansgeschiedenis omdat het hiervoor aan voldoende bronnen ontbreekt. Er is wel gekeken naar het aantal incidenten bij woningcorporaties en woningbouwverenigingen in de geschiedenis, in parlementaire stukken en berichtgeving in landelijke dagbladen. Er is over de gehele periode genomen geen duidelijk verband aangetoond tussen het voorkomen van incidenten bij corporaties en hun plaats in het publieke domein in een bepaalde periode. De meeste incidenten hebben zich voorgedaan in een periode dat corporaties relatief ver afstonden van de Rijksoverheid. Echter deze periode, van ongeveer midden jaren negentig van de vorige eeuw tot ongeveer 2015, is ook de laatste langere periode en moeilijk te vergelijken met de periode van midden negentiende eeuw tot begin 1900. De opgaande lijn van berichtgeving over incidenten in de media loopt dwars door de pendule van de afstand tussen corporaties en de Rijksoverheid heen. Dat heeft wellicht meer te maken met toegenomen mediaberichtgeving in het algemeen dan dat er daadwerkelijk ook meer incidenten zijn. Wel is het bezit van corporaties steeds verder uitgebreid in de loop der jaren en gaat er steeds meer geld om in de sector. Projecten die mislukken hebben alleen daardoor al een grotere impact.

Uit de casusonderzoeken is duidelijk gebleken dat hybriditeit een complicerende factor kan zijn in het omgaan met signalen. Het hybride karakter kan zorgen voor meer omgevingsbewustzijn en een breder waarnemingsvermogen doordat corporaties met meerdere stakeholders te maken hebben en doordat beleid vanuit meerdere domeinen wordt bezien. Dat is van belang om vroegtijdig signalen op te pakken en op waarde te kunnen schatten (Bazerman, 2014). Anderzijds kan hybriditeit leiden tot botsende waarden en belangen in de organisatie. Dat zou ervoor kunnen zorgen dat bepaalde informatie om strategische afwegingen niet wordt gedeeld. Maar dat proces kan ook onbewust zijn, omdat mensen bijvoorbeeld te veel op bepaalde waarden of belangen gefocust zijn. Uit de casusonderzoeken blijkt echter dat corporaties zich hier wel van bewust zijn. Door het werk zo te organiseren dat de verschillende waarden en belangen op een zakelijke en professionele manier transparant worden afgewogen, is er minder sprake van conflicten. Uit de casusonderzoeken komt naar voren dat een aantal jaren geleden, toen de corporaties meer overhelden naar een marktorganisatie, er juist meer sprake was van botsende belangen en het achterhouden van informatie door (medewerkers bij) corporaties.

Historie

Uit het casusonderzoek blijkt dat het verleden van de corporaties een duidelijke invloed heeft op hoe de corporaties nu tegen risico’s aankijken en hoe zij omgaan met vroege signalen van potentiële debacles. Zo blijkt dat de corporaties nog sterk gefocust zijn op de problemen in het verleden. Soms teveel gefocust waardoor er een mindere focus lijkt te zijn op signalen van nieuwe problemen. Het verleden beïnvloedt daarmee de ‘menselijke factor’ en biases en heuristics voor het omgaan met signalen. Het betreft hier ‘availability heuristics’, ‘confirmation bias’ en ‘hindsight bias’. Op dit moment zijn er geen aanwijzingen dat zich nieuwe debacles of grote misstanden zullen voordoen bij deze corporaties. Desalniettemin zijn ook op dit moment nog biases en heuristics aangetroffen die er op duiden dat signalen niet altijd rationeel worden beoordeeld. Dit betreft hindsight bias;

