6. NALEVING 117
6.6 Handhavingsmodellen
6.6.1 Uitgangspunten voor handhavingsmodellen
Opvattingen over rechtshandhaving zijn lange tijd gedomineerd door de rationele keuze-theorie.657 Deze veronderstelt dat mensen egoïstische cognitieve individuen zijn, gericht op de maximalisatie van persoonlijk nut.658 Volgens de rationele keuzetheorie zien mensen slechts van fraude af als de pakkans groot genoeg is en de sancties bij ontdekking zwaar genoeg.659 Tot het laatste kwart van de vorige eeuw was deze vooral op economische inzichten berustende opvatting bepalend voor het fiscale beleid.660
654
Erp, J.G. van, W. Huisman, H.G. van de Bunt en P. Ponsaers, “Toezicht en compliance”, Tijdschrift voor Criminologie, 50, nr. 2, 2008, pp. 83-95.
655
Stokkom, B. van, Handhaven: eerst kiezen, dan doen, Sociaal-wetenschappelijke mogelijkheden en beperkingen, Den Haag, Expertisecentrum Rechtshandhaving, 2004, pp. 17 e.v.
656
Idem, pp. 17 e.v.
657
Zie paragraaf 5.7.2.
658
K.A. Kinsey, “Theorieën en modellen van belastingfraude”, in D.J. Hessing, H. Elffers en J.H. Christiaanse (red.),
Belastingontduiking: Juridische, economische en psychologische aspecten van belastingweerstand, Deventer, Kluwer,
1989, pp. 104 e.v.
659
Zie bijvoorbeeld, Crombag, H.F.M., “Belastingen en straf”, MBB 1989/335.
660
Cools, M., “Nog een rondje ondernemingen pesten”, in B. Hoogenboom e.a. (red.) De suggestie van toezicht en
136
De praktijk en de sociale psychologie leren echter dat de verklarende werking van de rationele keuzetheorie voor verschijnselen in de werkelijkheid tekort schiet.661 Psychologische
onderzoeksmethoden zoals dataverzameling via interviews, laboratoriumexperimenten en analyses met behulp van schaaltechnieken en multivariate correlatietechnieken leveren andere inzichten op dan de van oudsher modelmatige benadering van economen.662
Geconstateerd wordt dat de aan het model ten grondslag liggende psychologische assumpties van volledige geïnformeerdheid en nutsmaximalisatie in keuzegedrag die samen het rationele keuzemodel vormen de toets der kritiek niet kunnen doorstaan.663 De alledaagse fiscale werkelijkheid is er zodanig mee in strijd dat een meer genuanceerde benadering vereist is.664 Vooral het feit dat het overgrote deel van de burgers aan zijn fiscale verplichtingen voldoet, terwijl de afweging van het voordeel van ontduiking tegen de objectieve pakkans en de zwaarte van de sancties in het voordeel zou uitslaan naar ontduiking.665 Blijkbaar spelen ook andere factoren dan rationele keuzes een rol bij fiscale gedragsbeslissingen.666
Factoren die een belangrijke rol spelen in fiscale gedragskeuzes zijn, als opgemerkt,
persoonlijke en sociale normen.667 Deze persoonlijke beelden van de werkelijkheid leiden tot persoonlijke keuzes van mensen om zich al dan niet te onderwerpen aan wetten en regels en daar in hun gedrag gevolg aan te geven. In de sociale werkelijkheid is echter geen sprake van een volledig vrije keuze. De keuzevrijheid van mensen om het eigen gedrag te bepalen wordt door een veelheid aan intrinsieke en extrinsieke factoren in sterke mate beperkt.668 Niet alleen persoonlijke en sociale normen sturen het gedrag, maar ook de mogelijkheden van
(niet)voldoening en uiteindelijk ook afschrikking.669 In de sociale wetenschappen verricht men veel onderzoek naar deze factoren en naar de wijze waarop ze invloed uitoefenen op de mentale processen die leiden tot gedragskeuzes met betrekking tot regelnaleving.670 De fiscale praktijk maakt dankbaar gebruik van de inzichten die via onderzoek worden verkregen.
661
Vergelijk Andreoni, J., B. Erard en J.S. Feinstein (1998), “Tax compliance”, Journal of Economic Literature, 36, pp. 818-860.
662
Verhallen, Th.M.M., "Economische Psychologie", De Psycholoog, 12, 1977, pp. 14-23.
