4. Effecten per variant voor Caribisch Nederland
4.2 Variant 2 – NIK/Vreemdelingendocument, ID-nummer, PIVA
De sédula wordt vervangen door de Nederlandse Identiteitskaart (NIK) en een apart vreemdelingen-document. Het ID-nummer en PIVA blijven in gebruik. Hoe deze identiteitsinfrastructuur precies kan werken zetten we uiteen in bijlage 7.
4.2.1 Aspecten met betrekking tot de transitie 1. Activiteiten die nodig zijn in de transitie
a. Aanpassingen in de identiteitsdocumenten;
De NIK hoeft niet te worden aangepast om deze in te voeren in Caribisch Nederland. Het ID-nummer kan op de plaats van het BSN worden geprint -het veld is groot genoeg- op dezelfde wijze zoals nu het BSN wordt geprint. Ook heet het veld “persoonsnummer” (en niet BSN), waardoor de basis lay-out niet hoeft te worden veranderd.
Er moet een nieuw model vreemdelingendocument worden ontwikkeld. In lijn met de afspraak om zoveel mogelijk over te gaan op de Europees Nederlandse situatie kan overwogen worden om een variant te maken op de Europees Nederlandse modellen voor vreemdelingendocumenten. Het vreemdelingendocument lijkt dan qua indeling zoveel mogelijk op de bestaande documenten. Wel dient het model goed te kunnen worden onderscheiden van de modellen die geldig zijn in Europa.
74 Variant 2 – NIK/Vreemdelingendocument, ID-nummer, PIVA
Op de achterkant kan, bij ‘reden verblijf’, de code worden geprint die in het verleden op sédula’s van vreemdelingen in Caribisch Nederland werd geprint en waaruit de
verblijfsstatus kan worden afgeleid.
Als unieke sleutel kan het CRV-nummer op het document worden gedrukt.
Aanbeveling
Bij het introduceren van een vreemdelingen-document kan het proces zo worden ingerichtdat de vreemdeling bij verlenging van de vreemdelingenstatus éérst met de papieren beschikking naar Burgerzaken gaat voor een mutatie in PIVA, en dan naar de IND met een nieuw uittreksel (ten behoeve van het vreemdelingendocument. Zo blijft de PIVA op orde.
Zou dit proces te arbeidsintensief zijn, dan kan overwogen worden om de Koppelingswet in te voeren in Caribisch Nederland en om de PIVA te koppelen aan de registratie van de IND.
b. Aanpassingen in het persoonsnummer;
Het persoonsnummer blijft ongewijzigd in deze variant (ID-nummer). Omdat het ID-nummer in deze variant op de NIK wordt afgedrukt is het aan te bevelen om nader te onderzoeken of het ID-nummer, waarin immers persoonsgegevens zichtbaar zijn, verenigbaar is met de vereisten op het gebied van de privacy bescherming die op 10-10-‘10 met de Wet bescherming persoonsgegevens BES in Caribisch Nederland zijn ingevoerd.
c. Aanpassingen in de registraties;
De documentregistratie van de sédula in CAS komt te vervallen. In de plaats daarvan wordt RAAS gebruikt voor het aanvragen van NIK’s in Europees Nederland. Het
documentnummer van de identiteitskaart (NIK) wordt voortaan (automatisch) op de persoonslijst in PIVA geplaatst, op dezelfde wijze als bij het paspoort. CAS zal nog wel nodig zijn voor de registratie van vermissingen van oude maar nog geldige sédula’s.
De IND zal nu een kaartregister moeten gaan bijhouden van de uitgegeven
vreemdelingendocumenten in Caribisch Nederland. Daarin moet ook verlies, diefstal en inname worden bijgehouden. De persoonsgegevens op het vreemdelingendocument worden voortaan gebaseerd op de persoonsgegevens in het FMS. De kwaliteit van de registratie van
persoonsgegevens van vreemdelingen in FMS moet daarom goed op orde zijn.