confirmation bias; deaf effect; verliesaversie; availability heuristic; en group think (voor een omschrijving wordt verwezen naar paragraaf 4.8 Mensen, biases en heuristics). Met betrekking tot het omgaan met vroege signalen is vooral het recentere verleden van corporaties interessant gebleken. Er is bij alle vier de corporaties een grote aandacht voor gebeurtenissen in het recente verleden (tot ongeveer tien jaar terug). Rochdale, met een geschiedenis van fraude en veel branchevreemde projecten door een oud-bestuurder is erg gefocust op transparantie, ‘het eerlijke verhaal’ vertellen en ‘de dingen doen waar je van bent’. Mitros, met een geschiedenis van grote media-aandacht voor asbestproblemen en onder toezichtstelling van het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (toenmalige toezichthouder) vanwege teveel uitgaven en slechte communicatie, is nu sterk gericht op strakke procedures en imago en heeft een hoge ambitie om de huurderstevredenheid te verbeteren. Ook Woonbron heeft een sterke focus op imago. Verder is er bij Woonbron veel expertise binnengehaald op crisismanagement en betrekt deze corporatie meer dan de andere casus corporaties toekomstscenario’s bij het verkennen van signalen. Niet vreemd gezien de geschiedenis van de ss Rotterdam. Portaal is bijna omgevallen door de derivatenportefeuille en heeft onder oud-bestuurders veel onrendabele projecten gehad. Sindsdien laat Portaal zich ook extern adviseren op financiële zaken. Portaal heeft een geschiedenis als brede corporatie die actief is op meerdere plaatsen in het land, van Leiden tot Arnhem. Dit heeft geresulteerd in een steeds strakkere aansturing om van Portaal één geheel te maken, waarbij strategische en tal van ondersteunende taken centraal op het hoofdkantoor in Utrecht worden belegd. De corporaties leren van hun verleden, maar zetten zich ook af tegen hun verleden en compenseren misschien te sterk voor de zwakke punten uit dat verleden.

12.5. Input voor een early warning-systeem

Hoe kan dit onderzoek bijdragen aan de ontwikkeling van een early warning-systeem van vroege signalen van potentiële debacles voor woningcorporaties?

Onder een ‘early warning-systeem’ wordt in dit proefschrift verstaan: een systeem waarmee zowel binnen als buiten de organisatie proactief en systematisch, rekening houdend met de dynamiek van de organisatie en de complexiteit van de omgeving waarbinnen zich een debacle kan ontwikkelen, naar vroege signalen wordt gezocht. Het early warning-systeem geeft aan hoe deze signalen moeten worden verkend en wat er op basis van deze vroege signalen dient te gebeuren. Het onderzoek onder de casus corporaties Rochdale, Mitros, Woonbron en Portaal laat zien dat deze corporaties alle factoren en vrijwel alle subfactoren die volgens de theorie van belang zijn voor het omgaan met vroege signalen van potentiële debacles als zodanig herkennen. Het laat ook zien dat deze corporaties op al deze factoren zelf stappen hebben gezet in de afgelopen jaren en dat zij hun proactief risicobeleid hebben geprofessionaliseerd. De casus corporaties zijn in die zin onderwerp van onderzoek voor een geschikt early warning-systeem maar dragen daar zeker ook aan bij. Het is lastig om te bewijzen of en in hoeverre de wijze waarop deze woningcorporaties nu vroege signalen verkennen en hiermee omgaan eraan heeft bijgedragen aan dat er bij deze corporaties geen debacles waren in de afgelopen jaren. Wel wordt early warning door respondenten als belangrijk gezien. Maar dat was wellicht ook mede een overweging van deze corporaties om mee te werken aan het onderzoek. Vooral het gesprek met elkaar aangaan over signalen en hier transparant over zijn wordt als zeer waardevol ervaren.

Deze dissertatie had tot doel om meer begrip te krijgen van het proces en de factoren rondom vroege signalen van potentiële debacles. Om met Weber te spreken: het gaat hier om ‘Verstehen. Naast de toets op genoemde factoren is nog gekeken naar de verschillende fasen van signaalverwerking. Hieronder wordt ingegaan op de verschillende fasen in het omgaan met vroege signalen in relatie tot genoemde (sub)factoren. De hoofdfactoren zijn wel benoemd en meegestuurd als ‘leidraad’ voorafgaand aan de interviews bij de casus corporaties. De subfactoren zijn niet aan respondenten benoemd. Het betreft open interviews om zodanig de respondenten niet te beïnvloeden. Zoals hierboven al beschreven zijn naast de hoofdfactoren echter ook vrijwel alle subfactoren genoemd door respondenten. Vaak zijn de factoren en subfactoren genoemd in relatie tot risico’s en doelen

van de organisatie. Echter werd door respondenten wel de link gelegd met het omgaan met vroege signalen. Het proactief risicobeleid en het bewaken van de belangrijkste doelen van de organisatie is volgens respondenten van belang om potentiële debacles te voorkomen. Onderstaand wordt ingegaan op de verschillende fasen van het omgaan met signalen en enkele bevindingen die daarbij in de casussen naar voren komen. Daarbij wordt specifiek ingegaan op welke hoofdfactoren en subfactoren met name in genoemde fasen een rol spelen.

