3. LEGITIMITEIT 37
3.6 Andere elementen van legitimiteit
Binnen de beeldvorming over de Belastingdienst nemen efficiency en
informatiseringstechnologie een belangrijke plaats in. Ze zijn op verschillende manieren met legitimiteit verbonden.172 Het belang van efficiency en informatisering voor legitimiteit komt, als gevolg van afbakening van het onderwerp van deze studie, niet expliciet aan de orde. Wel behandelen we nu kort enkele elementen van efficiency en automatisering die de legitimiteit van de overheid raken.173 Het doel hiervan is te laten zien dat efficiency en automatisering bij veel onderwerpen in de studie op de achtergrond een rol spelen.
168
De begrippen erkenning en aanvaarding worden in deze studie als uitwisselbare begrippen behandeld.
169
Zie voor een toelichting op deze vooronderstelling paragraaf 5.3.1.
170
Tyler, T.R., Why people obey the law, Princeton, Princeton University Press, 2006.
171
Zie paragraaf 2.5.3.
172
Kamerstukken II 2010-2011, 31 066 nr. 98, p. 17, Doorlichting algemene beleidsdoelstelling Belastingdienst.
173
49
3.6.1 Efficiency
Efficiency in fiscale administratieve processen vergroot de aanvaarding van de belasting-heffing door de burgers.174 Vanuit een oogpunt van legitimiteitsverwerving is het daarom belangrijk dat deze werkprocessen accuraat, voortvarend en met minimale last voor de burger verlopen.175 Maatregelen die de lasten voor belastingbetalers in financiële en praktische zin beperken maken dan ook deel uit van het fiscale beleid.176 In de regel leidt een efficiënt verloop van de administratieve processen binnen de Belastingdienst tot minimale last voor de burger, als het proces vlot verloopt hoeft de burger niet te worden geraadpleegd. Maar er kan ook spanning ontstaan tussen de efficiency bij de Belastingdienst, bijvoorbeeld vanuit een oogpunt van kostenbesparing en de minimale last voor de burger. Dit is het geval als de Belastingdienst aan de burger (procesmatige) verplichtingen oplegt die noodzakelijk zijn om het belastingproces goed te laten verlopen.177 In dat geval kan de aanvaarding van de belastingheffing door de burgers afnemen. Dat is zeker het geval wanneer de opgelegde verplichtingen behalve extra werk en kosten ook nog eens onduidelijkheid en onzekerheid oproepen bij belastingplichtigen.
Daarnaast is van belang dat de overheid met burgers communiceert over de keuze voor een aanpak, de geleverde prestaties en de mate waarin gestelde doelen worden gerealiseerd.178 Door informatie te verschaffen over geleverde prestaties kan de beeldvorming van burgers over de overheid worden beïnvloed. Burgers hebben immers informatie nodig om zich een beeld te kunnen vormen van het functioneren van de overheid en haar organen.179 De openbare beheersverslagen van de Belastingdienst zijn een voorbeeld van communicatie met de samen-leving over de geleverde prestaties door de overheid en haar organen.180 Een ander voorbeeld is de in 2010 uitgevoerde doorlichting van het beleid van de Belastingdienst waarin de Belastingdienst verantwoording aflegt aan de politiek over de efficiency en de effectiviteit van zijn beleid.181
174
Makkai, T. en J. Braithwaite, “Procedural justice and regulatory compliance”, Law and Human behavior, 1996, 20, pp. 83-98.
175
Arendsen, R., “Op zoek naar administratieve lastenverlichting voor bedrijven”, in S. Zwienink en P.E. Wisse (red.),
Eerlijk zullen we alles delen, verkenningen naar interoperabiliteit, Den Haag, Forum Standaardisatie, 2008, pp. 192 e.v.
176
Zie bijvoorbeeld, Belastingdienst, Fiscale Monitor 2010, Utrecht, 2010, p. 49. Uit onderzoek door het NIBUD blijkt dat meer dan 50% van de ondervraagden aangeeft dat ze het leuk vinden om de belastingaangifte in te vullen.
177
Vergelijk, Gribnau, J.L.M., “Wat maakt u zo bijzonder? Herendiensten en rechterlijk overgangsrecht”, WFR 2007/1068.
178
Kommer, V. van, Het bedrijf Belastingdienst, 15 jaarverslagen van een organisatie in verandering, periode 1980-1995, Den Haag, Sdu Uitgevers, 1998.
179
Bos, C. van den, Vertrouwen in de overheid: wanneer hebben burgers het, wanneer hebben ze het niet,en wanneer
weten ze niet of de overheid te vertrouwen is? Een essay over de sociaal-psychologische werking van vertrouwen en de mens als informatievergarend individu, Utrecht, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2011.
180
Zie bijvoorbeeld Belastingdienst, Beheersverslag 2011, Den Haag, Belastingdienst, 2012.
