6. NALEVING 117
6.5 Straffen en belonen
In de sociale psychologie en de criminologie is veel onderzoek gedaan naar de invloed van bestraffing en beloning op gedrag.626 Hierdoor is een genuanceerd beeld ontstaan van de verschillende vormen van straffen en belonen die denkbaar zijn, de omstandigheden waaronder ze effect hebben en de mate waarin ze het gedrag beïnvloeden. Ook is duidelijk geworden dat met name straffen soms effecten op gedrag heeft die niet zijn beoogd en ook niet wenselijk zijn.
Straffen en belonen zijn interventies in het kader van handhaving die zich rechtstreeks richten op het gedrag. Uitgangspunt daarbij vormen de klassieke inzichten van Skinner dat toekomstig gedrag kan worden beïnvloed door directe confrontatie met positieve of negatieve gevolgen van vertoond gedrag.627 Gedrag met positieve consequenties wordt daardoor bekrachtigd en zal worden herhaald, terwijl gedrag met negatieve consequenties wordt afgeremd. Handhaving maakt in de regel gebruik van zowel positieve als negatieve consequenties.
Onderzoek leert ook dat de effectiviteit van straffen toeneemt als tegelijkertijd alternatief, sociaal gewenst gedrag wordt aangeboden.628 De combinatie van bestraffing van ongewenst gedrag met een aanwijzing van alternatief gewenst gedrag levert een sterke beïnvloeding van gedrag op. Zij het, dat ook in dat geval de mogelijkheden om via bestraffing het gedrag van mensen blijvend te beïnvloeden beperkingen kent.629 De beperkingen van straffen houden vooral verband met de directe gerichtheid op gedrag, wanneer niet tevens aandacht wordt besteed aan de onderliggende overtuigingen van dat gedrag vervallen mens snel terug in hun “oude” gedrag.
6.5.1 Straffen
625
Binnen horizontaal toezicht worden deelnemers bijvoorbeeld beloond met één aanspreekpunt, snel duidelijkheid over de aanslag en minder toezicht, zie Belastingdienst, Horizontaal toezicht, Samenwerken vanuit vertrouwen, 2008, http//www.Belastingdienst.nl/, geraadpleegd op 13 december 2010.
626
Zie bijvoorbeeld Elffers, H., “Afschrikking en het aanleren van normen; de theorie van Kelman toegepast op het strafrecht”, Justitiële verkenningen, Afschrikking en generale preventie, 34, nr.2, 2008, pp. 82-97.
627
Skinner, B.F., Science and human behavior, New York, Macmillan, 1953.
628
Seligman, M.E.P., “Learned helplessness”, Annual review of Medicine, 23, 1972, pp. 407-412.
629
Zie bijvoorbeeld Elffers, H., “Afschrikking en het aanleren van normen; de theorie van Kelman toegepast op het strafrecht”, Justitiële verkenningen, Afschrikking en generale preventie, 34, nr.2, 2008, pp. 82-97.
