Gesinsinstandhoudingsdienste in Amerika het hoofsaaklik ontwikkel uit ‟n ontevredenheid oor die groot aantal kinders wat in die sewentigerjare uit hulle biologiese gesinne, vanweë kindermishandeling en -verwaarlosing verwyder is. Hierdie kinders is in pleegsorg geplaas, wat groot finansiële implikasies vir die welsynsbegroting gehad het. Navorsing (Tracy, 1995) dui daarop dat die meeste kinders uit arm, enkelouergesinne verwyder is, dikwels vanweë gebrekkige ondersteuningsdienste. Verder het hierdie kinders gereeld meer as een pleegsorgplasing gehad, wat die aanname dat die kind ‟n meer stabiele omgewing in pleegsorg as by sy biologiese ouers behoort te hê, weerlê het. Dit het ook geblyk dat min
pogings deur die maatskaplike werkers aangewend is om dienste aan die kinders se gesinne voor, tydens of na die pleegsorgplasing te lewer (Tracy, 1995:975).
Intensiewe gesinsinstandhoudingsdienste is beskou as ‟n oplossing vir hierdie situasie en is vervat in die Amerikaanse Kinderwet (1980). Die aannames wat gemaak is, is dat minder verwyderings nodig sou wees as maatskaplikewerk-dienste vroeër en meer intensief gelewer is. Dienste moes ook gerig word op die uitbouing van gesinne se sterktes, om sodoende kinders sover moontlik in hulle biologiese gesinne te hou. Sterk klem is gelê op die feit dat die welsynsisteem ‟n paradigma verskuiwing moes maak vanaf ‟n reaktiewe sisteem wat fokus op die verwydering van kinders, na ‟n sisteem wat gesinne ondersteun, en hulle vaardighede uitbou, sodat die gesin ‟n veilige omgewing vir kinders kan bied (Chaffin, Bonner & Hill, 2001:1270; Kelly & Blythe, 2000:30,31).
Gesinsinstandhoudingsdienste is eerstens daarop gemik om intervensie aan hoërisiko-gesinne te lewer om die verwydering van kinders uit hulle gesinne te voorkom. Volgens Tracy (1995:980) moet die risiko wat aandui dat die kind in gevaar is verwyder word, eerder as om die kind uit die gesin te verwyder. Gesinsinstandhoudingsdienste behels dat kinders veilig in hulle gesinne gehou word, deur die krisissituasie wat die moontlikheid van verwydering veroorsaak, te stabiliseer. Tydens intervensie word maatskaplikewerk-dienste gelewer om die gesin se hanteringsvaardighede uit te bou deur onder andere gesinsbande te versterk, asook die gesin se benutting van formele en informele bronne te verhoog.
Alhoewel die doel van gesinsinstandhoudingsdienste geld vir gesinne waar daar ‟n risiko bestaan dat ‟n kind verwyder kan word, word die feit beklemtoon dat gesinsinstandhoudings- dienste nie as die oplossing vir alle gesinne se probleme beskou kan word nie. Dit is maar een tipe diens wat beskikbaar is op ‟n kontinuum van dienste, waar daar ook sterk gefokus word op vroeë en voorkomende dienste (Kelly & Blythe, 2000:36; Campbell, 1998:80; Cole, 1995:170; Tracy, 1995:980). Oor die tipe of aard van gesinsinstandhoudingsdienste is skrywers (Pecora et al., 1995:xix; Tracy, 1995:974) dit eens dat verskillende soorte programme of dienste as gesinsinstandhoudingsdienste geklassifiseer kan word. Vir gesinsinstandhoudingsdienste om effektief te wees, moet gemeenskapsondersteunende of voorkomende dienste, gesinsgesentreerde of terapeutiese dienste en intensiewe krisisdienste gelewer word. ‟n Kort omskrywing van die aard van hierdie dienste is reeds in hoofstuk 1 gegee en word omvattend in die volgende hoofstukke bespreek.
Volgens Cash (2001:51) en Tracy (1995:98) kan daar nie verwag word dat gesinsinstandhoudingsdienste grootskaalse sosiale en ekonomiese probleme sal aanspreek nie.
Gesinne se behoeftes is dikwels te kompleks en gebrekkige bronne in gemeenskappe veroorsaak dat dit vir maatskaplike werkers moeilik is om gesinne in stand te hou.
Gesinsinstandhoudingsdienste word vervolgens beskou in terme van die Suid-Afrikaanse welsynsbeleid.
