Beleid: doelen en prioriteiten

Voedselveiligheid is een belangrijke beleidsdoelstelling van de overheid. In de nu vol- gende beschrijving wordt meer concreet ingegaan op de doelen en prioriteiten die de overheid de laatste 20 jaar heeft neergelegd in beleidsnota’s en brieven (zie tabel 5.1).

1983-1999: opbouw van het veiligheidssysteem

De nota Voedingsbeleid van 1983 was een integrale nota gericht op zowel veilige als gezonde voeding. Ten aanzien van de veiligheid stelt de nota dat de consument voor de veiligheid van zijn voedselpakket afhankelijk is van de overheid en de producen- ten, en dat daarom een adequaat beleidsinstrumentarium op dit gebied van groot belang is en blijft. De van tijd tot tijd optredende incidenten maken duidelijk dat er voor terugtreding van de overheid geen aanleiding is, aldus de nota. Bevordering van goede voedingsgewoonten krijgt echter prioriteit, omdat hiermee de grootste gezondheidswinst te behalen zou zijn. “Het veiligheidsaspect krijgt vaak onevenredig veel publiciteit, hetgeen de aandacht afleidt van het grote belang van de eigen voed- selkeuze voor de gezondheid”, aldus de nota (zie ook hoofdstuk 3).

In twee voortgangsrapportages wordt verslag gedaan van de beleidsinspanningen, en worden nieuwe ontwikkelingen gemeld. In de eerste rapportage wordt, evenals in 1983, gesignaleerd dat het in Nederland verkrijgbare voedsel aan strenge normen van veiligheid voldoet. Alleen de kans op besmetting met schadelijke micro-organismen wordt als probleem benoemd, en aan de bescherming tegen verontreiniging door micro-organismen werd dan ook hoge prioriteit toegekend. Het beleid blijft erop gericht maatregelen te treffen om de verontreiniging van voedsel zoveel mogelijk te voorkomen en terug te dringen. In de tweede voortgangsrapportage wordt opnieuw opgemerkt dat het Nederlandse product veilig is. Dit wordt toegerekend aan een ver- beterde infrastructuur, waarin normstelling en effectief toezicht goed in balans zijn.

5 ONS ETEN GEMETEN

Tabel 5.1: Belangrijkste beleidsdocumenten over voedselveiligheid van de afgelopen 20 jaar2.

Document Ministerie Jaar

Nota Voedingsbeleid WVC, mede namens LNV en EZ 1983

Nota Voedingsbeleid, 1e_{voortgangsrapportage WVC, mede namens LNV en EZ 1987}

Nota Voedingsbeleid, 2e_{voortgangsrapportage WVC, mede namens LNV en EZ 1993}

LNV-beleidsprogramma 1999-2002. ‘Kracht en Kwaliteit’ LNV 1999

Visienota ‘Voedsel en Groen’ LNV en VWS 2000

Beleidsnota voedselveiligheid 2001-2004 ‘Veilig voedsel LNV en VWS 2001 in een veranderende omgeving’

Brief met standpunt op Gezondheidsraadadvies VWS en LNV 2002

voedselinfecties

2 _{Naast de beleidsnota’s die zijn verschenen, is het voedselveiligheidsbeleid jaarlijks in de begrotingen van}

VWS en LNV weergegeven. Aangezien de beschrijvingen daarin vrij algemeen van aard zijn en vooral refereren aan de nota’s, zijn de begrotingen niet als bron meegenomen. Verder zijn er zeker de laatste jaren nog vele andere brieven en rapportages aan de Kamer verzonden over voedselveiligheidsaangele- genheden. Aangezien deze vaak een specifiek aspect betreffen zijn deze niet in de tabel opgenomen.

Een enkel deelgebied zou nog extra inspanning vergen. Voor chemische verontreini- gingen worden bijvoorbeeld ten aanzien van het residubeleid diergeneesmiddelen de onderwerpen antibiotica en groeibevorderaars en de deelgebieden melk, pluimvee en visteeltproducten genoemd.

