Functies van legitimiteit

Legitimiteit heeft binnen het grote geheel van de maatschappelijke ordening tweetal belangrijke functies. De eerste functie, het realiseren van de vrijwillige aanvaarding van de machtsuitoefening door de overheid, raakt het wezen van juridische legitimiteit en is een waarde op zichzelf.³⁵⁶ Vrijwillige aanvaarding is essentieel voor juridische legitimiteit, men zou ook kunnen stellen dat de beide begrippen samenvallen. De tweede functie van legitimiteit is het bevorderen van de bereidheid tot nakoming van wettelijke verplichtingen bij burgers.³⁵⁷ Omdat deze functie niet het wezen van legitimiteit raakt spreek ik hier van een instrumentele functie van legitimiteit.

Zelfstandige functie

De zelfstandige en belangrijkste functie van juridische legitimiteit is zoals opgemerkt het funderen van vrijwillige aanvaarding van de machtsuitoefening. Deze functie houdt verband met de wens om een staatsrechtelijke situatie te creëren waarin de autonomie van burgers ten opzichte van de overheid gewaarborgd is. Juridische legitimiteit beschermt burgers tegen onbegrensde machtsuitoefening door de overheid door de eis te stellen dat de machthebber slechts macht mag uitoefenen over de burgers wanneer ze die vrijwillig aanvaarden. Vrijwillige aanvaarding wordt bereikt doordat wetten en regels democratisch zijn vastgesteld en de overheid bij de uitoefening van haar taken het recht respecteert. Aan de ene kant

Voor een afwijkend standpunt zie Kelsen, H., Rechtswetenschap en gerechtigdheid: wat is de zuivere rechtsleer? Wat

is gerechtigheid?, Vertaald door M. van Praag, Den Haag, Jongbloed, 1954.

354

Gribnau, J.L.M., Rechtsbetrekking en rechtsbeginselen in het belastingrecht, Rotterdam, Gouda Quint, 1998, p. 83.

355

Maris, C.W. en F.C.L.M. Jacobs, Rechtsvinding en de grondslagen van het recht, Assen, Koninklijke Van Gorcum, 2003, p. 78-85, vertaling van Radbruch, G., “Gesetzliches Unrecht und übergesetzliches Recht”, in Rechtsphilosophie,8, Stuttgart, 1973, zie ook Dworkin, R.M., Taking Rigths Seriously, Cambridge, Harvard University Press, 1977.

356

Michiels, F.M.C.A. (red.), Staats- en Bestuursrecht, Tekst en materiaal, Deventer, Kluwer, p. 260.

357

Tyler, T.R., Why people obey the law, Princeton, Princeton University Press, 2006, zie ook Scholz, J.T., in V. Braithwaite en M. Levi (red.), “Trust, taxes and compliance”, Trust en governance, volume 1 in the Russel Sage

81

bekleedt het recht de overheid met macht via de verstrekking van bevoegdheden waarmee ze haar, voor de samenleving dienende taken kan uitvoeren, maar aan de andere kant beperkt het recht tegelijkertijd de macht van de overheid doordat het grenzen stelt aan de

machts-uitoefening. Door de eis van vrijwillige aanvaarding wordt uiteindelijk bereikt dat macht gezag wordt.³⁵⁸ Rechtmatigheid vervult binnen de zelfstandige functie van legitimiteit een sleutelrol.

Instrumentele functie

Daarnaast kent juridische legitimiteit een instrumentele functie; het bevorderen van de bereidheid van burgers tot nakoming van hun (fiscale) verplichtingen. In hoeverre recht-matigheid in het overheidsoptreden daadwerkelijk tot (bereidheid tot) gehoorzaamheid leidt wordt door het recht niet bepaald.³⁵⁹ Daar houden het recht en de rechtswetenschap zich niet mee bezig.³⁶⁰ Onderzoek naar de werkelijke houding en het feitelijke gedrag van burgers ten aanzien van de belastingheffing behoren tot het terrein van de sociale wetenschappen. We zullen in het hierna volgende hoofdstuk zien dat de feitelijke aspecten van de instrumentele functie van legitimiteit nadrukkelijk worden betrokken in empirisch sociaalwetenschappelijk onderzoek. Ze maken deel uit van het sociaalwetenschappelijke legitimiteitsconcept.