2.3 SUID-AFRIKAANSE WELSYNSBELEID EN KINDER- EN GESINSORG-DIENSTE
In Suid-Afrika het die eerste demokratiese verkiesing in 1994 aanleiding gegee tot verskeie beleidsveranderinge op die welsynsterrein. Die Witskrif vir Welsyn (Ministry for Welfare and Population Development, 1997) wat in 1997 verskyn het, is die bekendste en belangrikste dokument wat beleidsveranderinge in maatskaplikewerk-dienslewering vereis. In hierdie dokument (Ministry for Welfare and Population Development, 1997:28) word die doel van kinder- en gesinsorgdienste beskou as om gesinne in stand te hou, sodat ‟n geskikte omgewing vir die fisieke, sosiale en emosionele ontwikkeling aan alle lede van die gesin gebied word. Dienslewering aan gesinne moet daarom eerstens fokus op voorkomende en/of terapeutiese dienste aan gesinne, dan op kinderbeskermingsdienste en laastens op statutêre dienste, of die verwydering van kinders uit hulle ouers se sorg.
Kinder- en gesinsorgdienste hou verder ook verband met die Verenigde Nasies se Konvensie oor die Regte van die Kind (United Nations, 1989) wat deur Suid-Afrika onderskryf word. Spencer en Baldwin (2005:28) dui aan dat regerings volgens hierdie Konvensie die verantwoordelikheid het om kinders se regte te vrywaar deur hulle te beskerm teen beserings en mishandeling (Artikels 19, 33, 34, 35, 26, 37), dat hulle in ‟n geskikte skuiling moet woon (Artikel 27), sowel as gepaste voeding moet ontvang (Artikel 24, 27), die reg het tot optimale ontwikkeling en oorlewing (Artikel 6), asook die reg het om voordele te geniet van bestaansbeveiliging (Artikel 26). Die Adjunkminister van Maatskaplike Ontwikkeling noem in ‟n toespraak (NACCW, Durban, 03 Julie 2007) dat die Regering deur die onderskrywing van die Verenigde Nasies se Konvensie oor die Regte van die Kind (United Nations, 1989) die land verbind het om in die ontwikkeling en hersiening van beleid, wetgewing, programme en dienste, die regte van kinders as van die allergrootste belang te beskou.
In die Suid-Afrikaanse Grondwet (Republic of South Africa, 1996b) word Artikel 28 spesifiek gewy aan die regte van kinders. Hiervolgens het elke kind onder die ouderdom van 18 jaar die reg tot versorging deur ‟n gesin of ouers, of dat ‟n toepaslike alternatief gevind word indien die kind verwyder word uit die gesinsomgewing. Elke kind het ook die reg op
basiese voeding en skuiling, gesondheids- en maatskaplike dienste, asook om beskerm te word teen mishandeling, verwaarlosing of vernedering.
Uit die voorafgaande is dit duidelik dat kinder- en gesinsorgdienste gerig moet word op voorkomende dienslewering. Sodanige dienslewering sal bydra tot die kinders en gesinne se optimale funksionering, asook dat skade by kinders voorkom word, in ooreenstemming met die Verenigde Nasies se Konvensie oor die Regte van die Kind (United Nations, 1989), en met bepalings in die Suid-Afrikaanse Grondwet (Republic of South Africa, 1996b).
2.3.1 Fokus van kinder- en gesinsorgdienslewering
Die feit dat dienslewering eerstens moet fokus op voorkoming en vroeë intervensiedienste om statutêre dienste te vermy, word sterk beklemtoon, omdat ‟n ontwikkelingsgerigte beleid tot welsyn onderskryf word. Ten opsigte van maatskaplikewerk-dienslewering aan gesinne word dit gemeld in beleidsdokumente (Department of Social Development, 2004a:11,12) dat maatskaplikewerk-dienste wat die gesinslewe ontwrig, soos die verwydering van kinders (statutêre dienste) meer dikwels gelewer word as voorkomende of terapeutiese dienste. Ondersoeke na kindermishandeling en -verwaarlosing word dikwels ook oorhaastig en onvolledig gedoen.
In hierdie beleidsdokumente (Department of Social Development, 2006a:5,11; Department of Social Development, 2004b:20) word die gevolgtrekking gemaak dat die welsynsdienste wat voor 1994 gelewer is, ontoepaslik was, omdat dit gebaseer was op die mediese model van behandeling. Hierteenoor is die doel van ontwikkelingsgerigte dienste om die sterktes van individue, gesinne, groepe en gemeenskappe te ontwikkel, sodat hulle kapasiteit uitgebou word. ‟n Maatskaplike ontwikkelingsgerigte benadering tot welsyn sluit dienste in wat persoonsgerig en ondersteunend is, asook gesinne bemagtig om gemeenskapsdienste te benut wat in hulle sosio-ekonomiese behoeftes kan voorsien. Die implementering van ‟n ontwikkelingsgerigte beleid het behels dat organisasies wat maatskaplikewerk-dienste lewer ‟n paradigma verskuiwing moes maak vanaf ‟n residuele benadering na ‟n ontwikkelingsgerigte perspektief, met die klem op voorkomende dienste wat gesinsgerig is, in die gemeenskap gebaseer is en geïntegreerd is.