Verkennen van vroege signalen

Het verkennen van signalen doen de corporaties door actief te zijn in vele samenwerkingsverbanden. Ook voor het vaststellen van strategische risico's wordt veel genetwerkt en wordt externe expertise betrokken. Eén casus corporatie doet hierbij analyses in combinatie met toekomstscenario's. De corporaties zijn meer naar buiten gericht dan vroeger, er is meer benchmarking en transparantie. Toch wordt er nog nauwelijks samengewerkt ten aanzien van de inrichting van het proactief risicobeleid. De casus corporaties hebben dit vooral afzonderlijk van elkaar ontwikkeld. Vooral de factoren ‘structuur’; ‘externe omgeving’ en ‘strategie’ lijken een belangrijke rol te spelen bij het verkennen van vroege signalen. Voor de structuur van de organisatie geldt dat het van belang is dat de corporatie zijn voelsprieten uit heeft staan in de maatschappij. Vestigingen op meerdere locaties kan bevorderen dat de corporatie vanuit meerdere gebieden signalen oppikt, zoals bijvoorbeeld door Portaal aangegeven. Voor de factor cultuur kan dit in de fase van met name erkennen (zie verderop) echter weer nadelig zijn aldus respondenten bij andere casus corporaties. De factor externe omgeving is eveneens belangrijk in het verkennen van vroege signalen. De betrokkenheid van stakeholders en de afhankelijkheid van de omgeving bepalen voor een belangrijk deel op welke mogelijke risico’s de corporatie zich focust in het verkennen van signalen. Strategie is eveneens van belang. De verkenning hangt nauw samen met de kerndoelen en de visie die de corporatie heeft. Deze bepalen wat de corporatie ziet als strategische risico’s waarbij ook de vroege signalen worden verkend die duiden op potentiële debacles. Er is een extra focus op het verkennen van signalen van risico’s met betrekking tot problemen en incidenten die zich in het verleden ook hebben voorgedaan. Uit de theorie komt naar voren dat het belangrijk is dat organisaties een systeemanalyse maken en hierin ook de dynamiek van hun organisatie beschouwen. Dit is bij Woonbron duidelijker dan bij de drie andere casus corporaties aangetroffen.

Herkennen van vroege signalen

Een belangrijke bron voor het herkennen van signalen zijn de medewerkers van de corporatie zelf. Het is belangrijk om dicht bij klanten en stakeholders te zitten. Hier is de factor structuur van de organisatie van belang. Corporaties hechten er bijvoorbeeld aan om zelf het onderhoud bij woningen te doen of in ieder geval nauw bij de organisatie te betrekken. De onderhoudsdiensten, de busjes en monteurs met het logo van de corporatie, zijn een herkenbare vooruitgeschoven post. Zij zijn het zichtbare deel van de corporatie voor de huurders. Monteurs kunnen ook signalen oppakken, zoals bijvoorbeeld met betrekking tot asbest of, van geheel andere orde, verwarde personen. Het is van belang dat medewerkers (zowel op strategisch, tactisch als operationeel niveau) openstaan voor het herkennen van vroege signalen. Dit raakt vooral de factoren mensen en cultuur. Een kritische houding kan helpen om signalen te herkennen. Het is belangrijk dat medewerkers hiervoor intrinsiek gemotiveerd zijn. Het helpt daarbij om medewerkers te betrekken bij het proces voor het vaststellen van strategische risico’s en het risicobeheersysteem. Er zijn veel medewerkers van buiten de corporatiesector geworven in de laatste jaren. Dit is bewust gedaan om meer kennis binnen te halen om ook om een bredere blik te hebben naar de omgeving.

