Responsive regulation

Responsive regulation is een handhavingsmodel dat zich richt op de stimulering van burgerzin door het doen ontstaan van een duurzame constructieve relatie tussen overheid en burger.⁶⁹⁸ De coöperatie met burgers is eerder een doel in zichzelf dan een instrument om specifieke handhavingsproblemen aan te pakken. Responsive regulation stuurt sterk op de ontwikkeling van de eigen verantwoordelijkheid van burgers. Hoewel het model vooral het belang van samenwerking met de burger beschrijft, bevat het ook de mogelijkheid van straffen die in eerste instantie inzet op de werking van sociale controle.

Ook retributieve aspecten kunnen hier een rol spelen, die vallen echter buiten het kader van deze studie, zie paragraaf 5.8.3.

696

Zie verder paragraaf 8.4.

697

Stokkom, B. van, Handhaven: eerst kiezen, dan doen, Sociaal-wetenschappelijke mogelijkheden en beperkingen, Den Haag, Expertisecentrum Rechtshandhaving, 2004, p. 28.

698

142

Bijzonder aan het model van responsive regulation is vooral de wijze van bestraffen van niet-naleving. Deze is gericht op de angst voor reputatieverlies binnen de eigen groep van de betrokkene.⁶⁹⁹ Waar de klassieke sancties bestaan in de relatie tussen de overheid en de burger maakt het model van responsive regulation gebruik van informele controle en informele sanctionering tussen burgers onderling, “shaming” bijvoorbeeld is een methode die past binnen het responsive regulation model.⁷⁰⁰

Mobilisering van afwijzing binnen de eigen groep vormt de dreiging die een morele

identificatie met de regelgeving bewerkstelligt.⁷⁰¹ Ook hier vindt derhalve beïnvloeding door afschrikking plaats, maar op een meer subtiele en verholen wijze.⁷⁰² Daarbij spreekt

Braithwaite van “reintegrative shaming”, het bewerkstelligen van wroeging met de bedoeling om het gedrag te veroordelen en niet de persoon. Het idee is dat mensen juist door verandering van hun gedrag weer tot de gemeenschap gaan behoren.⁷⁰³

Pas als deze subtielere vormen van bestraffing geen effect hebben valt de handhaver terug op meer directe vormen van bestraffing, waarbij de zwaarte van de sanctionering stelselmatig oploopt. De responsiviteit van de aanpak komt hiermee tot uitdrukking. De handhaver beantwoordt immers met steeds zwaarder wordende sancties het gedrag van de betrokkene. Het idee daarachter is dat de betrokkenen zelf zijn behandeling bepaalt.⁷⁰⁴

Responsive regulation en legitimiteit

Het model van responsive regulation en de concretisering ervan in de toezichtpiramide wordt door veel landen, waaronder Nederland, toegepast in de fiscale handhaving. Toch is er ook kritiek op het model. Deze bestaat er vooral in dat responsive regulation verder afstaat van de handhavingspraktijk dan op het eerste gezicht lijkt.⁷⁰⁵ En hoewel de kritiek voor een deel is geformuleerd vanuit het strafrecht, passen de kanttekeningen ook voor het fiscale toezicht. Een eerste kanttekening is dat het model strijdt met de geldende opvatting dat sancties moeten worden afgestemd op de zwaarte van de regelovertreding. Responsive regulation veronderstelt immers dat in beginsel iedere vorm van regelovertreding moet kunnen leiden tot ingrijpende consequenties omdat de beleving van de betrokkene bepalend is voor de aard van het

Idem, pp. 33 e.v.

700

Meijer, A., Openbaarmaking van handhavingsinformatie, Leren van de ervaringen van Deense en Limburgse

toezichthouders, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2008, p. 84.

701

Stokkom, B. van, Handhaven: eerst kiezen, dan doen, Sociaal-wetenschappelijke mogelijkheden en beperkingen, Den Haag, Expertisecentrum Rechtshandhaving, 2004, p. 41.

702

Braithwaite, J., Restorative Justice and Responsive Regulation, Oxford, Oxford University Press, 2002.