Die wyse waarop dienste gelewer moet word om ontwikkelingsgerigte dienslewering te implementeer, word in die Geïntegreerde Diensleweringsmodel vir Verbeterde Maatskaplike Dienste (Department of Social Development, 2006a:29) en die Nasionale Beleidsraamwerk en Strategiese Plan vir die Voorkoming en Bestuur van Kindermishandeling, Verwaarlosing en Uitbuiting (2005:71,72) volgens verskillende vlakke uiteengesit. Hiervolgens word
voorkomende dienste as die eerste of die primêre vlak beskou waarop dienste gelewer moet
word. Op die tweede vlak moet vroeë intervensiedienste gelewer word, terwyl die derde
vlak van dienslewering gerig is op statutêre intervensies. Die vierde en laaste vlak waarop
dienste gelewer behoort te word behels rekonstruksie- en nasorgdienste.
In die toespraak wat deur die Adjunkminister van Maatskaplike Ontwikkeling by die NACCW-Konferensie in Durban in 2006 gelewer is, word genoem dat die nuwe Kinderwet (Wet 38 van 2005) voorsiening maak vir die beskerming van kinders deur dienste te lewer op die bogenoemde vlakke soos uiteengesit in die Geïntegreerde Diensleweringsmodel vir Verbeterde Maatskaplike Dienste (2006a). Die feit dat ‟n geïntegreerde benadering, met ander woorde gevalle-, groep- en gemeenskapswerkdienste, tot maatskaplike-dienslewering gevolg moet word, word in hierdie dokument (Department of Social Development, 2006a:29) beklemtoon. Hierdie vlakke waarop dienslewering moet geskied en die aard van gesinsinstandhoudingsdienste wat dienooreenkomstig gelewer moet word, word in die volgende hoofstukke meer omvattend bespreek.
Ten opsigte van gesinsinstandhouding is die Finale Konsep Nasionale Beleid vir Gesinne (Department of Social Development, 2004a:10) die eerste dokument na die oorname deur die ANC in 1994 wat spesifiek aandui dat gesinsinstandhoudingsprogramme ontwikkel moet word. Die bevordering van die instandhouding en die versterking van gesinne word egter ook as een van die belangrikste doelstellings van die nuwe Kinderwet (38 van 2005:20) aangedui, terwyl gesinsinstandhoudingsprogramme ook as voorkomende dienslewering in die toespraak deur die Adjunkminister van Maatskaplike Ontwikkeling (NACCW-Konferensie, Durban, 3 Julie 2007) uitgelig is. In die Finale Konsep Nasionale Beleid vir Gesinne (Department of Social Development, 2004a:10) word genoem dat ‟n doel van die beleid is om die ontwikkeling van gesinsinstandhoudingsprogramme te bevorder, asook om stelsels daar te stel om die voortsetting van die programme te waarborg. Dit word egter nie gemeld watter stelsels spesifiek ten opsigte van gesinsinstandhoudingsdienste ontwikkel sal word nie.
2.3.2 Implementering van ontwikkelingsgerigte beleid
Die implementering van ‟n ontwikkelingsgerigte beleid tot maatskaplikewerk-dienslewering blyk nie altyd suksesvol te verloop nie. Lombard (2007:296) is van mening dat die gebrek aan spesifieke riglyne vir die implementering van ‟n ontwikkelingsgerigte beleid die daarstelling van ontwikkelingsgerigte dienste na 1994 beïnvloed het, terwyl Hochfeld (2007:89) aandui dat spesifieke riglyne vir die implementering van die Finale Konsep Nasionale Gesinsbeleid (2006c) deur maatskaplike werkers, ontbreek. September (2006:71,66) huldig die siening
dat ‟n gebrek aan leierskap en welsynservaring die implementering van die Nasionale Beleidsraamwerk en Strategiese Plan vir die Voorkoming en Bestuur van Kindermishandeling, Verwaarlosing en Uitbuiting (Department of Social Development, 2005) belemmer. Sy is verder van mening dat ten spyte van die feit dat internasionale konvensies, soos die Konvensie oor die Regte van die Kind deur die Regering onderskryf word, probleme ondervind word om beleid vir die beskerming van kinders en die bevordering van die welsyn van gesinne te implementeer.