In de tweede helft van de jaren negentig was de beleidsaandacht vooral gericht op het terugdringen van microbiologische verontreiniging. Nadat zich in 1997 in Neder- land twee gevallen van BSE (gekke koeienziekte) hadden voorgedaan werd de beheer- sing van de BSE-problematiek ook speerpunt van beleid.

1999-2002: modernisering van het beleid als gevolg van voedselincidenten

De dioxineaffaire in België in 1999 heeft er uiteindelijk toe geleid dat voedselveilig- heid in Nederland (en in de EU) boven aan de politieke agenda werd geplaatst. Op ver- zoek van het kabinet verschijnt een rapport over de dioxineaffaire (Berenschot, 1999), waarin de mogelijkheden voor verbetering van coördinatie en communicatie worden verkend. Geconstateerd wordt dat de huidige wet- en regelgeving, controle, opspo- ring en communicatie complex is, hetgeen door het kabinet onderschreven wordt (VWS et al., 2000). Het kabinet zag echter op basis van de conclusies in het rapport geen aanleiding om de politieke en ambtelijke verantwoordelijkheden te wijzigen en stelt in haar reactie dat de veiligheid en kwaliteit van het huidige voedselpakket van de Nederlandse consument van hoog niveau is. Omdat de maatschappelijke onrust hiermee in tegenspraak is ziet het kabinet de communicatie tussen overheid en samenleving als een uitdaging voor de komende tijd. Het rapport van Berenschot is wel aanleiding tot het treffen van enkele maatregelen ter verbetering van de werk- processen, afstemming en communicatie3_.

Er verschijnen vervolgens in korte tijd drie beleidsnota’s met ruime aandacht voor het veiligheidsaspect. De LNV-nota ‘Kracht en Kwaliteit’ (1999) benadrukt de kwetsbaar- heid van de agro-food-sector voor aanslagen op het consumentenvertrouwen. De con- sument stelt steeds hogere eisen aan voeding. Die eisen betreffen zowel veiligheid als aspecten van het productieproces zoals milieugevolgen en dierenwelzijn, en gaan dik- wijls verder dan de wettelijke eisen. LNV wil daarop inspelen door het ontwikkelen van integrale kwaliteitssystemen bij het bedrijfsleven, waarbij alle kritische stappen in de keten gedekt zijn en waarbij hogere veiligheidseisen worden gerealiseerd dan de wettelijke minimumnormen. Omdat de vleessector, met het veevoer als kritische scha- kel vroeg in de keten, extra kwetsbaar is krijgt deze speciale aandacht. Naast het doel om de consument te beschermen tegen verontreinigingen in het voedsel, streeft de

ONS ETEN GEMETEN 5

3 _{Zo is er een 24-uurs meldingsorganisatie ingesteld met een meldpunt bij VWS en een meldpunt bij LNV.}

Bij VWS, LNV en VROM zijn departementale voedselveiligheidscomitées ingesteld die verantwoordelijk zijn voor voorzieningen die een adequate reactie in normale en in crisissituatie garanderen. Ook is er een interdepartementaal comité (LNV, VWS en VROM) opgericht met als doel bestaande structuren en aanpak rond voedsel en voedselveiligheid beter op elkaar af te stemmen. Dit comité dient ook trends rond voed- selveiligheid te onderkennen en daar de organisaties op af te stemmen. Wat betreft de communicatie is het Voedingscentrum gevraagd inhoud en uitvoering te geven aan een meerjarig communicatieprogram- ma over voedselveiligheid.

overheid er vanaf dit moment ook expliciet naar om het vertrouwen van de consu- ment in de voedselveiligheid te herstellen.