663
Van Veldhoven, G.M., “Economic Psychology: A new discipline?”, in W. Molt e.a. (red.), Advances in Economie
Psychology, Meijn, Heidelberg, 1981, pp. 1-19.
664
Elffers, H., “Het hoe en waarom van fiscale rechtshandhaving”, interne notitie, 1999, Belastingdienst.
665
Crombag, H.F.M., “Belastingen en straf”, MBB 1989/335.
666
Strümpel, B., Economic means for human needs: Social indicators for well-being and discontent, Michigan, University of Michigan, 1976.
667
Zie paragraaf 6.4.
668
Wenzel, M., “Dilemmas of cooperation and compliance: identity, justice and norms”, Paper presented at the 18th Colloquium of the European Group of Organizational Studies (EGOS), Barcelona, EGOS, 2002.
669
Wenzel, M., “An analysis of norm processes in tax compliance”, Journal of Economic Psychology, 25, 2004, pp. 213-228.
670
Stokkom, B. van, Handhaven: eerst kiezen, dan doen, Sociaal-wetenschappelijke mogelijkheden en beperkingen, Den Haag, Expertisecentrum Rechtshandhaving, 2004, zie ook Pligt, J. van der, W. Koomen en F. van Harreveld, Bestraffen,
belonen en beïnvloeden, een gedragswetenschappelijk perspectief op handhaving, Den Haag, Boom Juridische uitgevers,
137
“De wortel of de stok”
Uit de theorievorming over handhaving en (fiscaal) gedrag kunnen in beginsel drie wegen worden gedestilleerd die leiden naar de naleving van regels. Mensen kunnen worden verleid tot het naleven van regels met mooie beloftes of worden overtuigd via argumenten. Maar regels kunnen ook worden afgedwongen, waarbij de opvatting van mensen op wie de regels van toepassing zijn er minder toe doen. Men spreekt ook wel van de weg van de wortel, het preken of de stok, waarbij de wortel en het preken ook wel als één worden gezien.671 Wat overblijft zijn dan twee routes “de wortel en de stok”. ofwel de weg van afdwingen via rechtstreekse confrontaties met het gedrag, of de indirecte weg van verleiden en overtuigen.672 Terwijl men in het eerste geval de vrije wil probeert te dwingen, probeert men in het laatste geval juist de vrije wil te respecteren door aan te sluiten bij de veronderstelde bereidheid om de regels na te leven. Men spreekt in dit verband ook wel van affectieve of normatieve gedragsbeïnvloeding.673 Daarmee duidt men aan dat de overheid door het plegen van interventies probeert de normen die het gedrag bepalen te beïnvloeden.674 Fiscale rechts-handhaving doet er goed aan bij die normen aan te sluiten, wil men effectief zijn. Overtuiging en verleiding kunnen burgers ook bewegen om de regels na te leven. De handhaver stelt in deze route niet de afschrikking voorop, maar probeert via argumenten de beleving van burgers te beïnvloeden. Ook kan de handhaver proberen burgers verleiden door te laten zien dat naleving van de regels voordelen heeft boven niet-naleving. Toch tekent de onderzoeksliteratuur ook bij de route via overtuiging aan dat handhaving zonder enige vorm van controle en sanctionering weinig kans van slagen heeft.675 Een bepaalde mate van dreiging in de vorm van controle, correctie en sanctie blijft steeds noodzakelijk.676 Daarbij is het de kunst om het zwaard van Damocles dreigend op de achtergrond te houden en nooit op de voorgrond.677
Bij volledige afwezigheid van angst voor nadelige consequenties bij fiscale regelovertreding stokt op termijn de belastingheffing. De reden hiervoor is gelegen in de aard van de
671
Bunt, H e.a., “Hoe stevig is de piramide van Braithwaite”, Tijdschrift voor Criminologie, 2007,49, pp. 386-399.
672
Ponsaers, P., en B. Hoogenboom,“Het moeilijke spel van wortel en stok: organisatiecriminaliteit en
handhavingstrategieën van bijzondere inspectie- en opsporingsdiensten”, Tijdschrift voor Criminologie, 2004,46, pp. 165-181.
673
Stokkom, B. van, Handhaven: eerst kiezen, dan doen, Sociaal-wetenschappelijke mogelijkheden en beperkingen, Den Haag, Expertisecentrum Rechtshandhaving, 2004, pp. 19 e.v.