132
Onderzoek leert dat bestraffen op korte termijn meer invloed heeft op gedrag dan belonen.630 De effectiviteit wordt bevorderd wanneer de tijdspanne tussen gedrag en sanctie klein is, variatie bestaat in het type straf en consistentie bestaat in de strafuitvoering, zowel in de tijd als over verschillende (groepen van) mensen. Hoe groter de consistentie, hoe sneller het gedrag wijzigt. De zwaarte van de straf beïnvloedt weliswaar de effectiviteit ervan, maar de meerwaarde van een toenemende hoogte van boetes vlakt af. Ander onderzoek lijkt aan te geven dat een milde straf reeds voldoende kan zijn om gedragsverandering te bewerk-stelligen.631
Rechtshandhavers neigen er vaak toe om boetes te verhogen wanneer de pakkans klein is.632 Elffers schrijft die neiging toe aan een te naïeve toepassing van de op zich zo aantrekkelijke theorie van de rationele afweging (rationele keuzetheorie).633 De combinatie van een kleine pakkans met hoge boetes kan om twee redenen gevoelens van onrechtvaardigheid oproepen.634 Ten eerste voelt de boete als onrechtvaardig omdat deze, gevoelsmatig, niet in verhouding staat tot de overtreding. Ten tweede voelt de boete als onrechtvaardig omdat de enkeling die wel wordt betrapt, weet dat de overgrote meerderheid ermee wegkomt. Dit kan leiden tot de beleving bij mensen dat de overheid inconsistent is in haar optreden. 635
Wanneer mensen een bestraffing als onrechtvaardig ervaren neemt de aanvaarding ervan af.636 Dit kan onwenselijke neveneffecten oproepen zoals vermijdingsgedrag, ontkenning van de situatie, emotionele reacties, escalatie, wantrouwen of weerstand waardoor de effectiviteit van de bestraffing afneemt.637 Verder blijkt uit onderzoek dat, ondermeer bij belastingontduiking, de pakkans meer effect sorteert op de bereidheid tot regelnaleving dan de zwaarte van de sanctie.638 Verhoging van de boete kan in veel gevallen de lage pakkans niet compenseren. Van Erp reikt een les aan die we hieruit kunnen trekken: ”Aan de naleving van regelgeving zijn kosten en baten verbonden. De perceptie van deze kosten en baten verschilt per branche,
630
Pligt, J. van der e.a., Bestraffen, belonen en beïnvloeden, een gedragswetenschappelijk perspectief op handhaving, Den Haag, Boom juridische uitgevers, 2007, p. 16.
631
Kazdin, A.E., Behavior modification in applied settings, Belmont, CA: Wadsworh/Thomson Learning, 2001.
632
Tonry, M. 2008, “Onderzoek naar afschrikking; de noodzaak om klein te denken als we iets nieuws willen leren”, in
Justitiële verkenningen, Afschrikking en generale preventie, 34, nr.2, 2008, p. 99.
633
Elffers, H, “Dat zal je leren! Leren mensen door straf zich aan de regels te houden?”, presentatie op congres ‘Leren Loont’ van Programma ‘Handhaving en gedrag’ en ‘Effecten van toezicht’, 10 november 2010. Weliswaar betreft de presentatie het strafrecht, maar het betoog lijkt ook toepasbaar binnen de fiscaliteit.
634
Pligt, J. e.a., “Bestraffen: een overzicht, een mythe en nieuwe varianten”, in Justitiële verkenningen, Afschrikking en
generale preventie, 34, nr.2, 2008, p. 74.
635
Voor een meer diepgaande beschouwing van de relatie tussen consistentie en rechtvaardigheidsbeleving, zie paragraaf 8.4.
636
Tyler, T.R., Psychology and the design of legal institutions, Nijmegen, Wolf Legal Publishers, 2007, pp. 29 e.v.
637
Sherman, L.W., “Police crackdowns: Initial and residual deterrence”, in M. Tonry (red.), Crime and Justice: A review of
research, Chicago, University of Chicago Press, 1990.