Sewpaul (2001:574) noem dat die probleme wat ondervind word om ‟n ontwikkelingsgerigte beleid, asook die verskillende programme wat die Regering voorstel, te implementeer, veroorsaak word deur ‟n gebrek aan meganismes vir implementering. Sy noem dat indien daar erns is om dienste aan kinders te verbeter, daar ook voorsiening gemaak moet word vir finansiering, sowel as die koördinering en die daarstelling van die infrastruktuur om implementering van die beleid te verseker. Hierdie siening is beslis van toepassing op die beperkte finansiële bronne waaroor nie-regeringsorganisasies beskik om gesins- instandhoudingsprogramme te implementeer, en ook as die begroting vir die loodsprojekte wat deur die Regering onderneem is, onder die loep geneem word. Die loodsprojek vir gesinsinstandhoudingsdienste wat in Inanda in Durban van stapel gestuur is, se begroting vir ‟n jaar was byvoorbeeld R1 271,32 miljoen, waarvan R1 133 104,49 miljoen gebruik is (Report on the Pilot Projects: Inter-Ministerial Committee on Young People at Risk, 1998:35). Alhoewel die projek suksesvol was, het die meeste nie-regeringsorganisasies, veral in die platteland nie toegang tot fondse om ‟n soortgelyke projek te implementeer nie.
Die Geïntegreerde Diensleweringsmodel vir Verbeterde Maatskaplike Dienste (Department of Social Development, 2006a:11) dui aan dat die Regering in die afgelope tien jaar gefokus het op bestaansbeveiliging aan gesinne, en dat hierdie benadering die ontwikkeling van ander ontwikkelingsgerigte dienste, soos voorkomende- en vroeë intervensiedienste, ernstig beïnvloed het. Volgens beleidsdokumente (Department of Social Development, 2006a:11, Department of Social Development, 2004b:3,18,20) het die sterk klem op bestaansbeveiliging die afgelope dekade deels veroorsaak dat maatskaplike werkers gedwing is om dienste te lewer wat nie bepaal is deur die bestaande behoeftes of prioriteite nie, maar voorgeskryf is deur beperkte bronne. Die sterk klem op bestaansbeveiliging in die welsynsbegroting het verder tot gevolg dat die getal maatskaplike werkers wat beskikbaar is om die hoë gevalleladings in omstandighede waar armoede toeneem, te hanteer, onvoldoende is. Die feit dat voorkomende dienste en vroeë intervensiedienste steeds swak ontwikkeld is, is deels te wyte aan die bogenoemde situasie.
Soos reeds bespreek onder punt 2.1 in hierdie hoofstuk het die ontwikkeling van gesinsinstandhoudingsdienste in Amerika ook gepaard gegaan met beleidsveranderinge wat welsynsorganisasies genoodsaak het om ‟n paradigma verskuiwing te maak vanaf statutêre dienste, na voorkomende dienste vir gesinsinstandhouding. Volgens Kelly en Blythe (2000:32) het organisasies in Amerika ernstige probleme ondervind om hierdie beleidsveranderinge te implementeer vanweë die feit dat finansiering deur die Regering nie beskikbaar was nie, terwyl tegniese ondersteuning ook problematies was. Organisasies kon nie voldoende finansiële ondersteuning vanuit die privaatsektor bekom om programme te implementeer nie, en slegs enkele State het daarin geslaag om die diens suksesvol aan te bied.
Dit is dus duidelik dat welsynsorganisasies in Suid-Afrika probleme ondervind met die ontwikkeling van voorkomende en vroeë-intervensiedienste soos die welsynsbeleid vereis ten einde ‟n maatskaplike ontwikkelingsgerigte benadering te implementeer. Om toepaslike gesinsinstandhoudingsdienste in terme van vroeë en voorkomende dienste te ontwikkel, is dit noodsaaklik om die omgewing of die gemeenskap waar dienste gelewer word te ontleed, sodat die eienskappe van Suid-Afrikaanse hoërisiko-gesinne in ag geneem kan word by die ontwikkeling en lewering van hierdie dienste. Skrywers (Spencer & Baldwin, 2005:28) dui die verband aan tussen die ekologiese perspektief en die Verenigde Nasies se Konvensie ten opsigte van die Regte van Kinders (United Nations, 1989), aangesien samelewings deur hulle ekonomiese, politieke en maatskaplike beleid ‟n direkte verantwoordelikheid het vir die beskerming van kinders en die bevordering van hulle welsyn.