674
Varma, K.N. en A.N. Doob, “Deterring economic crimes: The case of tax evasion”, Canadian Journal of Criminology, 40, 1998, pp. 165-184.
675
Hasseldine, D.J. en K.J. Bebbington, “Blending economics deterrence and fiscal psychology models in the design of responses to tax evasion: Ten New Zealand experience”, Journal of Economic Psychology, 12, 1991, pp. 299-324.
676
Stokkom, B. van, Handhaven: eerst kiezen, dan doen, Sociaal-wetenschappelijke mogelijkheden en beperkingen, Den Haag, Expertisecentrum Rechtshandhaving, 2004, p. 33.
677
138
belastingwetten.678 Wetten waaraan een sterke intrinsieke moraliteit is verbonden worden nageleefd omdat mensen vanuit hun innerlijke overtuiging de noodzaak voelen om deze na te leven.679 Dit is bijvoorbeeld bij het verbod om mensen te vermoorden het geval, maar bij belastingbepalingen is de intrinsieke moraliteit minder sterk. Andere wetten, als het verbod te hard te rijden of fout te parkeren kennen een nog minder sterke intrinsieke moraliteit.680 Deze wetten worden niet zozeer vanuit een innerlijke overtuiging gerespecteerd, maar vooral omdat er controle op de naleving plaatsvindt en de mogelijkheid van sanctionering bestaat.
Voor belastingwetten wordt in het algemeen aangenomen dat ze een zekere mate van intrinsieke moraliteit kennen.681 Mensen voelen in het algemeen wel dat het goed is belasting te betalen, maar de intrinsieke moraliteit die verbonden is aan belastingwetten is onvoldoende om ze zonder enige vorm van dreiging te kunnen laten functioneren.682 Controle en dreiging spelen, naast de innerlijke overtuiging van veel mensen dat belasting betalen moreel juist is, een rol in de naleving. We zien beide aspecten terug in handhavingsmodellen die voor de praktijk van de fiscale handhaving werden ontwikkeld.
Combinatiemodellen
Combinatiemodellen zijn door de wetenschap ontwikkelde modellen die gericht zijn op de praktijk van de rechtshandhaving.683 De modellen beogen, via een gecombineerde aanpak van overtuigen en afschrikken, zowel rechtstreeks het gedrag te sturen als op indirecte wijze via de mentale processen van belastingplichtigen.684 Bij de toepassing van de modellen in de praktijk kan, afhankelijk van de actuele hoofdstroom, de balans soms doorslaan naar de kant van afschrikking en soms juist naar de kant van beïnvloeding van de overtuigingen van belastingplichtigen.685
De belangrijkste combinatiemodellen voor de fiscale rechtshandhaving zijn problem solving en responsive regulation. die we nu zullen bespreken. Deze modellen, die in de wetenschap
678
K.A. Kinsey, “Theorieën en modellen van belastingfraude”, in D.J. Hessing, H. Elffers en J.H. Christiaanse (red.),
Belastingontduiking: Juridische, economische en psychologische aspecten van belastingweerstand, Deventer, Kluwer,
1989, p. 119.
679
Elffers, H., “Afschrikking en het aanleren van normen; de theorie van Kelman toegepast op het strafrecht”, Justitiële
verkenningen, Afschrikking en generale preventie, 34, nr.2, 2008, pp. 82-97.
680
Idem, 2008.
681
Gribnau, J.L.M. (2013), Belastingen als moreel fenomeen, Den Haag, Boom fiscale uitgevers, p. 9.
682
K.A. Kinsey, “Theorieën en modellen van belastingfraude”, in D.J. Hessing, H. Elffers en J.H. Christiaanse (red.),
Belastingontduiking: Juridische, economische en psychologische aspecten van belastingweerstand, Deventer, Kluwer,
1989, p. 119.
683
Ook op andere dan het fiscale gebied zien we deze lijn terug. Zie bijvoorbeeld, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, De menselijke beslisser, over de psychologie van keuze en gedrag, W.L. Tiemeijer, C.A. Thomas en H.M. Prast (red.), Amsterdam University Press, 2009.
684
Zie bijvoorbeeld, Belastingdienst, Bedrijfsplan Belastingdienst 2008-2012, Den Haag, Belastingdienst, 2008.
685
139
zijn ontwikkeld, worden breed in de handhavingspraktijk toegepast, ook op andere gebieden dan de fiscaliteit.686