In de visienota ‘Voedsel en Groen’ (2000) wordt één en ander nader uitgewerkt. Deze nota schetst een toekomstbeeld van een ‘duurzaam’ Nederlands agro-food complex, dat midden in de samenleving staat en toonaangevend is in Europa. ‘Duurzaam’ bete- kent hier: rekening houdend met veiligheid en gezondheid van mens, dier en ecosys- teem. De dimensies zijn: productveiligheid, duurzame productiewijze en duurzaam- heid van de productieomgeving (landschap). In deze nota wordt ook de oprichting van een ‘Nederlandse Voedselautoriteit’ (de huidige Voedsel en Waren Autoriteit (VWA)) aangekondigd. Een organisatie bedoeld voor onafhankelijke wetenschappelij- ke en technische ondersteuning van het beleid. In paragraaf 5.4 wordt nader ingegaan op de VWA.

In 2001 verschijnt de nota ‘Veilig voedsel in een veranderende omgeving’ (LNV & VWS, 2001) waarin het voorgenomen kabinetsbeleid op dit terrein voor de jaren 2001-2004 wordt beschreven. Doelstelling van het voedselveiligheidsbeleid is “het handhaven en versterken van een hoog beschermingsniveau van de gezondheid van de consument middels heldere voedselveiligheidsnormen”. Speerpunt hierbij is dat de consument erop moet kunnen vertrouwen dat het voedsel voldoet aan hoge eisen van veiligheid. Een nul risico is echter een illusie, hetgeen vraagt om een heldere en trans- parante communicatie met en voorlichting aan de consument. Op dit aspect zal de komende jaren dan ook een grotere inzet worden gepleegd, aldus de nota. Er worden acties aangekondigd op het gebied van het beleid en de organisatie ten aanzien van voedselveiligheid. Het betreft: versterking van risicoanalyse en normstelling, afstem- ming van wet- en regelgeving en meer mogelijkheden voor het nemen van spoed- maatregelen (met name in de primaire sector), modernisering van ketengarantiesys- temen en de oprichting van de Voedsel en Waren Autoriteit (VWA). De acties worden vertaald in een gezamenlijk plan van aanpak van VWS en LNV. In de volgende para- graaf wordt nader op deze acties ingegaan.

In 2002 verschijnt het standpunt van de ministers van VWS en LNV (VWS & LNV, 2002) op het advies van de Gezondheidsraad over voedselinfecties (Gezondheidsraad, 2000). In dit standpunt wordt voorgesteld om de problematiek van voedselinfecties op een breed front aan te pakken. Effectieve terugdringing van ziekteverwekkers in levens- middelen van dierlijke oorsprong in de gehele keten is hierbij het belangrijkste aan- dachts- en actiegebied. Hoewel men zich realiseert dat 100% afwezigheid van patho- genen nooit te realiseren is, worden verscherpte maatregelen aangekondigd, onder meer ten aanzien van de detectie van pathogenen door de productieketen heen. Zie voor concrete maatregelen paragraaf 5.5.

Samenvattend kan gesteld worden dat er vanaf eind jaren negentig een duidelijke verandering in het beleid optreedt. Het primaat van de overheid voor het voedselvei- ligheidsbeleid wordt vanaf eind jaren negentig versterkt. Tot die tijd is er wel het besef van het belang van blijvende inspanningen - vooral op het terrein van microbiologi-

5 ONS ETEN GEMETEN

sche verontreiniging - maar de grootste prioriteit wordt gegeven aan het bevorderen van goede voedingsgewoonten. Bij de overheid bestaat tevredenheid met de behaalde effecten van de inspanningen op het terrein van de voedselveiligheid (VWS, 1998). De dioxineaffaire leidt er uiteindelijk toe dat een jaar later wordt onderkend dat aanscher- ping van het beleid en modernisering van de organisatie noodzakelijk is. Naast de bescherming van de consument wordt ook een goede communicatie met de consu- ment een centrale doelstelling van het voedselveiligheidsbeleid.

