8. SOCIALE WETENSCHAP EN BEHOORLIJKHEID 181
8.3 Behoorlijkheid en procedurele rechtvaardigheid
Hiervoor is opgemerkt dat wanneer mensen beschikken over onvoldoende informatie om tot een goed gefundeerd oordeel te komen over de vraag of ze eerlijk en rechtvaardig zijn behandeld, ze hun rechtvaardigheidsoordeel bepalen op basis van de informatie waarover ze (wel) beschikken.917 Vaak is dat informatie die betrekking heeft op procedures en de kwaliteit van de interactie bij de uitvoering van die procedures. Als burgers ervaren dat de procedure correct is verlopen zijn ze (meer) geneigd om de inhoudelijke uitkomst als eerlijk en recht-vaardig te beoordelen. Omdat burgers in de fiscaliteit door gebrek aan kennis en vanwege de geheimhoudingsplicht van de Belastingdienst niet goed in staat zijn om een inhoudelijk oordeel te vormen, spelen procedurele en interactionele aspecten vaak een belangrijke rol in de vorming van rechtvaardigheidsoordelen over het handelen van de Belastingdienst.
8.3.1 Aspecten van procedurele rechtvaardigheid
915
Meurs, P.L., “Leren van de Nationale ombudsman”, in Werken aan behoorlijkheid, De Nationale ombudsman in zijn
context, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2007, p. 30.
916
Idem, p. 29 e.v.
917
186
Procedurele rechtvaardigheid is, zoals opgemerkt, de perceptie dat mensen zich rechtvaardig behandeld weten omdat in hun beleving de procedures correct zijn gevolgd. Er bestaan diverse benaderingen van rechtvaardigheidsbeleving die geleid hebben tot verschillende rechtvaardig-heidstheorieën.918 Ook in de sociaalwetenschappelijke onderzoeksliteratuur rond (rechts)-handhaving wordt veel aandacht besteed aan rechtvaardigheidsbeleving. Uit deze uitgebreide literatuur kunnen, hoewel er enige variatie in voorkomt, de volgende zes aspecten van
procedurele rechtvaardigheid in relatie tot handhaving worden getraceerd: ethiek, mogelijkheid
tot correctie, consistentie, accurate informatievoorziening, onpartijdigheid en controle.919 Deze aspecten laten zich als volgt kort toelichten. Ethiek richt zich op de mate waarin het overheidsoptreden overeenstemt met algemene geldende opvattingen van eerlijkheid en fatsoen.920 Burgers ervaren procedures alleen rechtvaardig wanneer ze aansluiten bij hun besef van goed en fout. Schending van privacy bijvoorbeeld staat haaks op het normbesef van veel burgers. Wanneer de Belastingdienst de privacy van een burger op flagrante wijze schendt zal deze de procedure evident niet als rechtvaardig ervaren.
De mogelijkheid tot correctie gaat over de gelegenheid om beklag te doen bij de handhavende
instantie, de rechter of een klachteninstantie.921 Bezwaar, beroep en de mogelijkheid van het indienen van een klacht bij de uitvoerende instantie of de Nationale ombudsman zijn hier voorbeelden van. Consistentie betreft het handelen in de tijd en over (groepen van) mensen.922 Mensen vinden het belangrijk dat het overheidsoptreden voorspelbaar is. Ze willen op dezelfde manier worden behandeld als in het verleden, of hoe ze denken dat anderen worden behandeld. Wijzigingen in de fiscale wetgeving of de beleidsaanpak van de Belastingdienst kunnen leiden tot een gevoel van onrechtvaardigheid bij burgers.
Accurate informatievoorziening heeft betrekking op de validiteit van beslissingen.923 Mensen willen op een zorgvuldige en accurate manier worden geïnformeerd. Onpartijdigheid betekent de afwezigheid van vooroordelen en voorkeursbehandeling, hier is sprake van enige overlap met het ruim geformuleerde begrip ethiek. Controle tot slot betreft het gevoel van mensen dat ze een bepaalde mate van macht hebben over het proces van handhaving en over de uitkomst daarvan. Het gevoel van controle van mensen is enerzijds nauw verbonden met formele (bezwaar, beroep, klachtrecht) en informele (interactie) mogelijkheden van burgers om zich te
918
Zie paragraaf 5.8.3.
