8. SOCIALE WETENSCHAP EN BEHOORLIJKHEID 181
8.4 Behoorlijkheid en interactionele rechtvaardigheid
Binnen de perceptie van procedurele rechtvaardigheid wordt de perceptie van interactionele rechtvaardigheid onderscheiden. Interactionele rechtvaardigheid richt niet zozeer op het volgen van procedures, maar richt zich specifiek op de omgangsvormen die de handhaver ten opzichte van de burger hanteert.939 Volgens sommige schrijvers is de belangrijkste factor van vertrouwen in de overheid de mate van interactionele rechtvaardigheid, waaronder zij een beleefde en respectvolle behandeling verstaan waarin mensen zich gehoord en gerespecteerd als persoon weten.940 Zoals opgemerkt worden de aspecten van interactionele rechtvaardigheid wel beschouwd als onderdeel van procedurele rechtvaardigheid, soms ook worden ze als aparte groep aangemerkt.941 En in publicaties waarin interactionele rechtvaardigheid als een aparte perceptie van rechtvaardigheid wordt benoemd, is de grens met procedurele recht-vaardigheid vaak enigszins diffuus.
Het tamelijk strikte onderscheid tussen procedurele en interactionele rechtvaardigheid en de bijbehorende aspecten dat in deze studie wordt gehanteerd is dan ook enigszins arbitrair. De indeling die in de huidige studie wordt gehanteerd is ingegeven door de vraag of een aspect van rechtvaardigheidsbeleving vooral betrekking heeft op de procedure, dan wel op de interactie met de burger.
De aspecten van interactionele rechtvaardigheid zijn, meer nog dan de aspecten van
procedurele rechtvaardigheid, aan de persoon van de ambtenaar en de burger. Waar de vraag of de juiste procedures op de juiste wijze zijn toegepast nog enige geobjectiveerde informatie over het (verwachte) handelen van de ambtenaar geeft, is daar bij de aspecten van
interactionele rechtvaardigheid nauwelijks sprake van. Het procedurele aspect “mogelijkheid tot correctie” bijvoorbeeld is minder persoonlijk en meer procedureel gericht dan aspecten als ervaren “vriendelijkheid” of “inlevingsvermogen”. In deze paragraaf komt aan de orde in hoeverre deze nauw met de persoonlijke beleving verbonden aspecten van interactionele rechtvaardigheid een tegenhanger kennen in de vorm van behoorlijkheidsnormen in het fiscale bestuursrecht en de klachtbehandeling door de Nationale ombudsman.
8.4.1 Aspecten van interactionele rechtvaardigheid
Burgers verwachten van de overheid dat deze onpartijdig is, respectabele intenties heeft en aanspreekbaar is op haar handelen. In de sociaalwetenschappelijke onderzoeksliteratuur zijn deze drie genoemde voorwaarden verder verfijnd. De zes aspecten die in de literatuur met betrekking tot interactionele rechtvaardigheid, in relatie tot handhaving, worden genoemd zijn;
939
Tyler, T.R., “Restorative justice and procedural justice: Dealing with rule breaking”, Journal of Social Issues, 2006, 62, p. 307-326.
940
Tyler, T.R., Why people obey the law, Princeton, Princeton University Press, 2006, p. 73.
941
Brenninkmeijer, A.F.M., “ Soorten rechtvaardigheid en hun invloed op een mediation”, Tijdschrift conflicthantering, 2011, nr. 4.
193
inspraak (“voice”), uitleg, respect, beleefdheid, vriendelijkheid en inlevingsvermogen.942 De toelichting op deze begrippen kan kort zijn omdat ze qua betekenis grotendeels overeenkomen met het spraakgebruik.