5.3

Maatregelen gericht op voedselveiligheid

In deze paragraaf wordt op globale wijze beschreven welke instrumenten en maatre- gelen de overheid de afgelopen 20 jaar heeft ingezet om aan de beleidsdoelen en pri- oriteiten (zie vorige paragraaf) in de praktijk invulling te geven. De aangekondigde maatregelen uit de nota ‘Veilig voedsel in een veranderende omgeving’ uit 2001 krij- gen extra aandacht. De indeling van Van der Doelen (1993) in juridische, communica- tieve en economische instrumenten wordt hierbij gehanteerd (zie ook hoofdstuk 3).

Wet- en regelgeving heeft steeds een centrale rol gehad

Wet- en regelgeving is het belangrijkste instrument dat de overheid heeft ter bescher- ming van de consument in het algemeen, en ten aanzien van voedselveiligheid in het bijzonder. In de eerste voortgangsrapportage van de Voedingsnota (1987) wordt opgemerkt: “het te beschermen belang van veiligheid van voedsel is van zodanig gewicht, dat het instrument van wetgeving een centrale rol speelt: de overheid heeft de primaire verantwoordelijkheid en zal regelgeving niet kunnen missen. Zelfregule- ring en voorlichting spelen op dit terrein een secundaire rol.”

Er is in de loop der jaren een uitgebreid stelsel van wet- en regelgeving voor voedsel- veiligheid tot stand gebracht. Sinds het lidmaatschap van Nederland van de Europese Unie in 1957 is vrijwel alle nationale wet- en regelgeving op het gebied van levens- middelen gebaseerd op Europese voorschriften. De regelgeving is in grote lijnen com- munautair geharmoniseerd, hetgeen betekent dat de lidstaten zich aan de Europese regels moeten houden4_{. In dit kader is van belang te noemen dat op 21 februari 2002}

de zogenaamde General Food Law in werking is getreden. Deze Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 legt ondermeer de algemene beginselen vast waarop zowel het Europese als het nationale levensmiddelenrecht moeten zijn gebaseerd. Lidstaten hebben tot 1 januari 2005 de tijd om hun regelge- ving aan te passen.

ONS ETEN GEMETEN 5

4 _{Nederland heeft als één van de lidstaten van de EU natuurlijk wel een stem in het geheel en bepaalt}

Uiteindelijk is een complex stelstel van wet- en regelgeving ontstaan. In de nota ‘Vei- lig voedsel in een veranderende omgeving’ (2001) wordt opgemerkt dat deze com- plexiteit van wet- en regelgeving, die mede onder invloed van de Europese regelge- ving is ontstaan, één van de knelpunten vormt die de effectiviteit waarmee de overheid de veiligheid van het voedsel kan borgen, belemmert. Naast de Warenwet als het centrale wetgevingsinstrument zijn andere belangrijke wetten: de Gezond- heids- en Welzijnswet voor dieren, Vleeskeuringwet, Destructiewet, Bestrijdingsmid- delenwet, Landbouwkwaliteitswet en Kaderwet Diervoeders. Zie voor een korte omschrijving van deze wetten de website van het Voedingscentrum (www.voedings- centrum.nl). Verder is er sprake van een aanzienlijke hoeveelheid uitvoeringsregelge- ving5_{. Optimalisatie in afstemming van wetgeving wordt in de nota als speerpunt van}

beleid benoemd. De wet- en regelgeving op het gebied van voedsel en veiligheid zal verder worden gestroomlijnd en geïntegreerd, waarbij zal worden aangesloten bij ontwikkelingen in de Europese regelgeving.