Het documentnummer van het vreemdelingendocument wordt door de IND toegevoegd aan de eigen registratie (die wordt gevoerd in het FMS).
75 Variant 2 – NIK/Vreemdelingendocument, ID-nummer, PIVA
Persoonsgegevens van vreemdelingen worden straks, na inschrijving in PIVA, nu zowel bij Burgerzaken (in PIVA) als bij de IND (in FMS) opgeslagen. Dat was al zo, maar nu worden de gegevens uit de systemen van de IND op de het vreemdelingendocument (een
identiteitsbewijs) afgedrukt, en dat is nieuw. Er zal een procedure ontwikkeld moeten worden om deze twee registraties goed op elkaar af te stemmen56.
d. Aanpassingen in processen;
Om de nieuwe processen bij Burgerzaken te realiseren moeten de administratieve organisatie en interne controle (ao/ic) worden aangepast.
De wijzigingen zijn relatief eenvoudig te realiseren. Ze betreffen enerzijds de processen rond de uitgifte van de NIK. Deze processen zijn gelijk aan die voor het paspoort, zodat de aanpassingen eenvoudig kunnen worden doorgevoerd. Anderzijds betreffen ze het
vervallen van de processen rond de uitgifte van de sédula. Nieuw is dat er nu - net als bij het verlies van een paspoort- ook bij het verlies van een NIK een berichten naar
Agentschap BPR wordt gezonden. De NIK’s waarvan de geldigheidsdatum nog niet is verstreken maar die niet meer in omloop mogen zijn worden dan door BPR in het Basisregister Reisdocumenten ingevoerd.
Ook de processen met betrekking tot de controle in Caribisch Nederland veranderen daardoor wat, omdat nu met het Verificatieregister digitaal kan worden gecontroleerd of een NIK nog in omloop mag zijn. De grensposten van Caribisch Nederland zouden met daartoe geschikte apparatuur uitgerust kunnen worden.
Het proces van inschrijven van vreemdelingen met een verblijfsvergunning in de basisadministratie verandert nauwelijks: Burgerzaken verstrekt niet langer een identiteitsdocument na de inschrijving. Omdat de IND moet weten of betrokkene is ingeschreven, wordt de inschrijving afgerond met de verstrekking van een uittreksel uit PIVA. Alternatief zou zijn dat de IND inzage heeft in PIVA. Bij verlenging van de verblijfsvergunning wordt dit proces opnieuw doorlopen.
Processen voor wat betreft het aanvragen, produceren en verstrekken van
vreemdelingendocumenten en het bijhouden van het kaartregister en bij de IND moeten worden ontworpen en beschreven. Hiervoor kan maar deels gebruik worden gemaakt de bestaande procesbeschrijvingen uit Europees Nederland – omdat het aanvraagstation bij de IND in Caribisch Nederland niet (direct) gekoppeld zal zijn aan PIVA.
56 In Europees Nederland zijn de systemen van Burgerzaken en de IND voor dit doel aan elkaar gekoppeld. Dit is geregeld in de Koppelingswet, die haar naam dankt aan het feit dat zij het recht op allerlei gemeenschaps-voorzieningen koppelt aan de vraag of iemand legaal in het land verblijft.
76 Variant 2 – NIK/Vreemdelingendocument, ID-nummer, PIVA
e. Aanpassingen in (ICT-) systemen van de overheid;
In de variant met NIK, ID-nummer en PIVA zijn de volgende aanpassingen in systemen noodzakelijk:
De software in het RAAS-station moet worden aangepast. Deze moet namelijk de juiste gegevens uit PIVA ontvangen en doorsturen naar de centrale productiestraat in Europees Nederland. Dit is niet erg complex, want de gegevens zijn (behalve het ID-nummer) dezelfde als die op het paspoort (die ook uit de PIVA komen). De baliemedewerker moet enkel kunnen aanvinken of de gegevens worden verstuurd ten behoeve van een NIK of ten behoeve van een paspoort.