703

Makkai, T. en J.Braithwaite, “Reintegrative shaming and compliance with regulatory Standards”, Criminology, vol. 32, nr. 3, 1994, pp. 361-385.

704

Een bekende vorm van het model van responsive regulation is de uitwerking in een toezichtspiramide, zie Ayres, I. & Braithwaite, J., Responsive regulation: Transcending the deregulation debate, New York, Oxford University Press, 1992.

705

Bunt, H.G., J. van Erp en K. van Wingerde (2007), Hoe stevig is de piramide van Braithwaite, Tijdschrift voor

143

overheidsoptreden en niet de zwaarte van de overtreding. De vraag is of in het huidige fiscale sanctiesysteem met zijn gestandaardiseerde straffen en strikte toepassing van het gelijkheids-beginsel ruimte kan worden gevonden voor sanctionering die is toegesneden op inschattingen van de beleving van belastingplichtigen door handhavers.⁷⁰⁶

Het objectieve regelsysteem laat bestraffend overheidsoptreden op basis van een persoonlijke interpretatie door de handhaver van de intenties van de belastingplichtige op dit moment (waarschijnlijk) niet toe. Daarvoor zou het gelijkheidsbeginsel binnen het belastingrecht een andere invulling moeten krijgen dan nu het geval is. Een meer flexibele toepassing van het gelijkheidsbeginsel zoals dat in 1998 door Scheltema is voorgesteld heeft zijn weg nog niet gevonden binnen het belastingrecht.⁷⁰⁷ Het is rechtens niet mogelijk om onderscheid te maken in de behandeling van belastingplichtigen op de manier die Scheltema voorstond;

goedwillende belastingplichtigen toeschietelijker behandelen dan weigerachtige belastingplichtigen die de processen proberen te frustreren.

Omdat het recht voorschrijft dat belastingplichtigen in beginsel gelijk moeten worden behandeld sluiten overwegingen van sanctionering volgens het responsieve model, dat onderscheid in behandeling voorstaat op niet-juridische gronden, niet (volledig) aan op de juridische aanwijzingen voor sanctionering. Daardoor kan spanning ontstaan met het recht wanneer handhavers het responsieve model volgen.

Een tweede opmerking is dat toepassing van het model vereist dat handhavers hun handelen (aard van de sancties) afstemmen op de mentale processen, de beleving, van belasting-plichtigen. Onderzoek leert dat handhavers maar tot op zeer beperkte hoogte in staat moeten worden geacht om hun handhavingsmaatregelen af te stemmen op de mentale staat van mensen, terwijl die vaardigheid wel essentieel is binnen het model.⁷⁰⁸ Mensen in dergelijke functies beschikken in de regel eenvoudigweg niet over de kennis en vaardigheden en het benodigde instrumentarium om de onderliggende overwegingen voor gedrag juist in te schatten. Onvoldoende terughoudendheid in de toepassing van het model en onvoldoende bewustzijn van de beperkingen bij (individuele) handhavers kunnen, via willekeur en inconsistentie, leiden tot aantasting van de legitimiteit in zowel juridische als sociaalwetenschappelijke zin.

Een derde opmerking betreft de frequentie van het contact tussen Belastingdienst en belasting-plichtigen. Een goede werking van het model vereist dat regelovertredingen steeds

geconstateerd worden en dat toezichthouders zich intensief met overtreders bezig houden. Iedere maatregel van de kant van de handhaver moet immers worden gemonitord op de effecten in gedrag van belastingplichtige. Gezien het zeer grote aantal belastingplichtigen waar de Belastingdienst mee te maken heeft is het echter onmogelijk de frequentie en de aard van

Happé, R.H., noot punt 7 bij HR 15 maart 2000, nr. 34.740, BNB 2000/278.

707

Scheltema, M., “Eenheid van beleid bij de Belastingdienst”, WFR 2002/831.

708

Huisman, W., en A. Beukelman, Invloeden op regelnaleving door bedrijven, Inzichten uit wetenschappelijk onderzoek, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2007.

144

het fiscale toezicht te realiseren op een wijze die het model voorstaat. De vraag is dan ook of het model op een verantwoorde manier, in de breedte toepasbaar is binnen de fiscale rechtshandhaving.