7. RECHT EN BEHOORLIJKHEID 153
7.5 De Nationale ombudsman
7.5.1 Behoorlijkheidsnormen
Behoorlijkheidsnormen van de Nationale ombudsman zijn gericht op de relatie van de overheid met de burger en in het bijzonder op de beleving van die relatie door de burger.851 Dat geldt wat minder voor de aspecten van Ze bestaan naast de (inhoudelijke en procedurele) rechtsnormen in de vorm van wet- en regelgeving en rechtsbeginselen.852 Behoorlijkheids-normen komen voor in de wet, met name in de Awb, in de jurisprudentie en in de
klachtbehandeling van de Nationale ombudsman. In deze paragraaf gaan we in op de behoorlijkheidsnormen die door de Nationale ombudsman zijn ontwikkeld en worden toegepast in zijn klachtbehandeling.
De behoorlijkheidsnormen van de Nationale ombudsman moeten worden onderscheiden van rechtsnormen.853 Ze refereren namelijk niet zozeer aan een objectief normenstelsel, maar eerder aan een stelsel van fatsoensregels dat afhankelijk wordt gesteld van de feitelijke situatie en de beleving van de betrokken burger. In de opvatting van de Nationale ombudsman bepaalt het vermogen om zowel rechtmatig als behoorlijk te handelen in belangrijke mate het oordeel van de burger over het functioneren van de overheidsdienst waar hij mee te maken heeft.854 Met die opvatting en de wijze van klachtbehandeling neemt de Nationale ombudsman een positie in die ligt tussen de juridische en de sociaalwetenschappelijke benadering van legitimiteit omdat zijn werkwijze een semi-juridisch karakter kent.855 Weliswaar toetst hij het
848
Artikel 9:18, lid 1 Awb.
849
Artikel 9:26 Awb.
850
Bouwmans, H. en B. Warbroek, Evenwichtskunstenaars, Binnenlands Bestuur, 2010, http//www.binnenlandsbestuur.nl/, geraadpleegd op 5 juni 2010.
851
Langbroek Ph. M. en P.P. Rijpkema, “Ombudsprudentie in ontwikkeling”, in Werken aan behoorlijkheid, De nationale
ombudsman in zijn context, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2007.
852
Langbroek Ph. M en P.P. Rijpkema, “Demands of proper administrative conduct, A research project into the ombudsprudence of the Dutch National Ombudsman”, Utrecht, Universiteit Utrecht, 2006.
853
Zie verder paragraaf 7.6.
854
Brenninkmeijer, A., “ Voorwoord”, in Euwema e.a. (red.), Prettig contact met de overheid, Praktische handreiking voor
het inzetten van mediationvaardigheiden, Den Haag, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2010, pp.
8 e.v.
855
170
optreden van de overheid in een concrete situatie aan algemeen geformuleerde normen, maar deze normen hebben geen (of slechts een zwakke) rechtskracht.
Anders dan rechtsregels, zijn de behoorlijkheidsnormen van de Nationale ombudsman contextgebonden. Ze zijn daarin vergelijkbaar met de algemene maatregelen van behoorlijk bestuur die eveneens een contextgebonden invulling kennen.856 Bij toepassing van het vertrouwensbeginsel bijvoorbeeld toetst de rechter met in achtneming van de omstandigheden van het geval of de burger mocht vertrouwen dat een bepaalde fiscale behandeling ten aanzien van hem zou worden toegepast, op grond van de door de inspecteur gedane uitlatingen.857 Daarbij is dan wel sprake van een “geobjectiveerde subjectiviteit”, de vraag is of belasting-plichtige onder de gegeven omstandigheden de uitlatingen als een toezegging heeft kunnen opvatten.
Met een dergelijke, enigszins flexibele, invulling van de norm wordt voorkomen dat een starre “regel is regel” toepassing ontstaat.858
Deze werkwijze maakt het mogelijk om de essentie van de behoorlijkheidsnorm in iedere aangebrachte situatie steeds opnieuw te realiseren.
Wel speelt in een dergelijke vorm van beoordeling steeds een subjectief element van de beoordelaar mee, wat de aanvaarding van de oordelen kan belemmeren. De legitimiteit van de beoordelaar, de Nationale ombudsman, is voor het functioneren van het
beoordelings-mechanisme dan ook cruciaal.859 Zeker omdat de Nationale ombudsman, anders dan de rechter, niet over harde machtsmiddelen beschikt die de acceptatie van zijn besluiten kunnen onderstrepen.860
Behoorlijke bejegening en fatsoen
Behoorlijkheidsnormen zijn dus aan te merken als normen van fatsoen waaraan het optreden van overheidsinstanties kan worden getoetst.861 Indien het optreden van het betrokken bestuursorgaan voldoet aan de vereisten die daaraan vanuit het oogpunt van behoorlijkheid – in de termen van de Nationale ombudsman - in de gegeven context kunnen worden gesteld, wordt de gedraging door de Nationale ombudsman als behoorlijk aangemerkt.862 In het andere geval als onbehoorlijk.
856 Zie paragraaf 7.4.1. 857 Zie paragraaf 7.4.2. 858
Nationale ombudsman, ‘Regel is regel’ is niet genoeg, Verslag van de Nationale ombudsman over 2006, Den Haag,
Bureau Nationale Ombudsman, 2007.
859
Vergelijk Hertogh, M.L.M. Consequenties van controle, De bestuurlijke doorwerking van het oordeel van de
administratieve rechter en de Nationale ombudsman, Den Haag, Vuga Uitgeverij, 1997, p. 206.