Ook moet de PIVA reisdocumentenmodule worden aangepast opdat het systeem het documentnummer van de NIK in PIVA opslaat (categorie 12, reisdocument). Dit is niet complex, want het gebeurt voor het paspoort nu ook.
De systemen bij de producent van de NIK moeten zo worden ingericht dat het 10-cijferige ID-nummer in plaats van het 9-10-cijferige BSN wordt geprint. Het systeem mag het personalisatieproces niet blokkeren als het persoonsnummer uit 10 cijfers bestaat en het nummer de 11-proef niet kan doorstaan.
De IND moet een RAAS-achtig station krijgen. Dit is niet complex – een vergelijkbaar systeem wordt immers ook door de regiokantoren van de IND in Europees Nederland gebruikt.
Het FMS (of een ander systeem) moet geschikt worden gemaakt voor het beheer van vreemdelingedocumenten. Daartoe moeten enkele velden worden bijgehouden waarin de medewerker van de IND gebeurtenissen kan aantekenen (uitgifte, inhouding, vermissing, einde geldigheid en dergelijke).
Het BMS van de KMar moet geschikt worden gemaakt voor het lezen en signaleren van NIK’s met ID-nummer en BSN. Het systeem kan de kaarten al scannen en het beeld vertalen naar tekst (OCR), maar het kan een ID-nummer nog niet
onderscheiden van een BSN. Dat is nodig om de maximale verblijfsduur van Europese Nederlanders zonder verblijfsvergunning te kunnen controleren op het moment van vertrek uit Caribisch Nederland en om te controleren of vreemdelingen wel voldoen aan de criteria voor verblijf in Caribisch Nederland als zij de
Nederlandse nationaliteit gaan aanvragen.
f. Aanpassingen in wet- en regelgeving;
Om deze variant te verwezenlijken ligt het voor de hand de Wet identiteitskaarten BES in te trekken. De vraag of het voor de hand ligt met het afschaffen van de verplichte sédula voor ingezetenen van 12 jaar en ouder ook de leeftijdsgrens voor de identificatieplicht aan te passen van 12 jaar naar de Europees Nederlandse 14 jaar, maakt geen deel uit van dit onderzoek.
77 Variant 2 – NIK/Vreemdelingendocument, ID-nummer, PIVA
Omdat een juridische basis voor het ID-nummer dient te worden behouden, dient hiervoor een oplossing te worden gezocht. Gedacht kan worden aan een eigen regeling, dan wel opname in bestaande regelgeving, zoals de PIVA-regelgeving.
De reikwijdte van de NIK zal in de betreffende regelgeving - op dit moment de Paspoortwet - moeten worden aangepast. De territoriale werking van de NIK wordt immers uitgebreid met het Caribisch Nederlandse deel van het Koninkrijk57. Ook dient het mogelijk gemaakt te worden dat de openbare lichamen een NIK kunnen uitgeven met een ID-nummer. Wat dit laatste betreft dient nog te worden onderzocht of het opnemen van het ID-nummer op de NIK vanuit privacy oogpunt haalbaar is. Gedoeld wordt op het gebruik van een in Caribisch Nederland uitgegeven NIK met ID-nummer in Europa, waar bescherming bestaat tegen gebruik van persoonsinformatie bevattende persoonsnummers. Ook dient er een juridische basis voor het kostendekkende tarief van de NIK te worden gemaakt, zoals deze ook bestaat in Europees Nederland.
Overige vermeldingen van de sédula in nationale of lokale regelgeving zijn achterhaald en kunnen worden geschrapt.