919
Makkai, T. en J. Braithwaite, “Procedural justice and regulatory compliance,” Law and Human behavior, 1996, 20, pp. 83-98.
920
Vergelijk de juridische benadering van (fiscale) ethiek, zie bijvoorbeeld, Niessen, R.E.C.M., “Waarop berust fiscale ethiek?”, in J.L.M. Gribnau (red.), Belastingrecht en ethiek in debat, Opstellen over ethische aspecten van belastingheffing, Deventer, FED, 1999, pp. 95-100.
921
Pligt, J. van der, W. Koomen en F. van Harreveld, Bestraffen, belonen en beïnvloeden, een gedragswetenschappelijk
perspectief op handhaving, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2007.
922
Leventhal, G.S., “What should be done with equity theory? New approaches to the study of fairness in social relationships”, Detroit, Wayne State University, 1976.
923
Bos, C. van den, “Procedurele rechtvaardigheid: beleving en implicaties”, in Werken aan behoorlijkheid, De Nationale
187
laten gelden in de besluitvorming en anderzijds met de mate van transparantie van het systeem van handhaving.924
8.3.2 Procedurele rechtvaardigheid en fiscaal bestuursrecht
Een vergelijking van deze aspecten van procedurele rechtvaardigheid met de behoorlijkheids-normen die in het fiscale bestuursrecht gelden levert een interessant beeld op. De zes aspecten van procedurele rechtvaardigheid komen namelijk, in één of andere vorm, terug in het recht. Dat is echter niet altijd het geval geweest, de verschillende aspecten zijn in de loop der jaren geleidelijk binnen het fiscale bestuursrecht gebracht. Ze kenmerken de ontwikkeling op het gebied van de invulling van de (fiscale) rechtsbetrekking. Bovendien tonen ze in meer algemene zin aan dat het recht dynamisch is en over de potentie beschikt om evoluerende verwachtingen vanuit de samenleving met betrekking tot de overheid in zich op te nemen. We zullen de zes aspecten van procedurele rechtvaardigheid en hun evenknie in het fiscale bestuursrecht nu één voor één behandelen.
Het aspect ethiek als aspect van procedurele rechtvaardigheid geeft aan dat de overheid in haar handelen moet aansluiten bij de algemene standaarden van eerlijkheid en moraal. Dit aspect sluit binnen de juridische context aan bij de fundamentele waarden van het recht, te weten rechtszekerheid, rechtsgelijkheid en doelgerichtheid en bij grondrechten als het discriminatie-verbod, het brief- en telefoongeheim, het huisrecht en het recht op privacy.925 Grondrechten die in de loop der tijd tot erkenning en wasdom zijn gekomen. Ethiek als aspect van procedurele rechtvaardigheid komt bovendien terug in uitgangspunten van het recht als het verbod van misbruik van bevoegdheden en de uitgangspunten van redelijkheid en evenredig-heid. Daarmee wordt bedoeld dat de overheid in redelijkheid belangen moet afwegen en belastingplichtigen niet onnodig en buiten evenredigheid mag bezwaren.926 Ook de gelijkheid van partijen voor de rechter is een voorbeeld van het aspect ethiek.927
Het aspect mogelijkheid tot correctie is terug te vinden in de mogelijkheid van bezwaar bij de inspecteur en beroep bij de rechter en het indienen van een klacht bij de Nationale
ombudsman. Bij dit aspect zien we de dynamiek van het recht terug. In de mogelijkheid tot correctie werd al in het Romeinse recht voorzien door de plicht van hoor en wederhoor. Pas veel later echter werden de formele mogelijkheden van bezwaar en beroep geopend zoals we die in hun huidige vorm kennen in de AWR en de Awb. De rechtsbescherming die de
bezwaarprocedure biedt werd bij de invoering van de Awb nog versterkt door de plicht om een
924
Pligt, J. van der, W. Koomen en F. van Harreveld, Bestraffen, belonen en beïnvloeden, een gedragswetenschappelijk
perspectief op handhaving, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2007, pp. 43 e.v.
925
Zie art. 1, 10, 12 en 13 Grondwet.
