Peace-keeping en peace-enforcement

De Verenigde Naties werden op 24 oktober 1945 opgericht door 51 landen, met het doel oorlogen te voorkomen en de fundamen-tele rechten van de mens te beschermen: “We the peoples of the United

Nations determined: to save succeeding generations from the scourge of war, which twice in our lifetime has brought untold sorrow to mankind, and to reaffirm faith in fundamental human rights, in the dignity and worth of the

30 Bellamy, Williams, Understanding Peacekeeping, 215.

human person, in the equal rights of men and women and of nations large and small, and to establish conditions under which justice and respect for the obligations arising from treaties and other sources of international law can be maintained, and to promote social progress and better standards of life in larger freedom.”32 In 1948 werd hierop volgend de Verklaring van de

rech-ten van de mens getekend.

Deze doelen dienen in vrede te worden verbreid, in het verdrag zijn de landen overeengekomen elkaars soevereiniteit te eerbiedigen en geen gewelddadige middelen tegen elkaar te gebruiken. Door middel van resoluties kan de internationale gemeenschap, vertegenwoordigd in de VN, uitgaande van deze doelen, eventueel economisch of militair ingrijpen legitimeren. Om militair ingrijpen te kunnen legitimeren, wordt het probleem van de in potentie tegengestelde uitgangspunten van het VN-Handvest, namelijk de soevereiniteit van staten enerzijds, en de oproep tot verbreiding van vrede en voorspoed voor elke aard-bewoner anderzijds, zichtbaar, vooral daar waar het burgeroorlogen betreft. Om te bepalen of militair ingrijpen te rechtvaardigen is, wordt gebruik gemaakt van criteria die al door Thomas van Aquino werden uitgewerkt, namelijk rechtvaardige oorzaak, intentie, autoriteit, pro-portionaliteit, waarschijnlijkheid van succes, en het gebrek aan een rechtvaardig alternatief. Op deze theorie van de rechtvaardige oorlog, en de uitwerking hiervan op het kerkelijk denken rond oorlog en vrede wordt in het volgende deel nader ingegaan.

Niet elk internationaal ingrijpen komt voort uit een resolutie van de VN. Het besluitvormingsproces van de VN is vanwege de com-plexiteit en de vaak tegengestelde belangen en partijen niet snel. Een bekend voorbeeld hiervan is strijd van de Verenigde Staten tegen het internationale terrorisme van Al Qaida en bij de strijd tegen het regime van Saddam Hoessein. Hier wachtten de Verenigde Staten een reso-lutie van de VN niet af en zochten militaire en politieke steun bij de

Coalition of the Willing, een tijdelijk bondgenootschap van NAVO- en andere landen, waaronder Nederland.

Het respect voor de soevereiniteit van staten is een van de belang-rijkste uitgangspunten in het denken over de internationale diploma-tie. De eigen rechten over het eigen grondgebied van een staat horen 32 Charter of the United Nations, Preamble, geraadpleegd op 25 januari 2019, http://

tot het hoogste goed binnen het statelijk denken. Zodra buitenlandse militairen deze soevereiniteit schenden door het land zonder toestem-ming binnen te trekken, is hier sprake van een oorlogsdaad.

Dit uitgangspunt heeft grote gevolgen voor de mogelijkheden van de internationale orde om bij conflicten tussenbeide te komen, vooral als het hier burgeroorlogen betreft. Van dit uitgangspunt uitgaande kan de internationale gemeenschap pas ingrijpen als zij toestemming heeft van de strijdende partijen, en er dus overleg gaande is.

In de jaren negentig van de vorige eeuw veranderde de focus bij de inzet van de Nederlandse krijgsmacht naar een andere vorm van inter-ventie. De rol van de Verenigde Naties veranderde in deze tijd.

S. Chesterman betoogt in Just War or Just Peace dat in deze tijd de VN een actievere houding aannam in de wijze waarop in geschillen kon worden opgetreden.33 In de eerste decennia na de oorlog was er nauwe-lijks sprak van door de VN-veiligheidsraad geïnitieerde militaire inter-venties. Chesterman stelt: “Before the action against Iraq in 1990-1991, the

Council had authorized what might be considered enforcement actions only twice: in 1950 the Council ‘recommended’ action in Korea under the unified

command of the United States; in 1966 it ‘called upon’ the United Kingdom

to use force to prevent the violation of sanctions against Southern Rhodesia. In addition, the Council authorized the use of force by the United Nations and the Secretary-General in the course of the peacekeeping operation in the Congo.”34

Chesterman stelt dat een van de redenen hiervoor de patstelling van de Koude Oorlog was, bij vrijwel elk conflict sprak een van de twee blokken een veto uit.35 Overigens was het niet zo dat de opstelling van de VN inhield dat de NAVO en Nederlandse militairen niet betrokken waren bij militaire interventies. Deze hadden echter geen VN-mandaat, en waren dus geen operaties van blauwhelmen.

