8. SOCIALE WETENSCHAP EN BEHOORLIJKHEID 181
8.2 Algemene karakteristieken van behoorlijkheidsnormen
Het hoofdstuk sluit af met een beschrijving van onderzoeksresultaten uit de Fiscale Monitor. Dit onderzoek, dat jaarlijks wordt uitgevoerd door de Belastingdienst, is illustratief voor de wijze waarop empirisch onderzoek naar de beleving en aanvaarding van overheidshandelen wordt uitgevoerd binnen het domein van de belastingheffing. In de beschrijving van de onderzoeksresultaten komen een aantal onderwerpen terug die in dit hoofdstuk en de voorafgaande hoofdstukken zijn besproken.
8.2 Algemene karakteristieken van behoorlijkheidsnormen
Behoorlijkheidsnormen betreffen niet primair de inhoud of het resultaat van de besluit-vorming, maar vooral de procedures waarmee tot besluitvorming kan worden gekomen. Daarbij staat niet zozeer de inhoud van de vastgelegde procedureregels centraal, maar gaat de aandacht vooral uit naar de wijze waarop de procedures worden toegepast en de beleving van burgers daarvan. Door de vastlegging van procedurevoorschriften in behoorlijkheidsnormen weten overheidsinstanties aan welke eisen hun optreden moet voldoen en weten burgers wat ze kunnen verwachten van de overheid.907 Behoorlijkheidsnormen beogen de legitimiteit van het recht en van overheidsorganen te bevorderen. Ze komen voor in het fiscale bestuursrecht en in de behoorlijkheidswijzer van de Nationale ombudsman.Behoorlijkheidsnormen lijken aan te sluiten op aspecten van procedurele en interactionele uit de sociaalwetenschappelijke onderzoeksliteratuur omdat ze zich richten op de procedurele en interactionele aspecten van het overheidsoptreden. Ze kunnen al dan niet gejuridiseerd zijn, maar in beide vormen kennen ze een prescriptief karakter, waardoor de wijze waarop ze worden toegepast verwantschap vertoont met de juridische werkwijze waarin concrete situaties worden getoetst aan een abstract geformuleerde norm.
907
Verbeet, G.A., “Werken aan behoorlijkheid”, in Werken aan behoorlijkheid, De nationale ombudsman in zijn context, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2007, p. 13.
183
Dat prescriptieve karakter van behoorlijkheidsnormen heeft nog een andere, namelijk ethische, kant. Anders dan de descriptieve beschrijving in de sociaalwetenschappelijke onderzoeks-literatuur waarin moreel neutraal wordt waargenomen dat behoorlijkheid in het overheids-optreden bijdraagt aan de aanvaarding van dat overheids-optreden, heeft de toepassing van
behoorlijkheidsnormen een morele component.
De Nationale ombudsman spreekt van een ethische toets wanneer hij spreekt over behoorlijkheidstoetsing.908 De overheid moet behoorlijk handelen en de behoorlijkheids-normen in de behoorlijkheidswijzer helpen daarbij. Die normatieve component is ook aanwezig in de gejuridiseerde behoorlijkheidsnormen. De overheid moet zich steeds behoorlijk gedragen, niet vanuit een instrumentele overweging in de zin dat dit bijdraagt aan de rechtvaardigheidsbeleving en aanvaarding van burgers, maar omdat behoorlijk handelen door de overheid vanuit een ethisch oogpunt vereist is. Begunstigend beleid bijvoorbeeld moet ook worden toegepast als de verwachting is dat de rechtvaardigheidsbeleving van de burger er niet door wordt bevorderd.
Gericht op procedures
Uit de sociaal wetenschappelijke onderzoeksliteratuur blijkt dat aanvaarding en nakoming van wettelijke verplichtingen van een complex van factoren afhangt.909 Rechtvaardigheidsbeleving van burgers is daarin een belangrijke factor. Niet het objectieve handelen verklaart de mate van legitimiteit van de overheid of de Belastingdienst, maar de individuele waarneming en interpretatie van dat overheidshandelen door burgers. Om die reden spreekt men in de sociale wetenschappen van ervaren legitimiteit, een begrip dat nauw verwant is aan ervaren recht-vaardigheid.910 Omdat mensen niet goed in staat zijn om de inhoudelijke rechtvaardigheid van het overheidshandelen te beoordelen, het ontbreekt meestal aan de daarvoor benodigde informatie, veronderstel men in de sociale wetenschappen dat mensen op basis van procedu-rele informatie tot rechtvaardigheidsoordelen komen.911 Dit betreft aspecten van procedurele en interactionele rechtvaardigheid.
Gericht op beleving van burgers
In de juridische context staat daarbij echter niet de werkelijke beleving van burgers voorop, maar wordt een vorm van “geobjectiveerde beleving” daarvoor in de plaats gesteld. In de juridische beoordeling van het overheidsoptreden gaat om de vraag hoe de burgers het
908
A. F. M., Eerlijk bestuur, Den Haag, Nationale ombudsman, 2006, http://www.nationaleombudsman.nl/ geraadpleegd op 20 maart 2007
909
Zie paragraaf 5.7 en 5.8 voor een uitgebreide behandeling van de sociaalwetenschappelijke benadering van rechtvaardigheid.