Een ander knelpunt dat in de nota van 2001 wordt genoemd is dat de wetgeving onvoldoende is ingericht voor crisismaatregelen. Meer ruimte scheppen voor spoed- maatregelen, met name in de primaire sector, wordt dan ook als speerpunt van beleid benoemd. Het voornemen is om spoedmaatregelen in de primaire fase wettelijk te verankeren en vast te leggen als publieke verantwoordelijkheid (waar bevoegdheden liggen bij productschappen zal een herziening plaatsvinden) en te bepalen dat ze direct na bekendmaking in de media in werking treden. De Kaderwet Diervoeders (LNV & VWS, 2003b) is een voorbeeld van recente wetgeving waarin deze voornemens zijn vormgegeven. De wet voorziet in een kader voor regelgeving op rijksniveau op het gebied van diervoeders, waarmee de verantwoordelijkheden van de overheid voor de met diervoeder gemoeide belangen kunnen worden uitgeoefend. Naast bestuur- lijke bevoegdheden zoals bestuursdwang, kunnen ook spoedmaatregelen worden getroffen waarbij in bekendmaking via de media is voorzien. Met deze wet heeft tevens een herijking van de verantwoordelijkheidsverdeling op het gebied van diervoeders tussen het ministerie van LNV en het Productschap Diervoeder plaatsgevonden.

Normstelling: ontwikkeling van inname-, product-, en procesnormen

Normstelling is een aansprekend en bruikbaar instrument voor de overheid. “Het biedt een duidelijk kader voor het bedrijfsleven om de eigen verantwoordelijkheid in te kunnen vullen op het gebied van veilige producten”, aldus de nota ‘Veilig voedsel in een veranderende omgeving’. Normen worden in de regel gebaseerd op een risico- beoordeling, ofwel een stapsgewijze schatting van het gezondheidsrisico voor de con- sument bij bepaalde aannames voor blootstelling aan de chemische stof of het micro-

5 ONS ETEN GEMETEN

5 _{In de verdeling van verantwoordelijkheden kan regelgeving ook worden gedelegeerd. Zo heeft de over-}

heid productschappen en bedrijfsschappen (belangenbehartigers van respectievelijk een bepaalde sector of bepaalde beroepsgroep) met de status van een publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie (PBO), de bevoegd- heid gegeven om zogenaamde PBO-verordeningen vast te stellen voor producten of productiemethoden, die bindend zijn voor producenten in de betreffende sector.

organisme6_{(zie ook hoofdstuk 4). Voor veel chemische stoffen zijn inmiddels inna-} menormen vastgesteld waarbij bepaald is hoeveel van een chemische stof mag worden

ingenomen gebaseerd op aanvaardbare of toelaatbare dagelijkse inname van die stof. Deze normen zijn gebaseerd op wetenschappelijke interpretatie van toxicologische gegevens. Daarnaast bestaan er productnormen waarbij per product is bepaald hoe- veel van een bepaalde chemische stof maximaal aanwezig mag zijn. Deze normen zijn gebaseerd op geldende innamenormen en een gedefinieerd voedingspatroon. Bij bepaling van productnormen spelen veelal ook beleidsmatige overwegingen een rol. Productnormen spelen een belangrijke rol in het internationale handelsverkeer en worden daarom al jaren in internationaal verband vastgesteld, meestal in EU-kader of wereldwijd in de Codex Alimentarius7_{. Bij de meeste incidenten op het gebied van}

voedselveiligheid is sprake van overschrijding of het ontbreken van productnormen.

Voor de microbiologische veiligheid bestaan er voornamelijk procesnormen. Deze nor- men spelen een belangrijke rol in het beheersen van de groei van pathogene micro- organismen. Voorbeelden van deze normen zijn de hygiënische inrichtingseisen en HACCP (Hazard Analysis Critical Control Points) (zie paragraaf 4.2). Door de toenemen- de complexiteit en omvang van processen is het steekproefsgewijs controleren van de veiligheid van een product niet meer afdoende.

In de nota ‘Veilig voedsel in een veranderende omgeving’ (2001) wordt het belang van een deugdelijke risicobeoordeling voor het bewaken van de voedselveiligheid, benadrukt. Aangegeven wordt dat er echter nog de nodige knelpunten bestaan wat betreft normstelling, afwegingskader en risicobeoordeling. Wat betreft de normstel- ling wordt aangegeven dat productnormen zullen worden uitgebreid, zowel natio- naal als internationaal. Bij de aanpak van Salmonella zal de aandacht zich richten op varkensvlees en eieren. Ook richt de aandacht zich op STEC O157 in rundvlees en op