Ten behoeve van het vreemdelingendocument is in ieder geval nodig dat enkele bepalingen in de lagere regelgeving bij de Wet toelating en uitzetting BES worden gewijzigd. Dit betreft de aanwijzing van de sédula als vreemdelingendocument en de acceptatie van de sédula van Nederlandse houders als document voor grensoverschrijding. Het nieuwe model
vreemdelingendocument dient te worden aangewezen als vreemdelingendocument in plaats van de sédula. De bepaling over de sédula als document voor grensoverschrijding vervalt.
Wat betreft grensoverschrijding is van belang dat afspraken tot stand komen met de Caribische landen over toegang op basis van de NIK. Omdat de Caribische landen geen scheiding kennen van transitpassagiers en passagiers die binnenkomen, is reizen met de NIK naar Europa (bijvoorbeeld van Sint Eustatius via Sint Maarten) alleen mogelijk indien de NIK door de Caribische landen wordt geaccepteerd als document voor grensoverschrijding.
g. Benodigde opleidingen en voorlichting;
De inspanningen voor wat betreft opleiding voor het identiteitsdocument bij Burgerzaken en controlerende instanties zijn vergelijkbaar met die in variant 1 (pag. 66).
Medewerkers van de IND moeten begrijpen waarom zij het vreemdelingendocument (zelf) gaan uitgeven, en hoe de aanvraag en uitgifte afgehandeld moeten worden. Dan leren zij te werken conform de nieuwe procesbeschrijvingen voor aanvraag, opslag en verstrekking, en met de (nieuwe) functionaliteiten van het aanvraagstation en het (FMS) kaartregister. Het betreft een kleine groep te trainen personen, maar in fundamenteel nieuwe taken.
57 De Paspoortwet bevat in artikel 2, tweede lid een bepaling dat de territoriale werking van de NIK kan worden uitgebreid
78 Variant 2 – NIK/Vreemdelingendocument, ID-nummer, PIVA
Burgers en bedrijven moeten worden voorgelicht over de veranderingen. Ook moeten zij weten wat de precieze functionaliteiten zijn van de NIK en het vreemdelingendocument.
Bedrijven dienen de NIK op echtheid te kunnen controleren.
Omdat de veranderingen groter zijn dan die op 10-10-’10, bij de invoering van de nieuwe sédula, is dit een grotere opgave dan destijds.
Lokale overheidsdiensten en ministeries dienen al vroeg bij de voorbereidingen betrokken te worden, zodat zij tijdig hun regelgeving en werkprocessen kunnen aanpassen.
h. Aanpassingen bij andere (semi) overheden en bedrijven.
Het ECID in Europees Nederland moet de dienstverlening verruimen.
Als (semi)overheden of bedrijven in Caribisch Nederland willen dat een burger of klant aantoont ingezeten te zijn, dan kan men vragen om een uittreksel (i.p.v. de sédula). Voor overheidsinstellingen en derden die persoonsgegevens gebruiken voor de uitvoering van een wettelijke taak is het uiteraard de bedoeling dat een toenemend gebruik van PIVA-V een afname aan uittreksels tot gevolg heeft. De dienstverlening aan burgers neemt hiermee toe.
2. De aanpak en volgtijdelijkheid van de transitie
Er zijn meerdere mogelijkheden om de NIK en het vreemdelingendocument in te voeren.
Het is mogelijk om op één moment de sédula ongeldig te verklaren, en de NIK en het
vreemdelingendocument te voeren. Dan moet met de introductie van de NIK worden gewacht tot het vreemdelingendocument af is.
Ook is het mogelijk om op een bepaalde datum de NIK voor de Nederlanders in te voeren. De sédula blijft dan alleen voor vreemdelingen, tot het vreemdelingendocument af is. Als het vreemdelingendocument af is worden vanaf een bepaalde datum ook hun sédula’s ongeldig verklaard.
Als variaties op beide sub varianten is het mogelijk om de nog geldige sédula tijdelijk te voeren náást de NIK en het vreemdelingendocument. In dat geval hoeven de houders niet gecompenseerd te worden voor de waarde van de sédula’s.