860
Oosting, M., “De lange weg van de Nationale ombudsman”, in Werken aan behoorlijkheid, De nationale ombudsman in
zijn context, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2007, p. 257.
861
Nationale ombudsman, Behoorlijkheidswijzer, versie oktober 2012, Nationale ombudsman, http://www.nationaleombudsman.nl/, geraadpleegd op 15 oktober 2012.
862
171
Dat betekent echter niet, zelfs niet wanneer zowel aan de rechtsnormen als de behoorlijkheids-normen van de Nationale ombudsman is voldaan, dat burgers perse het gevoel hebben dat ze rechtvaardig en behoorlijk behandeld zijn.863 Soms kunnen mensen eenvoudigweg niet tevreden worden gesteld, bijvoorbeeld omdat ze besluiten van de overheid niet kunnen begrijpen of simpelweg niet kunnen aanvaarden. Hoewel de aanpak van de Nationale ombudsman dus bijdraagt aan de acceptatie van het overheidsoptreden, biedt deze geen garantie dat burgers uiteindelijk tevreden kunnen worden gesteld.
Een toestand waarin alle burgers volledig het overheidshandelen aanvaarden is niet haalbaar. Het voorkomen van klachten is dan ook onmogelijk. Burgers verschillen in hun beleving van omstandigheden en zijn bovendien niet altijd redelijk.864 Het is van belang dat spanningen die het gevolg zijn van strijdige belangen en overtuigingen in kaart worden gebracht en waar mogelijk worden weggenomen.865 Maar men zal ook moeten accepteren dat dit soms niet lukt.
Belastingdienst
De Belastingdienst is nadrukkelijk in beeld bij de Nationale ombudsman.866 Jaarlijks worden er veel klachten ingediend over de Belastingdienst. Dat is gezien de omvang van de
organisatie logisch en het zegt niet zoveel over de zorgvuldigheid van de bejegening van belastingplichtigen. Belangrijk in dat verband is de constatering van de Nationale ombudsman dat het met de Belastingdienst steeds beter gaat.867
In zijn jaarrapport meldt de Nationale ombudsman dat het aantal klachten over de Belasting-dienst een trend van jaarlijkse daling vertoont, al heeft deze trend zich in 2010 niet voort-gezet.868 De vermelding in het jaarrapport dat de Belastingdienst grote bereidheid vertoont om mee te werken aan interventies van de kant van de Nationale Ombudsman geeft aan dat de Belastingdienst gevolg geeft aan de aanwijzingen van de Nationale ombudsman.
Wat leren beoordelingen van de Nationale ombudsman
Het feit dat er klachten over een organisatie worden ingediend wil niet zeggen dat er ernstige fouten worden gemaakt of onzorgvuldig wordt gehandeld. Een betere indicatie voor de
863
Lind, E.A., Presentatie 19 januari 2012, Den Haag, Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties, 2012, http://nieuws.prettigcontactmetdeoverheid.nl, geraadpleegd op 31 januari 2012.
864
Hertogh, M.L.M., “Wie klaagt bij de Ombudsman?”, in Werken aan behoorlijkheid, De nationale ombudsman in zijn
context, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2007, p. 201.
865
Brenninkmeijer, A. F. M., Eerlijk bestuur, Den Haag, Nationale ombudsman, 2006, http://www.nationaleombudsman-nieuws.nl/ geraadpleegd op 20 maart 2007.
866
Nationale ombudsman, De Belastingdienst:lessen uit de praktijk van de Nationale ombudsman, Nationale ombudsman, 2010, http://www.nationaleombudsman.nl/ rapporten/ 2010/015, geraadpleegd op 12 december 2010.
867
Brenninkmeijer A.F.M. e.a., “Met de Belastingdienst gaat het steeds beter, een impressie vanuit het werk van de Nationale Ombudsman”, WFR 2010/6846.
868
Nationale ombudsman, “Wat vindt u ervan? Reflectie op burger en overheid, Verslag van de Nationale ombudsman over 2010”, Den Haag, Bureau Nationale ombudsman, 2011, p. 53.
172
zorgvuldigheid waarmee overheidsorganisaties de interactie met de burgers invult vormen de rapportages van de Nationale ombudsman waaruit de aard van de klachten blijkt. Deze rappor-tages, die voor iedere klacht worden opgemaakt, zijn openbaar en worden gepubliceerd op de website van de Nationale ombudsman.869
De rapportages bevatten het oordeel van de Nationale ombudsman met betrekking tot een klacht en zijn mening over een passende interventie. Ze geven een indicatie voor de mate van behoorlijkheid in het functioneren van overheidsorganen.870 Daarin is zeker een tot op bepaalde hoogte geobjectiveerd oordeel te herkennen omdat de Nationale ombudsman niet volledig de beleving van burgers volgt. Want hoewel de norm in de context van de concrete situatie wordt ingevuld en de beleving van de betrokkene centraal staat, kennen de 22 behoorlijkheidsnormen in de behoorlijkheidswijzer ook een kern die vooraf, dus los van de concrete situatie, is bepaald en een algemene gelding heeft.
Behoorlijkheidsnormen die in algemene termen zijn geformuleerd en zijn opgenomen in een gepubliceerde behoorlijkheidswijzer creëren een geobjectiveerd en normatief beeld van wat onder een behoorlijke bejegening wordt verstaan. De aanpak van de Nationale ombudsman kent dan ook parallellen met de juridische aanpak, zoals die door de rechter wordt gehanteerd, terwijl vanuit de behoorlijkheidswijzer een bepaalde mate van sturing op het handelen van overheidsorganisaties uitgaat.