Listeria monocytogenes. Bij schimmelgiften zal het gaan om normen in voedingsmid-

delen en diervoeder. De aandacht richt zich in de nabije toekomst op de stoffen och- ratoxine, tricothenen (o.a. DON), zearalenon en fumonisine. Naast productnormen zullen ook de procesnormen worden uitgebreid. De overheid wil HACCP versneld in alle schakels van de productieketen invoeren, inclusief de primaire sector en slachte- rijen. Het belang van HACCP als procesnorm zal in EU-verband aan de orde worden gesteld. Niet alle lidstaten zijn namelijk (nog) overtuigd van het nut van invoering van HACCP in de primaire sector.

ONS ETEN GEMETEN 5

6 _{Naast normstelling zijn er overigens ook andere maatregelen mogelijk die de overheid n.a.v. aangetoonde}

risico’s kan treffen om de veiligheid van het voedsel te reguleren door de keten heen, zoals het verbieden van bepaalde stoffen waarmee problemen bij de bron worden aangepakt.

7 _{De Codex Alimentarius is opgericht in 1962 door twee VN-organisaties, de FAO en WHO. Deze intergou-}

vernementele organisatie telde begin 2003 167 landen als lid, waaronder Nederland. De Europese Com- missie is één van de waarnemers. Doel van de CA is het beschermen van de volksgezondheid en het bevor- deren van de eerlijkheid in de handel van voedselproducten. Hoofdtaak is het ontwikkelen en actualiseren van regionale en wereldwijde normen, richtlijnen en aanbevelingen op het terrein van de veiligheid en hygiëne, verwerking en opslag, etikettering, kwaliteit en verpakkingen. Sinds de oprichting zijn er duizen- den normen ontwikkeld en aangenomen.

Communicatie c.q. voorlichting krijgen meer aandacht vanwege de voedsel- incidenten

De overheid is verantwoordelijk voor risicocommunicatie. Zij dient het parlement en de maatschappij (consument en bedrijfsleven) te informeren over gevonden risico’s en over haar reactie hierop. Naar aanleiding van het rapport over de dioxinecrisis in Bel- gië (zie paragraaf 5.2) – waarin een gebrek aan communicatie werd aangemerkt als één van de knelpunten rond voedselveiligheid – zijn allerlei initiatieven genomen om de communicatie te verbeteren en zo het consumentenvertrouwen te herstellen. Tus- sen de ministeries van VWS, LNV en VROM zijn afspraken gemaakt over afstemming van de communicatie bij incidenten en over wie als woordvoerder optreedt naar pers en bevolking. Bepaald is dat bij incidenten communicatiekanalen naar de bevolking worden geopend in de vorm van informatielijnen en internetsites. Ook zijn allerlei activiteiten in gang gezet om de communicatie met en naar de consument te verster- ken. Het Voedingscentrum heeft de opdracht gekregen tot de uitvoering van een meerjarig communicatieprogramma en is inmiddels met enkele communicatieprojec- ten gestart. De mogelijkheid de consument via barcodes te informeren over de her- komst en totstandkoming van een product, wordt onderzocht. Het ministerie van LNV heeft een consumentenplatform ingesteld om de consument meer te betrekken bij beleidsonderwerpen8_{. Het platform sluit aan bij Europese afspraken om burgers vanaf}

2005 te betrekken bij het ontwerp van beleid over levensmiddelen.

De Voedsel en Waren Autoriteit (zie volgende paragraaf) heeft ook een belangrijke rol gekregen op het gebied van de communicatie over voedsel en veiligheid. Eind 2003 hebben de VWA en het Voedingscentrum een samenwerkingsovereenkomst gesloten over de rol van beide partijen in de communicatie over veiligheid. Doel van de samen- werking is om de consument optimaal te informeren met eenduidige informatie die elkaar op die manier verstrekt. De invalshoek van de VWA daarbij is primair de bescherming van de volksgezondheid en die van het Voedingscentrum de consumen-