6. NALEVING 117
6.8 Meten van compliance
6.8.4 Meten van afschrikking
Tot slot bevat de Fiscale Monitor het onderwerp pakkans en sancties, dat zich richt op de vraag in hoeverre belastingplichtigen afschrikking ervaren.737 Ook deze factoren zijn van invloed op de compliance.
Vragen die in dit verband gesteld worden zijn ondermeer “Hoe groot is, volgens u, de kans dat de Belastingdienst ontdekt dat iemand teveel of niet bestaande aftrekposten in een belasting-aangifte heeft opgevoerd?” en “Hoe groot is, volgens u, de kans dat de Belastingdienst ontdekt dat iemand niet alle inkomsten heeft opgegeven in een belastingaangifte?”. De verschillende vragen over de pakkans worden samen weergegeven in één score. Deze score bedraagt voor de pakkans 3,5 op een 5-puntsschaal, waarbij de 5 staat voor hoge perceptie van de pakkans. Uitgedrukt in een percentage is het aantal mensen dat de kans op ontdekking van fouten in de aangifte neutraal tot zeer groot acht 84%. De gepercipieerde pakkans is derhalve zeer hoog, want slechts 16% van de belastingplichtigen schat de kans op ontdekking van fouten als (zeer) klein in.
Naast de perceptie van de pakkans is ook de perceptie van de gevolgen van fiscale regel-overtreding van invloed op het fiscale gedrag van mensen. De pakkans wordt overwegend als meer zwaarwegend wordt aangemerkt dan de zwaarte van de sanctie.738 De Fiscale Monitor vraagt belastingplichtigen ook hoe ernstig zij denken dat de gevolgen zijn wanneer de Belastingdienst ontdekt dat iemand bewust zijn belastingaangifte niet juist heeft ingevuld. De ernst van de gevolgen van ontdekking van fraude wordt door belastingplichtigen hoog
ingeschat. Slechts 6% van de belastingplichtigen denkt dat de gevolgen (helemaal) niet ernstig zijn, terwijl 72% van de ondervraagden meent dat de gevolgen van ontdekking van fraude (heel) ernstig zijn. De overige 22% denkt neutraal over de ernst van de gevolgen.
Geconcludeerd kan worden dat de gevolgen van ontdekking van bewuste fouten in de belastingaangifte als ernstig worden ingeschat.
Bovenstaande beschrijving van de resultaten van de Fiscale Monitor illustreren de wijze waarop onderzoek naar compliance plaatsvindt. Uit de beschrijving blijkt dat de
737
Zie paragraaf 6.5 voor een behandeling van de theorievorming over afschrikking.
738
150
theorievorming over compliance empirisch wordt getoetst. Deze informatie wordt door de Belastingdienst gebruikt om zijn beleid te evalueren en verder te ontwikkelen.
Confrontatie van houdinggegevens en gedraggegevens
De Fiscale Monitor is een instrument dat wordt ingezet om zicht te krijgen op overtuigingen, attitudes, gehanteerde normen en gedragsintentie van (groepen van) belastingplichtigen. De gehanteerde onderzoeksmethoden betreffen verbale beschrijvingen van respondenten, die daarbij al dan niet hun fiscale gedrag in het verleden betrekken.739 Omdat houding en (fiscaal) gedrag niet perse overeenkomen levert deze onderzoeksaanpak beperkingen op.740
Wanneer echter houdingsgegeven volgens de Fiscale Monitor worden geconfronteerd met (geaggregeerde) gedragsgegevens waarover de Belastingdienst vanuit zijn bestand beschikt, blijkt dat houding en gedrag van burgers overeenkomen.741 Ook uit een analyse van door de Belastingdienst uitgevoerd belastingcontroles blijkt dat de zelfgerapporteerde fiscale houding van burgers volgens de Fiscale Monitor overeenstemt met het in de belastingcontroles waargenomen gedrag.742
6.9 Samenvatting
De bereidheid van burgers om hun fiscale verplichtingen zelfstandig na te komen
(compliance) is van belang voor de belastingheffing omdat medewerking van de burgers sterk bijdraagt aan de efficiency en de effectiviteit van de belastingheffing.
In de afgelopen jaren is meer dan ooit sociaalwetenschappelijk onderzoek uitgevoerd naar de factoren die invloed uitoefenen op de bereidheid van mensen om aan hun fiscale verplichting-en te voldoverplichting-en. Naast intrinsieke factorverplichting-en als persoonlijke verplichting-en sociale normverplichting-en verplichting-en de beleving van de ingewikkeldheid van processen die samen de belastingmoraal vormen, spelen ook extrinsieke factoren als straffen en belonen een rol.
Persoonlijke normen zijn duurzame overtuigingen van mensen die ze tijdens hun leven op basis van kennis van de wereld om hen heen vormen. In hun actuele gedragsbeslissingen spelen persoonlijke normen steeds een rol.743 Empirisch onderzoek wijst uit dat interne
739
Elffers,1989, p. 166.
740
Elffers, H. e.a., “Belastingweerstand: houding versus gedrag”, E.S.B., nr. 3490, 1985, pp. 90-94.
741
Kamerstukken II 2010-2011, 31 066 nr. 98, Doorlichting algemene beleidsdoelstelling Belastingdienst.
