3. LEGITIMITEIT 37
3.3 Juridische invalshoek
Er zijn veel controverses in de juridische wereld over het begrip legitimiteit, maar in zijn toonaangevende rapport De toekomst van de nationale rechtsstaat heeft de Wetenschappelijk Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) op hoofdpunten helderheid gecreëerd.127 De WRR benadert legitimiteit vanuit een juridische invalshoek, waarbij de idee van de rechtsstaat
125
Strümpel, B., “The contribution of survey research to public finance”, in A.T. Peacock (red.), Quantitative analysis in
public finance, New York, Praeger, 1969.
126
Zie bijvoorbeeld Thibaut, J. en L. Walker, Procedural justice: A psychological analysis, Hillsdale, Erlbaum, 1975, zie ook Tyler, T.R., “Procedural justice, legitimacy, and the effective rule of law”, Crime & Justice, 2003, 30, pp. 283-357 en Tyler, T.R., Why people obey the law, Princeton, Princeton University Press, 2006.
127
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), De toekomst van de nationale rechtsstaat, rapporten aan
41
centraal staat. Omdat de aanpak van de WRR de basis vormt voor het begrip legitimiteit zoals het in deze studie wordt gehanteerd geef ik die in grote lijnen hier weer.128
3.3.1 Rechtsstaat
De rechtsstaat is een normatief ideaal waarvan de kern bestaat uit wederkerigheid tussen overheid en burgers die bijdraagt aan de vrijwillige aanvaarding van het recht, aldus de WRR.129 De Raad omschrijft dat als volgt: “De binding van de staat aan de regels van het recht vormt de kern van de rechtsstaat. Het recht bindt het overheidshandelen en het handelen van publieke gezagsdragers zodanig dat deze gebondenheid aan het recht bijdraagt aan de legitimiteit van het overheidshandelen. Op grond hiervan kan de staat een gerechtvaardigde aanspraak maken op de gehoorzaamheid van zijn burgers.”130
De juridische benadering kent een prescriptief karakter. Het normatieve aspect van het rechtsstatelijk ideaal heeft betrekking op de impliciete overtuiging dat in beginsel alle mensen gelijke mogelijkheden moeten hebben om hun leven in vrijheid vorm te geven en dat deze overtuiging de meeste kans maakt om gerealiseerd te worden wanneer de samenleving volgens het rechtsstatelijke model wordt georganiseerd.131
Vanuit de rechtsstaatgedachte is de zelfstandige en belangrijkste waarde van juridische legitimiteit het funderen van vrijwillige aanvaarding van de machtsuitoefening door de overheid. Door de eis van vrijwillige aanvaarding biedt juridische legitimiteit een waarborg tegen vormen van “blote” machtsuitoefening door de overheid en maakt zij het mogelijk om mensen, via waarborgen in het recht, op een verantwoorde manier te bekleden met macht.
3.3.2 Legaliteit en legitimiteit
De WRR koppelt het begrip legitimiteit niet aan het enge begrip “wet”, maar aan het ruimere begrip “recht”.132
De Raad maakt daarmee onderscheid tussen legaliteit en legitimiteit. Waar legaliteit ziet op overeenstemming met de wet, is legitimiteit gekoppeld aan het ruimere begrip “recht”.133
Naast de wet omvat het recht ook de daaraan ten grondslag liggende rechts-beginselen, en daarmee de onderliggende rechtswaarden.134
128 Idem, p. 109. 129 Idem, p. 248. 130 Idem, p. 17. 131
Elzinga D.J. en R. de Lange, Van der Pot, Handboek van het Nederlandse staatsrecht, Deventer, Kluwer, 2006, p. 178.
132
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), De toekomst van de nationale rechtsstaat, rapporten aan
de regering 63, Den Haag, Sdu Uitgevers, 2002, p. 156.
