Identiteisinfrastructuur in Caribisch Nederland: Exploratief onderzoek naar mogelijke varianten voor de toekomst

(1)

Identiteitsinfrastructuur in Caribisch Nederland en de Caribische landen

Exploratief onderzoek naar mogelijke varianten voor de toekomst

Richard Born Mark Leenaerts Frank Maas Jan Sprenger Marika Stegmeijer

17 juli 2012

Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De verantwoordelijkheid voor de inhoud van het onderzoek berust bij de auteurs. De inhoud vormt niet per definitie een weergave van het standpunt van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

(2)

Identiteitsinfrastructuur in Caribisch Nederland en de Caribische landen

Exploratief onderzoek naar mogelijke varianten voor de toekomst

Inhoud Pagina

Definities I

Samenvatting III

1. Inleiding 1

1.1 Aanleiding 1

1.2 Onderzoeksvragen 2

1.3 De te onderzoeken varianten in Caribisch Nederland 3

1.4 Nevenopdracht voor de Caribische landen 7

1.5 Leeswijzer 7

2. Methode van onderzoek en afwegingskader 8

2.1 Inleiding 8

2.2 Methode van onderzoek 8

2.3 Model voor de beschrijving van de identiteitsinfrastructuren 9

2.4 Afwegingskader voor de varianten 9

3. Huidige situatie 14

3.1 Caribisch Nederland: huidige identiteitsinfrastructuur 14 3.2 Caribische landen: huidige identiteitsinfrastructuur 35 3.3 Europees Nederland: huidige identiteitsinfrastructuur 40 3.4 Overeenkomsten en verschillen in de identiteitsinfrastructuren 57

4. Effecten per variant voor Caribisch Nederland 66

4.1 Variant 1 – Sédula+, ID-nummer, PIVA 66

4.2 Variant 2 – NIK/Vreemdelingendocument, ID-nummer, PIVA 73 4.3 Variant 3 – NIK/vreemdelingendocument, geen persoonsnummer, PIVA 87

4.4 Variant 4 – NIK/Vreemdelingendocument, BSN, PIVA 92

4.5 Variant 5 – NIK/Vreemdelingendocument, BSN, GBA 105

(3)

5. Effecten per variant voor de Caribische landen 116

5.1 Variant 1 – Sédula+, ID-nummer, PIVA (CL) 116

5.2 Variant 2 – NIK/Vreemdelingendocument, ID-nummer, PIVA (CL) 119 5.3 Variant 3 – NIK/Vreemdelingendocument, geen persoonsnummer, PIVA (CL) 124 5.4 Variant 4 – NIK/Vreemdelingendocument, BSN, PIVA (CL) 126 5.5 Variant 5 – NIK/Vreemdelingendocument, BSN, GBA (CL) 129

6. Voor- en nadelen per variant 133

6.1 Voor- en nadelen per variant 133

6.2 Caribisch Nederland 134

6.3 Caribische landen 141

7. Conclusies en aanbevelingen 150

7.1 Inleiding 150

7.2 Verschillen tussen de identiteitsinfrastructuren 150

7.3 Een beter beveiligde sédula (variant 1) 153

7.4 De sédula vervangen door NIK en vreemdelingendocument (variant 2) 154 7.5 De sédula vervangen door NIK en v’doc en het ID-nummer afschaffen (variant 3) 155 7.6 De sédula vervangen door NIK en v’doc en het BSN invoeren (variant 4) 156 7.7 De sédula vervangen door NIK en v’doc en BSN en GBA invoeren (variant 5) 157

7.8 De positie van de Caribische landen 157

7.9 Samenvattende conclusie en aanbeveling 158

(4)

I

Definities

Basisadministratie persoonsgegevens: De administratie waarin de persoonsgegevens betreffende ingezetenen van een gebied worden bijgehouden.

Basisregistratie personen: De basisadministratie persoonsgegevens waarvan het gebruik van de gegevens verplicht is voor de gehele eigen overheid en andere organisaties die een wettelijke taak uitoefenen.

Burgerservicenummer (BSN): Persoonsnummer in Europees Nederland.

Caribische landen: De autonome landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten binnen het Koninkrijk der Nederlanden

Caribisch Nederland: Benaming van de Nederlandse eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba in de Caribische Zee.

De openbare lichamen: Bonaire, Sint Eustatius en Saba. De drie openbare lichamen gezamenlijk worden aangeduid als Caribisch Nederland.

Europees Nederland: Het in Europa gelegen deel van het Koninkrijk der Nederlanden

Europees Nederlandse ingezetenen van Caribisch Nederland: Inwoners van de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius of Saba, die oorspronkelijk afkomstig zijn uit Europees Nederland.