926
Zie art. 3:4, lid 2 Awb.
927
188
ander dan de behandelaar van de primaire besluitvorming het bezwaar te laten behandelen en de plicht om belastingplichtige te horen.928
Consistentie in tijd en over (groepen van) belastingplichtigen vinden we ondermeer terug in de (materiële) algemene beginselen van behoorlijk bestuur, met name in het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidbeginsel. Onduidelijk is wel welke werkzame stoffen consistentie bevat in relatie tot rechtvaardigheidsbeleving. Een verdere uitwerking van dit aspect van procedurele rechtvaardigheid, specifiek binnen de context van de fiscale rechtshandhaving, kan er mogelijk toe bijdragen dat het fiscale optreden van de overheid nog scherper kan worden toegesneden op de rechtvaardigheidsbeleving van burgers. Ook ten aanzien van consistentie blijkt de dynamiek van het recht. Pas sinds de doorbraakarresten in 1978 gelden deze beginselen binnen het belastingrecht, daarvoor paste de belastingrechter onverkort de wetgeving toe.
Het aspect accurate informatievoorziening betreft de validiteit en motivering van besluiten. Dit aspect van procedurele rechtvaardigheid is herkenbaar in artikel 3:2 Awb, dat voorschrijft dat bestuursorganen bij de voorbereiding van besluiten de nodige kennis moeten vergaren omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.929 Het gevoel van accuratesse bij de belastingplichtige kan echter vooral ontstaan door een deugdelijke motivering en het voorkomen van onverklaarbare fouten door schrijf- en typefouten.930 Administratieve accuratesse is in dit verband van belang.931
Onpartijdigheid van bestuursorganen is verweven met de fundamentele waarden van het recht.
Als aspect van procedurele rechtvaardigheid echter richt het zich specifiek op het voorkomen van de schijn van vooringenomenheid. Procedurele rechtvaardigheid richt zich immers op de perceptie van belastingplichtigen. Dit zien we terug in de Awb. Het betreffende voorschrift in de Awb schrijft voor dat het bestuursorgaan zijn taak vervult zonder vooringenomenheid en waakt ertegen dat zijn ambtenaren die een persoonlijk belang bij het besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden. Deze formulering beoogt te bewerkstelligen dat bestuursorganen daadwerkelijk vrij zijn van vooringenomenheid en vooroordeel.932 Ook de onpartijdigheid van de rechter in de beeldvorming van burgers is hier van groot belang.933
Tot slot het aspect controle over het proces van handhaving en over de uitkomst. Het belang van dit aspect van procedurele rechtvaardigheid is onderkend in het fiscale bestuursrecht. Zij het dat de elementen van dit, als verzamelbegrip aan te merken, zeer ruime aspect van procedurele rechtvaardigheid op verschillende plaatsen binnen het fiscale bestuursrecht
928
Zie art. 7:2 Awb.
929
Zie art. 3:2 Awb.
930
Zie art. 3:46 Awb.
931
Zie art. 16, lid, c AWR, inzake schrijf- en tikfouten.
932
Zie art. 2:4 Awb.
933
189
kunnen worden aangetroffen. De oorzaak hiervan is dat verschillende elementen in de loop van de tijd zijn opgenomen in het recht.
Elementen van controle over het proces komen terug in fundamentele waarden van het recht als rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Duidelijkheid en vooral voorspelbaarheid over de wijze waarop normen worden toegepast geven bij burgers een gevoel van controle. Ook transparantie over het verloop van het proces en uitleg over het besluit geeft duidelijkheid. De mogelijkheid van bezwaar en beroep en de hoorplicht in respectievelijk de AWR en de Awb versterken eveneens het gevoel van controle, het biedt de burger de mogelijkheid om initiatief te nemen in het verloop van het beslisproces. De genoemde normen met betrekking tot controle maken al langere tijd deel uit van het juridische systeem. Het motiveringsbeginsel, dat het bestuursorgaan de plicht oplegt om inzicht te verschaffen aan belastingplichtigen over het waarom van het besluit en langs die weg bijdraagt aan het gevoel van controle, is als gezegd in de Awb opgenomen als formeel beginsel van behoorlijk bestuur. Ook ten aanzien van controle geldt dat een nadere uitwerking van dit aspect van procedurele rechtvaardigheid gericht op de fiscaliteit kan bijdragen om de relevante, werkzame factoren binnen dit aspect scherp in beeld te krijgen.