133
Andere schrijvers koppelen legaliteit aan het ruimere begrip “recht”, bijvoorbeeld Hoekema, A.J. en N.F. van Manen,
Typen van legaliteit, ontwikkelingen in recht en maatschappij. Deventer, Kluwer, 2000 en Kam, C.A. e.a., Belastingrecht in Hoofdlijnen, Kluwer, Deventer, 2007, p. 355.
134
42
Rechtsbeginselen zijn normen van ongeschreven recht die als juridisch baken functioneren voor de rechtstoepassing. Ze vormen het noodzakelijke interpretatiekader van rechtsregels doordat ze aangeven waarom een samenleving bepaalde onderdelen van het recht van belang vindt.135 Binnen het belastingrecht spelen de meer concrete algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijke rol.136 Deze beginselen van behoorlijk bestuur, die in de zogenaamde doorbraakarresten werden geïntroduceerd door de Hoge Raad, kunnen worden aangemerkt als aanwijzingen aan het bestuur.137 Toepassing van deze ongeschreven rechts-beginselen kan er in uitzonderlijke omstandigheden toe leiden dat de wet terzijde wordt geschoven. De Belastingdienst moet derhalve in zijn handelen zowel de wet, de rechts-beginselen als de algemene rechts-beginselen van behoorlijk bestuur betrekken.138 De rechter ziet daarop toe.
Een scherp onderscheid tussen legaliteit en legitimiteit is voor het vervolg van deze studie noodzakelijk. Het belang van het legaliteitsbeginsel is namelijk “slechts” gelegen in de rechtsbescherming van burgers, terwijl de betekenis van legitimiteit verder strekt.139 Legitimiteit richt zich, door zijn koppeling aan het ruimere begrip “recht”, niet alleen op de bescherming van de burger, maar tevens op de door de burgers beoordeelde kwaliteit van de fiscale orde en de daarbinnen genomen besluiten.140 Niet alleen het handelen in de uitvoering van het belastingrecht is bepalend voor de legitimiteit van de belastingheffing en het
belastingstelsel, maar ook de kwaliteit van de wetgeving en de rechtspraak.
Om van legitimiteit te kunnen spreken is het handelen binnen de kaders van de wet derhalve onvoldoende, ook de overige rechtsregels, algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de onderliggende rechtsbeginselen en rechtswaarden moeten worden gerespecteerd door de overheid en worden erkend door de burgers.141
Een omschrijving van het begrip legitimiteit die nauw aansluit bij de juridische benadering van de WRR is de volgende: Er is sprake van legitimiteit indien burgers de overtuiging
hebben dat overheidsinstellingen en hun beslissingen erkenning verdienen, omdat zij overeenkomstig wettelijke regels én rechtsbeginselen tot stand zijn gekomen.142 Dat geldt
zeker voor de belastingheffing omdat het heffen van belastingen een ernstige inbreuk vormt op
135
Idem, p. 103.
136
Happé, R.H., Drie beginselen van fiscale rechtsbescherming, Deventer, Kluwer, 1996.
137
HR 12 april 1978, BNB 1978/135-136-137, doorbraakarresten.
138
Gribnau, J.L.M., Rechtsbetrekking en rechtsbeginselen in het belastingrecht, Rotterdam, Gouda Quint, 1998, p. 2.
139
Leenders, M.H., De ontaarding van het fiscale instrumentalisme, een onderzoek met betrekking tot de legitimiteit van
het instrumentalistisch belastingrecht, Deventer, FED, 1999, p. 43.
140
Idem, p. 45.
141
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), De toekomst van de nationale rechtsstaat, rapporten aan
de regering 63, Den Haag, Sdu Uitgevers, 2002, p. 156.
142
Vergelijk Gribnau, J.L.M., Rechtsbetrekking en rechtsbeginselen in het belastingrecht, Rotterdam, Gouda Quint, 1998, p. 89.
43
het individuele eigendomsrecht. 143 Het is om die reden dat belastingheffing slechts mag geschieden uit kracht van wet.144