Parallel aan elkaar kunnen de volgende activiteiten worden ontplooid:
Het aanbesteden en ontwikkelen van het vreemdelingendocument.
Het controleren en indien nodig verbeteren van de registraties bij de IND.
Het aanpassen van de bestaande systemen en werkprocessen (RAAS, PIVA-applicatie) bij Burgerzaken.
Het implementeren van de nieuwe systemen en processen bij de IND.
Het ontwikkelen van de wet- en regelgeving.
Het vroegtijdig op de hoogte stellen van lokale overheidsdiensten en ministeries die gebruik maken van de sédula.
79 Variant 2 – NIK/Vreemdelingendocument, ID-nummer, PIVA
Het tijdig voorbereiden en uitvoeren van de voorlichting voor burgers en bedrijven.
De verwachting van geïnterviewden is dat binnen twee tot drie jaar de NIK’s en vreemdelingendocumenten kunnen worden verstrekt in Caribisch Nederland.
3. Globale eenmalige kosten van de transitie
De eenmalige kosten voor het realiseren van deze variant bestaan, naast de beperkte
aanpassingen in de processen en systemen bij Burgerzaken, vooral uit het ontwikkelen van een nieuw model vreemdelingendocument en de bijbehorende systemen en processen bij de IND.
In het geval dat de sédula’s op een bepaalde datum allenmaal hun geldigheid verliezen moet er rekening mee worden gehouden dat de restwaarde van de sédula’s moet worden gecompenseerd.
Dat kost maximaal 17.800 keer de helft van de aanschafwaarde (ongeveer $ 9 of € 7), of circa € 55.000. Wanneer er voor een geleidelijke invoering wordt gekozen komt dit bedrag te vervallen.
De risico’s van de transitie
In deze variant met NIK en vreemdelingendocument zijn de volgende risico’s het meest evident:
Een risico zit in de beleving van de variant door burgers van Caribisch Nederland. Het is (hen) niet duidelijk wat de positieve effecten zijn voor burgers, bedrijven en overheid. De kwaliteit van de dienstverlening lijkt af te nemen:
1) men moet vaker naar het loket en meer betalen voor de NIK (al is deze niet verplicht) terwijl er geen extra diensten of voorzieningen beschikbaar komen. Nederlanders beperken zich wellicht tot het paspoort waarover ze in veel gevallen al beschikken;
2) omdat met de NIK niet het ingezetenschap kan worden aangetoond zijn er meer uittreksels uit PIVA nodig om dat aan te tonen bij andere overheden en bedrijven, tenminste zolang overheden nog niet werken met de verstrekkingen uit de PIVA-V en
3) men niet meer de mogelijkheid heeft om één goedkope en praktische ID-kaart aan te schaffen waarmee men zich kan legitimeren, recht heeft op zorg, kan laten zien dat men inwoner van een bepaald eiland is en kan reizen binnen het gebied van de voormalige Nederlandse Antillen en Aruba.
Ook worden de verschillen tussen vreemdelingen en Nederlanders groter Beide doelgroepen krijgen een andere kaart.
In Caribisch Nederland bestaat geen Koppelingswet (die is in Europees NL de basis voor de koppeling V-registratie & GBA). Het risico bestaat dat er verschillen ontstaan tussen de persoonsgegevens bij Burgerzaken en de IND.
Een ander risico schuilt in het feit dat de vreemdelingendienst in Caribisch Nederland nog geen ervaring heeft met het uitgeven van vreemdelingendocumenten. Dit risico kan worden
gemitigeerd door ervaring uit Europees Nederland in te brengen, wat reeds gebeurt, of door Burgerzaken het document uit te laten geven.
80 Variant 2 – NIK/Vreemdelingendocument, ID-nummer, PIVA
4. De verandercapaciteit en -bereidheid van overheden
Het invoeren van de NIK vereist ongeveer dezelfde éénmalige extra capaciteit bij Burgerzaken als in variant 1 (pag. 69). De capaciteit bij Burgerzaken is toereikend.