Erkennen van vroege signalen

De casus corporaties hebben misschien wel het meeste vooruitgang geboekt op het erkennen van signalen. Er is meer ruimte is gekomen voor het vanuit verschillende invalshoeken kijken naar projecten en beleid, bijvoorbeeld door het toepassen van het driekamer model. Zo heeft de structuur van de organisatie een belangrijke invloed op dit proces. De corporaties kiezen ervoor om de belangrijkste besluiten centraal plaats te laten vinden op één hoofdkantoor en niet meer via verschillende vestigingen. Dit bevordert ook de cultuur binnen de organisatie doordat medewerkers elkaar meer op een zakelijke wijze aanspreken. Transparantie in de besluitvorming is van groot

belang. Zowel naar stakeholders en toezichthouders als binnen de eigen organisatie en RvC. Om te erkennen dat een vroeg signaal belangrijk is voor de organisatie en zou kunnen wijzen op een potentieel debacle is het vooral van belang om met elkaar hierover het gesprek aan te gaan. Dat kan het beste binnen een cultuur waarin medewerkers zich vrij voelen om hun mening te geven en waarin ze ook zelf hun verantwoordelijkheid voelen en nemen om dat te doen. De factor mensen is uiteraard ook van belang. Dat begint al bij de werving van personeel. Voor bestuurders is er een toets op geschiktheid en betrouwbaarheid van de kandidaat gekomen die wordt uitgevoerd door de toezichthouder Autoriteit woningcorporaties. Leidinggevenden moeten het goede voorbeeld geven en integer zijn. Er zijn verschillende faciliteiten bij de corporaties om de gewenste cultuur voor het erkennen van signalen en daarmee ook het doorgeven van signalen te bevorderen, zoals assessments, een vertrouwenspersoon en een meldpunt integriteit. Uit het onderzoek komt wel naar voren dat zowel op het gebied van leidinggevenden als uitvoerend medewerkers corporaties er nog niet zijn. Leidinggevenden zijn soms niet congruent en medewerkers nemen nog niet altijd hun verantwoordelijkheid, aldus respondenten. Het ontbreekt mensen in de corporatiesector volgens een respondent aan een ‘sense of urgency’, woningen worden toch wel verhuurd, waardoor er gemakzucht kan ontstaan.

Handelen op basis van vroege signalen

In het verleden hebben zich bij alle vier de casus corporaties problemen voorgedaan waarbij er niet of niet tijdig is gehandeld op basis van vroege signalen. Alle van de onderzochte factoren komen uit de interviews naar voren als zijnde van belang waarom er in het verleden niet tijdig is gehandeld op basis van vroege signalen. Bij de casus en meeste andere corporaties hebben zich de afgelopen paar jaren geen grote problemen voorgedaan. De casus corporaties hebben een reorganisatie ondergaan, een ander bestuur en andere RvC gekregen. De strategie is voorzichtiger en minder extern gericht. De corporaties hebben ook minder geïnvesteerd. Op dit moment liggen er weer tal van opgaven voor de corporaties en neemt de druk van buitenaf toe om weer meer te gaan doen, bijvoorbeeld met betrekking tot de bouwopgave en de verduurzaming van woningen. Er liggen nu op allerlei gebied draaiboeken klaar voor het geval er escalaties zijn. Dat is bijvoorbeeld ten aanzien van asbest, datalekken en de terugkoopgarantie van woningen.

Factoren voor signaalverwerking in verband met de verschillende fasen van het omgaan met vroege signalen van potentiële debacles

Het verkennen van signalen moet enigszins apart worden beschouwd. Op het moment dat een signaal is verkend, is dat signaal feitelijk ook al herkend. Dat wil niet zeggen dat het signaal ook erkend wordt als een belangrijk genoeg signaal. Maar ook voor de verkenning van een signaal zou je kunnen stellen dat dit wel of niet gedaan had moeten worden door de woningcorporatie. Ook dit is achteraf makkelijker vast te stellen dan vooraf. Een voorbeeld is ‘implicaties van nieuwe wetgeving’. Het lijkt voor de hand te liggen dat een corporatie actief onderzoek of nieuwe wetgeving, (bijvoorbeeld de herziene Woningwet van 1915), leidt tot mogelijke problemen voor de corporatie in de toekomst die een vroeg signaal voor een potentieel debacle kunnen opleveren. Een van de maatregelen die een corporatie kan nemen is het aanstellen van een compliance officer. Een ander voorbeeld betreft verkennende maatregelen op het gebied van asbest. Een corporatie kan wachten tot zich een asbest