Uit bovenstaande vergelijking van de zes aspecten van procedurele rechtvaardigheid met behoorlijkheidnormen in het fiscale bestuursrecht valt op dat alle zes aspecten op herkenbare wijze terug gevonden kunnen worden in het juridisch systeem. Dat is opmerkelijk omdat we aanvankelijk veronderstelden dat de juridische en sociaalwetenschappelijke benadering van legitimiteit sterk verschilden. Naar nu blijkt zijn er ook een aantal belangrijke overeenkomsten tussen de beide concepten aan te wijzen, in ieder geval voor zover het aspecten betreft die verbonden zijn met de perceptie van procedurele rechtvaardigheid.
8.3.3 Procedurele rechtvaardigheid en klachtbehandeling
In de bewaking van de naleving van de behoorlijkheidsvoorschriften is, naast de rol van de belastingrechter, een taak weggelegd voor de Nationale ombudsman. De Nationale ombudsman neemt vanwege de combinatie van een formele installering via de Awb en beperkte juridische bevoegdheden een bijzondere plaats in binnen het (fiscale) bestuurs-recht.934 De adviserende taakopdracht leidt er namelijk toe dat overheidsinstanties niet (via het recht) gebonden zijn aan zijn adviezen. Toch is hiervoor geconstateerd dat de Nationale ombudsman desondanks normen met een prescriptief karakter formuleert, waar overheids-instanties zich overwegend aan gebonden achten.935
De behoorlijkheidsnormen die zijn opgenomen in de behoorlijkheidswijzer van de Nationale ombudsman komen in sterke mate overeen met aspecten van procedurele rechtvaardigheid.
934
Zie ook paragraaf 7.5 en verder.
935
190
Dat ligt voor de hand omdat de huidige ombudsman, blijkens zijn rapportages en publicaties, geïnspireerd is door theorievorming rond aspecten van procedurele rechtvaardigheid. Nu uit de bovenstaande analyse blijkt dat de behoorlijkheidsnormen in het fiscale bestuursrecht het wezen bevatten dan aspecten van procedurele rechtvaardigheid kan worden aangenomen dat dit ook het geval is voor de behoorlijkheidsnormen die de Nationale ombudsman hanteert. Een uitgebreide analyse van de verschillende aspecten van procedurele rechtvaardigheid in relatie tot de behoorlijkheidsnormen van de Nationale ombudsman blijft om die reden achterwege. De uitwerking in de behoorlijkheidsnormen is zeer uitgebreid en dekt de verschillende aspecten van procedurele rechtvaardigheid volledig af. De behoorlijkheidsnormen sluiten aan bij de het wezen van de aspecten van procedurele rechtvaardigheid.936
8.3.4 Tussenbalans
De zes aspecten van procedurele rechtvaardigheid zijn, in een bepaalde vorm, terug te vinden in zowel het fiscale bestuursrecht als in de behoorlijkheidsnormen volgens de behoorlijkheids-wijzer van de Nationale ombudsman. Binnen het fiscale bestuursrecht gelden de behoorlijk-heidsnormen die in de wet of in de jurisprudentie zijn opgenomen als gedragsvoorschriften voor de overheid. Overheidsorganen als de Belastingdienst zijn rechtens verplicht deze voorschriften zelfstandig na te leven. Als het overheidsorgaan de voorschriften naar de mening van de burger niet correct naleeft kan hij zijn zaak voorleggen aan de rechter die het
overheidsoptreden toetst aan de behoorlijkheidsnormen in het fiscale bestuursrecht. De behoorlijkheidsnormen in de behoorlijkheidswijzer zijn gepubliceerd zodat deze voor burger en overheidsorgaan bekend zijn. Ze beogen een handelingsinstructie voor bestuursorganen te zijn. In de klachtbehandeling toetst de Nationale ombudsman het overheidsoptreden aan de behoorlijkheidsnormen.