Onder inspraak, men spreekt ook wel van “voice”, verstaat men het bieden van de
mogelijkheid aan betrokkene om een verklaring te geven of zich te rechtvaardigen voor zijn gedrag.943 Uitleg geven door het bestuursorgaan kan betrekking hebben op de overwegingen die geleid hebben tot de besluitvorming, maar ook op het belang van de regelgeving of de handhaving ervan. Respect richt zich op het “voor vol aanzien van de burger”, waarmee wordt bedoeld dat niet over de burger wordt beslist maar met hem. Beleefdheid, vriendelijkheid en
inlevingsvermogen betreffen alledaagse omgangsvormen die mensen op basis van hun sociale
vaardigheden toepassen. Daarbij kan ten aanzien van vriendelijkheid nog worden opgemerkt dat het gaat om een vriendelijke houding die tegelijkertijd als professioneel wordt ervaren.944
Lind stelt vast dat het een zeer zeldzame ervaring van burgers is om in rechtstreeks contact te komen met (vertegenwoordigers) van de overheid. Dat moment bepaalt hoe men in de relatie staat tot die overheid. Tel ik mee, hoe belangrijk ben ik, word ik gerespecteerd en is dit een relatie waarop ik kan vertrouwen? Deze, overwegend onbewuste, overwegingen van de burger geven de bejegening van de burger door de ambtenaar zijn gewicht. Waar de inhoud van het besluit iets zegt over de wet en de geldende regels, raakt de bejegening de persoon van de burger.945
Het is deze onbewuste diagnose van de persoonlijke positie van mensen die het oordeel over de kwaliteit van relatie met de overheid bepaalt. Wanneer de “evaluatie” de burger leert dat hij wordt gerespecteerd door de overheid, vergroot dit de kans dat hij de relatie als vertrouwen-wekkend ervaart en waardevol. Een dergelijke positieve beeldvorming draagt bij aan de bereidheid om te investeren in de relatie en verplichtingen die er uit voortkomen te aanvaarden en na te komen. Op grond van deze redenering worden, in de meest recente opvattingen over ervaren rechtvaardigheid, de volgende aspecten van bejegening als meest zwaarwegend aangemerkt; “voice”, uitleg van besluiten en respect.946
942
Ouwerkerk, J, e.a. Streng doch rechtvaardig?Interactie tussen handhaver en gehandhaafde als determinant van
regelnaleving, strafacceptatie en perceptie van rechtvaardigheid, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2009, pp. 10 e.v.,
Zie ook Tyler, T.R., Why people obey the law, Princeton and Oxford, Princeton University Press, 2006, p. 73, Zie ook Pligt, J. van der e.a., Bestraffen, belonen en beïnvloeden, een gedragswetenschappelijk perspectief op handhaving, Den Haag, Boom juridische uitgevers, 2007, p. 56, Zie verder Bos, C. van den, “Procedurele rechtvaardigheid: beleving en implicaties”, in Werken aan behoorlijkheid, De Nationale ombudsman in zijn context, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2007, pp. 186 e.v.
943
Ouwerkerk, J, e.a., Streng doch rechtvaardig?Interactie tussen handhaver en gehandhaafde als determinant van
regelnaleving, strafacceptatie en perceptie van rechtvaardigheid, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2009, pp. 10 e.v.
944
Johnson, R.J., “Citizen expectations of police traffic stop behavior”, Policing: An International Journal of Police
Strategies & Management, 2004, 27, p. 487-497.
945
Lind, E.A., Presentatie 19 januari 2012, Den Haag, Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties, 2012, http://nieuws.prettigcontactmetdeoverheid.nl, geraadpleegd op 31 januari 2012.
946
Ouwerkerk, J, e.a., Streng doch rechtvaardig?Interactie tussen handhaver en gehandhaafde als determinant van
194
Interactionele vaardigheden
Het sociale gedrag van de behandelend ambtenaar bepaalt in belangrijke mate in hoeverre de belastingplichtige interactionele rechtvaardigheid ervaart in het contact met de Belasting-dienst.947 De behandelend ambtenaar kan iemand zijn die toezichtstaken uitvoert, maar ook iemand die dienstverlenende taken verricht of werkzaam is bij de belastingtelefoon. De inzichten over interactionele rechtvaardigheid hebben vooral betrekking op interactie tussen ambtenaar en burger voor zover het persoonlijk of telefonisch contact betreft. Op schriftelijke correspondentie en contacten via internet zijn de aspecten van interactionele rechtvaardigheid minder toepasbaar.948
Een gevoel van ervaren rechtvaardigheid bij burgers kan een behandelend ambtenaar bewerk-stelligen door te laten zien dat hij luistert naar de burger en dat hij, toegesneden op de persoon van de burger, uitlegt waarom een bepaald besluit is genomen. Deze omgangsvormen geven, zoals gezegd, aanwijzingen over de wijze waarop de burger als persoon wordt gezien en over de positie die hij inneemt binnen de relatie met de overheid.949 De beleving die de bejegening oproept bij de burger neemt hij mee in de (toekomstige) beoordeling van de relatie met de overheid. Het is langs deze weg dat aspecten van interactionele, of ervaren rechtvaardigheid, invloed uitoefenen op de mate van vertrouwen in en het legitimiteitsoordeel over de overheid. Interactionele vaardigheden kunnen tot op bepaalde hoogte worden aangeleerd door
ambtenaren, maar de uiteindelijke finesses moeten uit de persoon van de ambtenaar zelf komen.950 Zowel voor wat betreft de beschikking over het benodigde “talent”, als voor wat betreft de intrinsieke motivatie om vanuit zijn ambtelijke positie op een dergelijke respectvolle wijze met burgers om te gaan.951 Naast inhoudelijke kennis en het juist toepassen van
geldende procedures maken ook het tonen van interesse in de beleving van burgers, het tonen van respect en vriendelijkheid onderdeel uit van de professionaliteit van ambtenaren.