181
50
3.6.2 Informatisering
Een belangrijke weg naar efficiency in de belastingheffing biedt, zoals gezegd, de automatisering van informatieverwerkingsprocessen. Efficiency en informatisering gaan derhalve binnen de fiscale rechtshandhaving hand in hand.182 Daar is zeker sprake van als deze in samenwerking met burger (of vertegenwoordigers daarvan) tot stand wordt gebracht.183 Een voorbeeld daarvan is de ontwikkeling van de geautomatiseerde aangifte omzetbelasting die in nauwe samenwerking tussen Belastingdienst en bedrijfsleven tot stand is gebracht.
Informatisering levert echter ook nog op een andere wijze een bijdrage aan legitimiteit. Vergaande vormen van informatisering leiden immers tot dwingende patronen in de
ambtelijke beslisprocessen, waardoor de inhoudelijke en procedurele gelijke behandeling van burgers toeneemt.184 Informatisering vergroot dus niet alleen de efficiency in de processen en het gemak voor burgers, maar draagt ook bij aan een gelijke behandeling van burgers. We zullen verderop in deze studie zien dat gelijkheid op zijn beurt bijdraagt aan de juridische en sociaalwetenschappelijke legitimiteit van de overheid en haar handelen.185 Het belang van informatisering voor legitimiteit en compliance komt verder niet meer expliciet aan de orde. Belangrijk is wel het besef dat veel maatregelen in het kader van legitimiteitsverwerving en fiscale compliancebevordering mogelijk worden gemaakt door informatiseringsondersteuning. De mogelijkheden van informatisering strekken echter niet zover dat menselijke inbreng overbodig kan worden gemaakt.186 Om deze reden zoeken overheden voortdurend naar een optimum tussen geautomatiseerde verwerking en menselijke inbreng bij de vormgeving van hun (fiscale) werkprocessen. Daarbij valt op dat de mogelijkheden om te automatiseren in de fiscaliteit niet ten aanzien van alle belastingplichtigen gelijk ligt. Dit verklaart het onderscheid in doelgroepen dat belastingdiensten, waaronder de Nederlandse Belastingdienst, maken.
3.6.3 Doelgroepbenadering
182
Zuurmond, A., De infocratie, een theoretische en empirische heroriëntatie op Weber’s ideaaltype in het informatietijdperk, Den Haag, Uitgeverij Phaedrus, 1994, pp. 297 e.v.
183
Zie bijvoorbeeld, Duthler, A.W. en P. Waters, “Vertrouwen in de overheid”, in S. Zwienink en P.E. Wisse (red.), Eerlijk
zullen we alles delen, verkenningen naar interoperabiliteit, Den Haag, Forum standaardisatie, 2008, p. 126.
184
Bovens, M en S. Zouridis, “From street-level tot system-level bureaucracies: How information and communication technology is transforming administrative discretion and constitutional control”, Public Administration Review, 2002, no. 2, pp. 174- 184.
185
Zie paragraaf 4.6 voor het belang van een gelijke behandeling van burgers voor juridische legitimiteit en paragraaf 5.7 voor het belang hiervan voor sociaalwetenschappelijke legitimiteit.
186
Lipsky, M., Street-level bureaucracy, dilemmas of the individual in public services, New York, Russell Sage Foundation, 1980, p. XII.
51
De fiscale rechtshandhaving bij particulieren is relatief eenvoudig en homogeen, waardoor vergaande vormen van informatisering mogelijk zijn.187 De vooringevulde aangifte
inkomstenbelasting en de geautomatiseerde toetsing van de aangeleverde informatie zijn daar voorbeelden van.188 De fiscale situatie bij zeer grote ondernemingen is wezenlijk anders dan die van particulieren. Het grote financiële belang en de hoge mate van complexiteit en variatie vereisen een individuele behandeling en staan een relatief lage graad van informatisering toe.189 Menselijke inbreng vormt bij de behandeling van deze groep van belastingplichtigen een belangrijke factor.
De fiscale rechtshandhaving bij de doelgroep middelgrote en kleine ondernemingen (MKB-ondernemingen) levert zowel in de beleidsbepaling als in de uitvoering meer problemen op.190 Door de combinatie van het grote aantal ondernemingen, ruim één miljoen, en de grote diversiteit binnen de groep qua omvang, samenstelling en aard van de onderneming is het wel noodzakelijk, maar niet (goed) mogelijk om deze groep (uitsluitend) via informatisering adequaat te toetsen op de naleving van regels.
Een systeemaanpak is lastig bij MKB-ondernemingen vanwege de complexiteit en de variatie en een individuele aanpak is onmogelijk vanwege het grote aantal ondernemingen. De bepaling van het optimum tussen informatisering en menselijke inbreng is lastig en de zogenoemde interventiefuik, waarover eerder werd gesproken, doet zich hier nadrukkelijk voor.191 Voortdurende aandacht is nodig om deze doelgroep met een evenwichtige handhavingsaanpak te benaderen.192