De vaststelling lijkt gerechtvaardigd dat factoren die in de sociaalpsychologische onderzoeks-literatuur worden beschreven als aspecten van procedurele rechtvaardigheid in het recht en in de klachtbehandeling door de Nationale ombudsman als belangrijke elementen in de relatie met burgers worden onderkend. Dit leidt tot de constatering dat aspecten van procedurele rechtvaardigheid binnen de fiscale rechtsbetrekking onder de aandacht zijn en dat het recht er in geslaagd is om subjectieve elementen van rechtvaardigheidsbeleving op te nemen in haar objectieve regelstelsel. Verondersteld mag worden, op grond van de besproken theorie-vorming, dat de integratie van aspecten van procedurele rechtvaardigheid in het recht en de klachtbehandeling een positief effect heeft op de legitimiteitsverwerving door de Belasting-dienst.
936
Nationale ombudsman, Behoorlijkheidswijzer, versie oktober 2012, Nationale ombudsman, http://www.nationaleombudsman.nl/, geraadpleegd op 15 oktober 2012.
191
8.3.5 Evaluatie
Uit de verdiepende analyse blijkt dat de behoorlijkheidsnormen in het fiscale bestuursrecht en de klachtbehandeling door de Nationale ombudsman aansluiten op de essentie van de aspecten van procedurele rechtvaardigheid.937 Er is dus sprake van een overlap tussen de juridische en sociaalwetenschappelijke benadering van legitimiteit, maar dat wil zeker niet zeggen dat de beide benaderingen (volledig) samenvallen. Het prescriptieve, objectieve karakter van rechts-normen en behoorlijkheidsrechts-normen verschilt immers fundamenteel van het descriptieve, subjectieve karakter van aspecten van procedurele rechtvaardigheid in de sociaalwetenschap-pelijke literatuur.
Belangrijk is wel de vaststelling dat (al dan niet gejuridiseerde) behoorlijkheidsnormen een bijdrage beogen te leveren aan de gepercipieerde legitimiteit van het overheidoptreden. Voor wat betreft de gejuridiseerde behoorlijkheidsnormen, bijvoorbeeld de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, is dus sprake van een onverwacht verband tussen de beide
benaderingen van legitimiteit. Deze gejuridiseerde behoorlijkheidsnormen zijn immers aan te merken als rechtsnomen die onderdeel uitmaken van de juridische benadering van legitimiteit, terwijl ze tegelijkertijd ook sociaalwetenschappelijke legitimiteit bevorderen. Er is dus sprake van objectieve rechtsnormen die niet alleen de juridische legitimiteit waarborgen, maar die via procedurele rechtvaardigheid ook de subjectieve rechtvaardigheidsbeleving van burgers bevorderen.
Twee aspecten van procedurele rechtvaardigheid, “consistentie” en “controle”, die binnen de fiscale rechtshandhaving betekenis hebben voor de rechtvaardigheidsbeleving zijn binnen de theorievorming slechts in globale termen beschreven. Het verdient aanbeveling om deze twee aspecten specifiek voor de fiscale context nader uit te werken omdat ze gerichte aanwijzingen kunnen opleveren voor de wijze waarop de rechtstoepassing door de Belastingdienst (nog) scherper op de beleving van burgers kan worden toegesneden.
In het voorgaande bleek dat waargenomen of gepercipieerde rechtvaardigheid leidt tot aanvaarding van de rechtshandhaving. Binnen waargenomen rechtvaardigheid kunnen verschillende percepties worden onderscheiden: distributieve, procedurele en interactionele rechtvaardigheid.938 Met deze evaluatie is de behandeling van de aspecten van procedurele rechtvaardigheid in relatie tot behoorlijkheidsnormen afgesloten, we gaan nu over tot de bespreking van de aspecten van interactionele rechtvaardigheid in relatie tot behoorlijkheid.
937
Voor een uitgebreide behandeling van het verschil tussen de juridische en de sociaalwetenschappelijke benadering van legitimiteit verwijs ik naar de paragrafen 3.3 en 3.4 en de verdere verdieping in de hoofdstukken 4 en 5.
938
Distributieve rechtvaardigheid is anders, dan de behoorlijkheidsnormen, gericht op de inhoudelijkheid van de besluitvorming. Om die reden wordt distributieve rechtvaardigheid niet in deze analyse betrokken.
192