742
Kamerstukken II 2011–2012, 33 240 IXB, nr. 1, Rijksjaarverslag 2011, Financiën jaarverslag IXB, zie ook
Kamerstukken II 2011–2012, 33 000 IXB, nr. 2, Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Financiën
(IXB) voor het jaar 2012.
743
Fishbein, M. en I. Ajzen, Belief, attitude, intention and behavior: An introduction to theory en research, Boston, Addison-Wesley Pub. Co., 1975.
151
normen een belangrijke factor vormen voor de bepaling van het fiscale gedrag van mensen.744 Beïnvloeding van de interne norm door het verstrekken van informatie aan belastingplichtigen wordt om die reden gezien als een effectief handhavinginstrument. Deze informatie kan betrekking hebben op het belang van naleving van de regels, op de sancties die volgen op overtreding, op de hoeveelheid mensen die de norm naleven of andere onderwerpen.745
De perceptie van de sociale norm staat voor het beeld dat iemand heeft van de opvattingen van (belangrijke) anderen ten aanzien van bepaald gedrag. In de fiscale rechtshandhaving is een voorbeeld van een dergelijke gedraging het al dan niet tijdig, juist en volledig indienen van een belastingaangifte. De beeldvorming over de opvattingen en het gedrag van anderen beïnvloedt de gedragskeuze. Wanneer iemand denkt dat relevante anderen in zijn omgeving de regels naleven zal hij daartoe ook geneigd zijn, maar als hij het beeld heeft dat anderen minder waarde hechten aan nakoming, dan zal hij daartoe minder bereid.
De inschatting van de mogelijkheden om de regels wel of juist niet na te leven heeft eveneens invloed op de bepaling van het uiteindelijk gedrag. Wanneer burgers het als lastig ervaren om te voldoen aan hun fiscale verplichtingen zal het sociaal gewenste gedrag vaker uitblijven dan wanneer nakoming eenvoudig is. Goede voorlichting, eenvoudige processen en adequate ondersteuning van burgers ondersteunen de intentie om te voldoen aan hun fiscale verplichtingen. Invloed kan door de handhaver ook worden bereikt door niet-nakoming te bemoeilijken.
Naaste interne norm, sociale norm en inschatting van mogelijkheden tot (niet) nakoming wordt het belastinggedrag bepaald door afschrikking. Deze kan zich richten op beïnvloeding van de interne norm, de perceptie van de sociale norm en de inschatting van de mogelijkheden tot onbestrafte regelovertreding. Daarnaast kan afschrikking zich richten op directe
beïnvloeding van gedrag.
Beïnvloeding van het gedrag van burgers kan op een directe wijze plaatsvinden via straffen en belonen (afschrikking), of op een indirecte wijze via de beïnvloeding van mentale processen (overtuigen). Ook combinaties van afschrikken en overtuigen zijn denkbaar. Op basis van de sociaalwetenschappelijke onderzoeksliteratuur zijn combinatiemodellen voor handhaving uitgewerkt die aanwijzingen geven voor efficiënte en effectieve rechtshandhaving.
Problem solving en responsive regulation zijn handhavingsmodellen die binnen de fiscale
rechtshandhaving hun weg hebben gevonden. De modellen bieden enerzijds mogelijkheden voor de Belastingdienst om de handhaving efficiënter en effectiever te maken, maar hun
744
Zie bijvoorbeeld, Wenzel, M., “An analysis of norm processes in tax compliance”, Journal of Economic Psychology, 25, 2004, p. 213-228, zie ook Tyler, T.R., en E.A. Lind, “Intrinsic versus community-based justice models: When does group membership matter?”, Journal of Social Issues,46, 1990, pp. 83-94.
745
Zie bijvoorbeeld, Wenzel, M., “Social Identification As a determinant of concerns about individual-, group-, and inclusive justice”, Social Psychology Quarterly, 67, 2004, pp. 70-87, zie ook Wenzel, M., “The social side of sanctions: Personal and social norms as moderators of deterrence”, Law and Human Behavior, 28, 2004, pp. 547-567.
152
toepassing in de praktijk brengt anderzijds ook risico’s mee voor de legitimiteit van de Belastingdienst en de fiscale rechtshandhaving.
Compliance is vooral verbonden met de sociaalwetenschappelijke benadering van legitimiteit. In die benadering spreekt men van legitimiteit wanneer een overheid of bestuursorgaan in de perceptie van burgers goed en rechtvaardig is. Mensen ervaren dat het goed is om besluiten en regels van dit instituut bereidwillig op te volgen, zonder dat ze daartoe worden gedwongen uit angst voor straf of anticipatie op beloning. Naleving is daardoor verbonden met ervaren rechtvaardigheid en legitimiteit. Andersom draagt naleving van de regels door burgers bij aan de legitimiteit van de overheid. Burgers verwachten immers dat de overheid erover waakt dat andere burgers, net als zijzelf, aan de regels worden gehouden. In de directe contacten met burgers moet de Belastingdienst daarom zowel respect voor de burger uitstralen, als een zekere mate van strengheid in de naleving van het recht.
De bereidheid tot naleving van burgers wordt op het niveau van houding door de
Belastingdienst (ondermeer) gemeten via de Fiscale Monitor en op het niveau van gedrag via bestandsanalyse en systematische analyse van uitgevoerde belastingcontroles. Uit de
verschillende onderzoeken blijkt dat de compliance indicatoren in Nederland op een hoog niveau scoren.
153