910
Bos, C. van den, Vertrouwen in de overheid: wanneer hebben burgers het, wanneer hebben ze het niet,en wanneer
weten ze niet of de overheid te vertrouwen is? Een essay over de sociaal-psychologische werking van vertrouwen en de mens als informatievergarend individu, Utrecht, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2011.
911
184
overheidshandelen hebben kunnen beleefd. Zo is bij de toepassing van het vertrouwens-beginsel sprake van opgewekt vertrouwen wanneer de belastingplichtige op grond van handelen van de inspecteur erop “mocht vertrouwen” dat een door hem gewenste fiscale behandeling zou volgen.
De klachtbehandeling door de Nationale ombudsman richt zich meer op de werkelijke beleving van burgers dan de juridische aanpak. Daarbij richt hij zich vooral op de wijze van toepassing van procedures en veel minder op de behoorlijkheid van de procedures. Het handelen van instanties en ambtenaren vormt de kern van de behoorlijkheidsbeoordeling. Niet de personen en instituties, maar hun gedragingen, zijn onderwerp van de behoorlijkheids-vraag.912
Prescriptief karakter
Behoorlijkheidsnormen, zowel in het fiscale bestuursrecht als in de behoorlijkheidswijzer van de Nationale ombudsman, zijn gelieerd aan het recht en daardoor aan posities van macht en gezag. Die hoedanigheid heeft zijn weerslag op het karakter en de vormgeving van behoorlijk-heidsnormen. Het karakter van de behoorlijkheidsnormen is namelijk zowel normatief als objectief. Behoorlijkheidsnormen schrijven voor hoe de overheid zich heeft te gedragen in de relatie met burgers en ze vormen derhalve een (objectieve) norm waaraan het overheids-optreden kan worden getoetst. Behoorlijkheidsnormen hebben tevens een prescriptief karakter.913
Kenmerkend voor de vormgeving van behoorlijkheidsnormen is dat ze zich richten op het handelen van de overheid, binnen de fiscaliteit op het handelen van de Belastingdienst. Hoewel ze gericht zijn op de beleving van burgers, hebben ze de vorm van een voorschrift voor de uitvoerende overheidsinstantie. Publicatie van de behoorlijkheidsnormen draagt er aan bij dat burgers zich erop kunnen beroepen, maar hier gaat ook een preventieve werking van uit.
De Nationale ombudsman heeft rechtens niet de bevoegdheid om gedragsvoorschriften uit te vaardigen.914 In zijn toelichting op de behoorlijkheidsnormen maakt hij dan ook geen gebruik van juridische terminologie, maar formuleert hij de betekenis van behoorlijkheidsnormen als volgt: “De behoorlijkheidsnormen die de Nationale ombudsman heeft opgesteld, helpen overheden goed om te gaan met burgers en hun belangen.”
Overheidsinstanties zijn dus (rechtens) niet gebonden aan de gedragsvoorschriften die de Nationale ombudsman in de vorm van behoorlijkheidsnormen in zijn behoorlijkheidswijzer
912
Mommers, L., Legitimiteit en virtualisering van geschiloplossing, Den Haag, Sdu Uitgevers, 2007, p. 27.
913
Zie voor een bespreking van het prescriptieve, dan wel descriptieve karakter van behoorlijkheidsnormen
Brenninkmeijer, A. F. M., Eerlijk bestuur, Den Haag, Nationale ombudsman, 2006, http://www.nationaleombudsman.nl/ geraadpleegd op 20 maart 2007
914
185
publiceert. Toch zijn overheidsinstanties overwegend bereid om de aanwijzingen van de Nationale ombudsman op te volgen, ze kunnen of willen niet negeren. De behoorlijkheids-normen van de Nationale ombudsman functioneren als een gedragscode voor de overheid en worden niet ter discussie gesteld.915 Ze werken in de praktijk, tot op zekere hoogte, uit als prescriptieve gedragsvoorschriften voor de overheid.
De Nationale ombudsman informeert bovendien de Tweede Kamer actief over het
functioneren van verschillende onderdelen van de overheid en neemt ondermeer langs deze weg deel aan het publieke debat.916 Rapportages en publicaties van de Nationale ombudsman kunnen dan ook niet worden aangemerkt als (neutrale) beschrijvingen van de werkelijkheid. Zij dienen een beleidsmatig doel en kennen een sturend karakter.
Behoorlijkheidsnormen in de behoorlijkheidswijzer en andere publicaties van de Nationale ombudsman wijken daarin dus af van de sociaalwetenschappelijke theorievorming die immers zo zuiver en neutraal mogelijk fenomenen in de werkelijkheid beschrijft. Vanwege het verschil in karakter kan worden vastgesteld dat behoorlijkheidsnormen niet volledig samen met aspecten van rechtvaardigheidsbeleving zoals die zijn beschreven in de sociaal-wetenschappelijke onderzoeksliteratuur. We zullen nu per aspect van procedurele en interactionele rechtvaardigheid bezien in welke mate dit verschil in karakter oproept met behoorlijkheidsnormen.