4.7 Samenvatting

Juridische legitimiteit houdt in dat burgers geacht worden de overheid en haar besluiten te erkennen of te aanvaarden omdat zij overeenkomstig wettelijke regels én rechtsbeginselen tot stand zijn gekomen. Wanneer het overheidsoptreden in overeenstemming is met het recht, mag van de burgers worden verwacht dat ze de machtuitoefening door de overheid

aanvaarden. Handelen in overeenstemming met het recht betekent enerzijds dat de overheid handelt binnen zijn bevoegdheden, maar impliceert ook dat ze haar taken op het gebied van de rechtshandhaving adequaat uitvoert. De legitimiteit van de overheid is gediend met het zo goed mogelijk in de praktijk brengen van de rechtsstaat, aldus de WRR.

Vrijheid, gelijkheid en broederschap (solidariteit) zijn de meest fundamentele politieke waarden die in relatie staan tot het recht. Ze zijn beschreven in de klassieke formulering van de rechtsstaatgedachte en vormen ook nu nog de kernwaarden van het rechtsstatelijk ideaal.

Zie voor een meer uitgebreide behandeling van macht en legitimiteit, paragraaf 5.2.

359

Het uitvoeren van toezicht door de Belastingdienst, bijvoorbeeld in de vorm van belastingcontrole, is een manier om te controleren of burgers zich daadwerkelijk aan de regels houden. Deze controlevorm vloeit weliswaar rechtstreeks voort uit het recht, maar is gericht op het fiscale gedrag van individuele burgers. Het is geen systematische wetenschappelijke toets van de normatieve aanname dat burgers bereid zijn fiscale verplichtingen te aanvaarden wanneer de overheid

overeenkomstig het recht handelt.

360

Coninck, J. de, “Behavioural Economics and Legal Research”, in Mark Van Hoecke (red.), Methodologies of Legal

Research: Which Kind of Method for What Kind of Discipline?, Oxford/Portland, Hart Publishing, 2011, pp. 257 e.v.:”If one takes the view that law aims to regulate human behavior, one would expect legal scholars to take a natural interest in how people behave. Nevertheless, legal scholarship typically relies on mere intuitions about human behavior.”

82

Het recht is gericht op het verwezenlijken van rechtswaarden. Dit zijn maatschappelijke en politieke waarden die buiten het positieve recht liggen, maar wel onderdeel uitmaken van de rechtsorde en een vertaling krijgen binnen het (positieve) recht (Radbruch). Vanwege de hoge abstractie van rechtswaarden kan die vertaling echter niet één op één in (concrete) rechtsregels plaatsvinden en om die reden gebeurt de vertaling in verschillende stappen. Rechtsbeginselen vormen een belangrijke tussenstap in dat “vertaalproces” van abstracte rechtswaarden naar de concrete rechtsregels.

Deze verschillende lagen van het recht kennen ieder een eigen karakter, maar zijn tegelijker-tijd met elkaar verbonden. Ze vormen samen een rechtsstelsel waarbinnen het streven erop gericht is de met het recht beoogde doelen te realiseren op voorspelbare en voor alle burgers gelijke wijze (rechtvaardigheid). Maar hoewel het recht consistentie nastreeft in de tijd en in de behandeling van verschillende burgers, mag het niet gezien worden als een onveranderbaar geheel. Het recht vormt zich (voortdurend) naar de veranderende eisen vanuit de samenleving. Rechtmatigheid van het overheidsoptreden speelt binnen het recht een cruciale rol en is nauw verbonden met juridische legitimiteit. In het bijzonder met de zelfstandige en belangrijkste functie van juridische legitimiteit die inhoudt het funderen van vrijwillige aanvaarding van het overheidsoptreden. Die vrijwillige aanvaarding vloeit namelijk rechtstreeks voor uit de rechtmatigheid van het overheidshandelen. Rechtmatigheid van het handelen van de overheid neemt binnen het juridisch concept dus een centrale plaats in. Daarnaast kent juridische legitimiteit een instrumentele waarde. Deze richt zich op de bereidheid van burgers om de regels en de overheid te gehoorzamen.

83