947
Tyler, T.R., Presentatie 6 maart 2012, Den Haag, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2012; Zie samenvattend verslag, “Procedurele rechtvaardigheid: de kloof dichten tussen rechtmatig en rechtvaardig “,
http://www.juristenweblog.nl, geraadpleegd op 18 april 2012.
948
Lind, E.A., Presentatie 19 januari 2012, Den Haag, Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties, 2012, http://nieuws.prettigcontactmetdeoverheid.nl, geraadpleegd op 31 januari 2012.
949
Tyler, T.R., Presentatie 6 maart 2012, Den Haag, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2012; Zie samenvattend verslag, “Procedurele rechtvaardigheid: de kloof dichten tussen rechtmatig en rechtvaardig “,
http://www.juristenweblog.nl, geraadpleegd op 18 april 2012.
950
Vergelijk, Karssing, E., “Goed ambtenaarschap als seculiere roeping”, in G. van den Brink, T. Jansen en D. Pessers (red.), Beroepszeer, Waarom Nederland niet goed werkt, Amsterdam, Boom, 2005, zie ook Pessers, D.W.J.M., Regels zijn
regels, Amsterdam, Balans, 2006.
951
Tyler, T.R., Presentatie 6 maart 2012, Den Haag, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2012; Zie samenvattend verslag, “Procedurele rechtvaardigheid: de kloof dichten tussen rechtmatig en rechtvaardig “,
195
8.4.2 Interactionele rechtvaardigheid en fiscaal bestuursrecht
Een vergelijking van behoorlijkheidsvoorschriften in het fiscale bestuursrecht met de zes aspecten van interactionele rechtvaardigheid uit de sociaalwetenschappelijke onderzoeks-literatuur leert dat de aspecten inspraak geven en uitleg geven in voorschriften binnen het fiscale bestuursrechtsysteem kunnen worden herkend. De wijze waarop deze als voorschriften in het rechtssysteem zijn geformuleerd wijkt echter, naar aard en strekking, af van de aspecten van interactionele rechtvaardigheid zoals die zijn geformuleerd in de sociaalwetenschappelijke onderzoeksliteratuur.952
De juridische formulering geeft uitsluitend vormvereisten aan en zijn vanuit het rechtssysteem anders geformuleerd, en vanuit een ander perspectief dan dat van theorievorming.953 Artikel 7:3 Awb bijvoorbeeld geeft aan dat van het horen van belanghebbenden afgezien kan worden indien het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is, of kennelijk ongegrond. Terwijl het vanuit een oogpunt van rechtvaardigheidsbeleving juist in die gevallen, bij een voor belanghebbende ongunstig besluit, belangrijk is om de relatie in stand te houden.954 Wanneer de relatie onder druk komt is het juist belangrijk om te investeren in de relatie met de burgers en te tonen dat de overheid respect toont, inspraak toestaat en uitleg geeft over de besluitvorming.
De overige aspecten van interactionele rechtvaardigheid zijn zo sterk aan de persoon van de ambtenaar en de persoon van de betrokken burger verbonden dat vastlegging in een objectieve, prescriptieve norm niet goed denkbaar is. Een weerspiegeling van de aspecten
respect, beleefdheid, vriendelijkheid en inlevingsvermogen in objectieve, juridische normen is
logischerwijs dan ook uitgebleven.
8.4.3 Interactionele rechtvaardigheid en klachtbehandeling
Aspecten als respect, beleefdheid en professionaliteit komen op herkenbare wijze voor in de behoorlijkheidswijzer van de Nationale ombudsman. In de toelichting op de behoorlijkheids-normen wordt in algemene termen ook aandacht besteed aan het belang van inspraak geven en
uitleg geven. Formulering en strekking sluiten aan bij de theorievorming.