638
Zie bijvoorbeeld, Varma, K.N. en A.N. Doob, “Deterring economic crimes: The case of tax evasion”, Canadian Journal
133
functie, en persoon.”639 Een proportionele boete in de ogen van de wetgever, kan voor de ondernemer een ingecalculeerd bedrijfsrisico betekenen. Maar ontdekking van regel-overtreding kan ook andere materiële en immateriële kosten met zich mee brengen, zoals administratieve lasten of imagoschade. Kennis van de gepercipieerde kosten en baten kan een belangrijke bijdrage leveren aan het ontwerp van effectieve handhavingsstrategieën.640
“Naming en shaming”
Naast instrumentele straffen in de vorm van geld (boete) of tijd (detentie) biedt de moderne informatietechnologie ook mogelijkheden andere, meer sociale sancties, breed in te zetten.641 Sociale bestraffing ontleent zijn effect niet zozeer in de verticale relatie tussen overheid en burger, maar in de relatie tussen burgers onderling. Door anderen te informeren over het sociaal ongewenste gedrag van iemand, kan verlies van sociale status en veiligheid plaats-vinden.642 Sociale bestraffing is dan ook een belangrijke determinant van gedrag.643
Hoewel de individualisering van de samenleving leidde tot een reductie van de invloed van de sociale omgeving op het gedrag van mensen, brengt de automatisering bekende vormen van sociale sanctionering opnieuw in beeld. Een voorbeeld van een dergelijke vorm van bestraffing is “naming en shaming”, waarin handhavingsinformatie wordt gepubliceerd.644 Binnen de fiscaliteit kan publiciteit een reden zijn om regelovertreders niet administratief-rechtelijk, maar strafrechtelijk te vervolgen.645 Strafrechtelijke vervolging vindt namelijk, anders dan administratiefrechtelijke sanctionering, in de openbaarheid plaats.646
Hoewel men in sommige landen erg gecharmeerd is van gebruikmaking van een dergelijke (veelal digitale) schandpaal is men in Nederland vooralsnog enigszins behoedzaam.647
639
Erp, J. van, “Motieven voor naleving van regelgeving”, in T. Barkhuysen, W. den Ouden en J.E.M. Polak (red.), Recht
realiseren, Bijdragen rond het thema adequate naleving van rechtsregels, Deventer, Kluwer, 2005, p. 23.
640
Idem, p. 23.
641
Zie bijvoorbeeld, Pligt, J. van der, W. Koomen en F. van Harreveld, “Bestraffen: een overzicht, een mythe en nieuwe varianten”, Justitiële verkenningen, Afschrikking en generale preventie,vol. 34, nr. 2, 2008, pp. 70-81.
642
Meijer, A, Openbaarmaking van handhavingsinformatie, leren van ervaringen van Deense en Limburgse
toezichthouders, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2008, p. 109.
643
Zie bijvoorbeeld, Pligt, J. van der, W. Koomen en F. van Harreveld, “Bestraffen: een overzicht, een mythe en nieuwe varianten”, Justitiële verkenningen, Afschrikking en generale preventie,vol. 34, nr. 2, 2008, p. 75.
644
Braithwaite J., Restorative Justice and Responsive Regulation, Oxford, Oxford University Press, 2002, p. 102.
645
Happé, R.H., “Between persuasion and deterrence”, in H. Elffers, P. Verboon en W. Huisman (red.), Managing and
maintaining compliance, Den Haag, Boom Legal Publishers, 2006, pp. 135 e.v.
646
Hoewel in het administratieve recht de bewijslast voor de Belastingdienst lichter is en de sancties zwaarder dan in het strafrecht kiest men vanwege de publiciteit soms toch voor stafrechtelijke vervolging. Onder omstandigheden heeft de overheid hierin de mogelijkheid om te kiezen. Voor een sprekend voorbeeld van fiscale strafrechtelijke vervolging zie “Zes maanden voorwaardelijk en boete voor Hiddink”, Volkskrant, 27 februari 2007, http://www.volkskrant.nl/, geraadpleegd op 3 maart 2007.
647
Meijer, A, Openbaarmaking van handhavingsinformatie, leren van ervaringen van Deense en Limburgse
134
6.5.2 Belonen
Belonen levert soortgelijke effecten op als bestraffen. Ook belonen beïnvloedt gedrag, dat geldt voor zowel beloningen in geld of goederen als voor mentale beloningen in de vorm van waardering.648 Wel lijkt onderzoek uit te wijzen dat gedrag dat door belonen is aangeleerd minder snel uitdooft dan gedrag dat via straffen is bereikt. Belonen zou derhalve minder onderhoud vergen dan straffen. Binnen de fiscaliteit wordt vooralsnog weinig gebruik
gemaakt van de mogelijkheid om mensen die sociaal gewenst gedrag vertonen te belonen. Van oudsher ligt het binnen de fiscale rechtshandhaving meer voor de hand om ongewenst gedrag te bestraffen.