Voor de uitvoering van de werkprocessen rond de verstrekking van vreemdelingendocumenten bij de IND is aanvullende capaciteit nodig. De beschikbare capaciteit van de IND in Caribisch
Nederland zal naar onze verwachting onvoldoende blijken. Eén a twee specialisten zullen circa een jaar ondersteuning moeten bieden aan de veranderprocessen en structureel zal de formatie met nader te bepalen omvang moeten worden aangepast.
De veranderbereidheid van overheden is voldoende. Een voordeel is dat er minder NIKs zullen hoeven te worden verstrekt dan sédula’s, omdat het geen verplicht document is. Medewerkers van burgerzaken krijgen dan meer tijd voor het uitoefenen van andere taken.
De bereidheid is echter ook lager dan die voor de eerste variant. Dit om drie redenen:
Het invoeren van de NIK ligt gevoeliger dan het invoeren van een sédula+. Er is net een nieuwe sédula, en in de perceptie van de lokale overheden van Caribisch Nederland heeft de NIK veel meer nadelen dan het huidige ingezetenendocument.
Ook zijn enkele geïnterviewden van de lokale overheden (en de politieke stroming waar zij deel van uitmaken) van mening dat een apart vreemdelingendocument discriminerend is. Op een klein eiland met vele nationaliteiten en een zeer omvangrijke groep vreemdelingen zou het maken van een dergelijk onderscheid ongewenst zijn. Ook omdat de vreemdelingen een belangrijke bijdrage zouden leveren aan de economie van de eilanden.
De overheden waarderen de functionaliteit van de huidige sédula (toegankelijkheid,
draagcomfort, functionaliteit). Men ziet met het wegvallen van de sédula iets goeds en eigens wegvallen zonder dat daar duidelijke verbeteringen tegenover staan. Hoe gaat men dat uitleggen aan de bevolking?
5. De veranderbereidheid van de burgers en bedrijven
De veranderbereidheid van burgers en bedrijven voor deze variant is lager dan die van de eerste variant (pag. 69) omdat zij nu de identiteitskaart met de naam en het logo van hun eiland verliezen en – als zij geen rijbewijs bezitten - óf een duurdere NIK óf een nog duurder paspoort moeten aanschaffen. Het precieze aantal personen in Caribisch Nederland dat op dit moment een paspoort in bezit heeft is niet bekend, maar wel groot. Volgens Burgerzaken bezit het overgrote deel van de ingezeten Nederlanders een paspoort. Het is echter de vraag of zij dit duurdere paspoort altijd bij zich willen dragen.
Welke voordelen de NIK heeft is voor hen onduidelijk: je kunt er niet mee naar de niet-Europese nabijgelegen landen reizen. Of je er mee naar Europa kunt reizen, hangt af van de afspraken die met de Caribische landen worden gemaakt. Daarom is het waarschijnlijk dat weinigen een NIK zullen kopen, en velen liever voor het iets duurdere paspoort zullen gaan, ondanks het lagere draagcomfort.
81 Variant 2 – NIK/Vreemdelingendocument, ID-nummer, PIVA
4.2.2 Structurele effecten
6. Veranderingen in de structurele kosten
De structurele kosten voor de productie en distributie van het identiteitsdocument voor Nederlanders worden lager dan in de huidige situatie. Dat komt omdat de NIK in tegenstelling tot de sédula niet verplicht is, en alleen aan Nederlanders wordt uitgegeven. Daardoor zal het aantal jaarlijks te
De structurele kosten voor de productie en distributie van het identiteitsdocument voor Nederlanders worden lager dan in de huidige situatie. Dat komt omdat de NIK in tegenstelling tot de sédula niet verplicht is, en alleen aan Nederlanders wordt uitgegeven. Daardoor zal het aantal jaarlijks te