De aspecten vriendelijkheid en inlevingsvermogen komen echter niet terug in de behoorlijk-heidswijzer van de Nationale ombudsman. Kennelijk zijn deze aspecten van interactionele rechtvaardigheid zo nadrukkelijk aan de persoon van de ambtenaar en de burger gebonden en aan de interactie tussen die twee, dat toetsing van het overheidsoptreden door de Nationale
952
Art. 7:2, art. 7:3, art. 7:5 en art.7:7 Awb.
953
Art. 12, lid 4 Besluit Fiscaal Bestuursrecht vormt hierop een uitzondering omdat is opgenomen dat de belanghebbende en/of zijn gemachtigde in de gelegenheid moeten worden gesteld om zich over het verslag van het horen uit te laten.
954
Tyler, T.R., Presentatie 6 maart 2012, Den Haag, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2012; Zie samenvattend verslag, “Procedurele rechtvaardigheid: de kloof dichten tussen rechtmatig en rechtvaardig “,
196
ombudsman als niet wenselijk of niet mogelijk werd beoordeeld. De vastlegging van deze, sterk aan de persoon van de behandelaar gebonden aspecten, in geobjectiveerde normen roept problemen op. Gedragsvoorschriften in de vorm van objectieve normen laten zich immers moeilijk rijmen met aspecten als ervaren vriendelijkheid en ervaren inlevingsvermogen.
8.4.4 Evaluatie
Aspecten van interactionele rechtvaardigheid kennen geen herkenbare tegenhanger in het fiscale bestuursrecht. Een aantal aspecten van interactionele rechtvaardigheid kent echter wel een corresponderende norm in de behoorlijkheidswijzer van de Nationale ombudsman. Uit de wijze waarop de Nationale ombudsman “waakt” over de behandeling van burgers door medewerkers van de overheid, waaronder medewerkers van de Belastingdienst, blijkt dat er aandacht bestaat voor het merendeel van de aspecten van interactionele rechtvaardigheid. Op grond van de aangehaalde sociaalwetenschappelijke onderzoeksliteratuur mag worden aangenomen dat deze aandacht voor interactionele rechtvaardigheid de rechtvaardigheids-beleving van burgers bevordert. Belangrijk is de vaststelling dat de Nationale ombudsman via de behoorlijkheidsnormen, die een objectief en prescriptief karakter kennen, via interactionele rechtvaardigheid de subjectieve rechtvaardigheidsbeleving van burgers bevordert. Hier zien we terug dat een methode die aansluit bij de juridische benadering van legitimiteit, het toetsen van menselijk handelen aan een prescriptief normenstelsel, bijdraagt aan de
sociaal-wetenschappelijke legitimiteit van dat handelen.
De aspecten vriendelijkheid en inlevingsvermogen komen niet op herkenbare wijze terug in de behoorlijkheidswijzer. Onderzoek leert echter dat juist ook deze, zeer persoonlijke kwaliteiten van ambtenaren, belangrijk zijn voor de rechtvaardigheidsbeleving van burgers. Feedback-mogelijkheden hierover vinden we dus noch terug in het fiscale bestuursrecht, noch in de klachtbehandeling door de Nationale ombudsman. De mate waarin aandacht bestaat voor deze aspecten is dus afhankelijk van interne sturing binnen de Belastingdienst en de persoonlijke (sociale) vaardigheden en bereidwilligheid van de individuele ambtenaar.
Voor deze en de andere aspecten van interactionele rechtvaardigheid geldt dat sturing op de finesses van interactionele rechtvaardigheid niet kan plaatsvinden via toetsing aan
geobjectiveerde normen. Een “regel is regel” toepassing van behoorlijkheidsnormen moet immers worden voorkomen.955 Professionalisering van medewerkers en het ontwikkelen van een respectvolle en dienstbereide houding bij belastingambtenaren zijn daarvoor een meer geëigende weg.956 Daarbij moet de ontwikkeling van professionele integriteit van de professional in de pas lopen met de toegenomen ruimte en het appel op dienstbaarheid aan
955
Nationale ombudsman, Regel is regel is niet genoeg, Verslag van de Nationale ombudsman over 2006, Den Haag, De Nationale ombudsman, 2007.
956
Steenbergen, A.K.J.M. van, “Professionalisering van fiscale rechtshandhavers, een visie van binnenuit”, WFR 2006/685.
197
burgers.957 De ontwikkeling van een dergelijke houding laat zich moeilijk (volledig) van buitenaf sturen. Er lijkt ook een belangrijke taak weggelegd voor de leiding van de organisatie om te sturen op voortdurende ontwikkeling van het vakmanschap van medewerkers in dit opzicht.