Na de val van de Muur nam de VN een veel sterker interventionis-tische positie in. Chesterman stelt: “On every conceivable measure, the

Security Council had played a far more active role since 1990. At the most basic level, it simply did more…The council also came to demonstrate an extraordi-narily broad interpretation of its responsibility to maintain international peace

33 Simon Chesterman, Just War or Just Peace?, (New York: Oxford University Press, 2003).

34 Chesterman, Just War or Just Peace?, 115. 35 Chesterman, Just War or Just Peace?, 120.

and security. Acting under Chapter VII, it has set up international criminal tribunals for the former Yugoslavia and Rwanda, and authorized the use of force to apprehend alleged criminals; it has imposed a war reparations proce-dure for Iraq and demarcated and guaranteed the Iraq-Kuwait boundary; and it has attempted to force Libya and the Sudan to extradite alleged terrorists.”36

Chesterman is kritisch op deze veranderde houding ten opzichte van militaire inmenging vanuit de VN. Hij stelt dat in het VN-Handvest geen recht op humanitaire interventie is vastgelegd, en ziet een gevaar dat hiermee agressieve oorlogsvoering goedgepraat kan worden als deze optie in principe erkend wordt: “it is more dangerous to hand states

a ‘right’-even of such a limited nature- than simply to assert the cardinal prin-ciple of the prohibition of the use of force and let states seek a political justifi-cation for a particular action if they find themselves in breach of that norm.”37

Dit principe zou later op twee manieren wel worden toegepast. Het zou worden gebruikt door de VN met hun doctrine van de Responsibility to

Protect uit 2005, waarbij de VN stelde dat zij de plicht hadden in te grij-pen bij humanitaire misstanden, en eventueel, als last resort, met militair geweld. En als tweede door de Verenigde Staten en hun bondgenoten in hun war on terror van 2001, waarbij militair ingrijpen werd gesanctio-neerd zonder de noodzaak van een last resort of een eenduidige directe aanval door de vijandig geachte staat waartegen zij wilden optreden. Beide zouden gevolgen hebben voor de wijze waarop NAVO-militairen, en hiermee ook Nederlandse militairen, zouden worden ingezet. Tot 1992 gingen de vredesoperaties van de VN uit van het principe van peacekeeping, waarbij de vredestroepen zich, met toestemming of op verzoek van de strijdende partijen, tussen de twee vijandige par-tijen plaatsten. De VN-vredesmacht in Cyprus is hiervan een voor-beeld.

Vanaf 1992 kwam hier verandering in, en werd gekozen voor een actievere rol van VN-militairen. Secretaris-Generaal Boutros Boutros-Ghali schreef in An agenda for peace: “The present determination in the

Security Council to resolve international disputes in the manner foreseen in the Charter has opened the way for a more active Council role. With greater unity has come leverage and persuasive power to lead hostile parties towards negotiations. I urge the Council to take full advantage of the provisions of the

36 Chesterman, Just War or Just Peace?, 121-122. 37 Chesterman, Just War or Just Peace?, 231.

Charter under which it may recommend appropriate procedures or methods for dispute settlement and, if all the parties to a dispute so request, make rec-ommendations to the parties for a pacific settlement of the dispute.”38

Deze actievere rol betekende dat er naast peacekeeping-operaties ook plaats was voor peace-enforcement-operaties, waarbij VN-troepen pre-ventief troepen konden plaatsen: “United Nations operations in areas of

crisis have generally been established after conflict has occurred. The time has come to plan for circumstances warranting preventive deployment, which could take place in a variety of instances and ways.”39

En als laatste middel tot ingrijpen beschrijft Boutros-Ghali

peace-enforcement-operaties, waarmee met militair geweld vredesbesprekin-gen of een staakt-het-vuren kan worden afgedwonvredesbesprekin-gen, of een agressor gestopt kan worden. 40 Het uitgangspunt dat de soevereiniteit van een staat altijd gerespecteerd moet worden, veelal een hoofdargument om niet militair in te grijpen, wordt hierbij als niet alleenzaligmakend beschouwd. De tweede Golfoorlog is hier een voorbeeld van.

Naast peacekeeping en peace-enforcement geeft het rapport het belang aan van peace-building, om zo een afgedwongen vrede levensvatbaar te maken.41 Ook dit is een, ten minste ten dele, militaire taak. Deze taak kan bestaan uit zeer verschillende onderdelen: het ontwapenen van de strijdende partijen, verwijderen van landmijnen, meewerken aan de opbouw van een politiemacht en wederopbouw (CIMIC). Deze taken zijn echter afhankelijk van de medewerking van de strijdende partijen, en kunnen zeer eenvoudig worden gedwarsboomd, waarmee het gevaar groot is dat de vredesmacht nooit toekomt aan wederop-bouw, en blijft hangen in de enforcement-rol.