Gemeentelijke Basisadministratie persoonsgegevens (GBA): De basisregistratie personen van Europees Nederland.

Identiteitsdocument: Een document dat bij of krachtens wet is aangewezen om te dienen tot identificatie van de houder ten opzichte van de overheid of een bij of krachtens de wet aangewezen instantie die niet behoort tot de overheid.

Identiteitsinfrastructuur: Het geheel van wetten en regels, systemen, basisadministraties, identiteitsdocumenten en processen van de overheid die bedoeld zijn om de identiteit van haar inwoners vast te kunnen stellen, te registreren en te controleren.

Identiteitsnummer: Persoonsnummer in Caribisch Nederland en de Caribische landen.

Ingezetene: Een persoon die op een woonadres of briefadres is ingeschreven in de

basisadministratie personen van een gemeente, openbaar lichaam of Caribisch land (GBA dan wel PIVA).

Koninkrijk der Nederlanden: Het staatsverband waarvan deel uitmaken het autonome Land

Nederland, inclusief de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, en voorts de autonome landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten.

Lokale overheid: Overheid, voor zover die zelfstandig bevoegd is om het beleid te bepalen, dan wel binnen de voor het gehele Koninkrijk geldende kaders nader in te vullen, voor het betreffende openbare lichaam of het land binnen het Koninkrijk.

(5)

II Nederlanders: Al diegenen die in het bezit zijn van de Nederlandse nationaliteit.

Nederlandse Identiteitskaart (NIK): Identiteitsdocument voor Europese Nederlanders.

PIVA: Persoonsinformatievoorziening Nederlandse Antillen en Aruba: De geautomatiseerde basisregistratie personen van Caribisch Nederland en de Caribische landen.

Persoonsnummer: Een uniek nummer dat het mogelijk maakt om een persoon te koppelen aan persoonsgegevens.

Raad van Europa: Orgaan dat beoogt de eenheid en uniformiteit van lidstaten van Europa te bevorderen. Niet te verwarren met de Raad van de Europese Unie of de Europese Raad.

Reisdocument: Een document dat de houder toestemming verleent tot het betreden van en reizen door een bepaald land of gebied, en dat krachtens de Paspoortwet als zodanig is aangewezen.

Rijksoverheid: Centrale overheid in Den Haag, voor zover die bevoegd is tot het vaststellen van het algemeen geldende beleid binnen het Koninkrijk der Nederlanden.

Sédula (cedula): Identiteitsdocument en vreemdelingendocument in Caribisch Nederland en de Caribische landen.

Verblijfsvergunning: De bij of krachtens de wet afgegeven vergunning aan een vreemdeling op grond waarvan de vreemdeling rechtmatig in (een deel van) Nederland kan verblijven.

Vreemdeling: Eenieder die zich op Nederlands grondgebied bevindt en die niet in het bezit is van de Nederlandse nationaliteit.

Vreemdelingendocument: Een identiteitsdocument van een verblijfsgerechtigde dat bij of krachtens de wet is aangewezen om in (een deel van) Nederland deze houder te laten aantonen dat deze beschikt over een geldige verblijfsvergunning.

(6)

III

Samenvatting

Het onderzoek ‘Identiteitsinfrastructuur in Caribisch Nederland en de Caribische landen’

Dit rapport bevat de resultaten van het verkennend onderzoek dat is uitgevoerd in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties naar de voor- en nadelen van een aantal varianten voor het geheel of gedeeltelijk vervangen van de huidige Nederlands-Antilliaanse identiteitsinfrastructuur in Caribisch Nederland door de Europees Nederlandse. De term

‘identiteitsinfrastructuur’ wordt hier gebruikt voor het geheel van wetten en regels, systemen, basisadministraties, identiteitsdocumenten en processen van de overheid die bedoeld zijn om de identiteit van haar inwoners vast te kunnen stellen, te registreren en te controleren. Het onderzoek gaat ook in op de voor- en nadelen die optreden als ook de Caribische landen samen met Caribisch Nederland geheel of gedeeltelijk over zouden gaan op de Europees Nederlandse identiteitsinfrastructuur.

De aanleiding van dit onderzoek was tweeledig:

 De algemene bestuurlijke afspraak van 10-10-2010 tussen Nederland en de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba om op termijn zoveel mogelijk over te gaan van de Nederlands- Antilliaanse systematiek naar de Europees Nederlandse systematiek. Daarbij is in beginsel voor Caribisch Nederland een periode van legislatieve terughoudendheid van vijf jaar genoemd.

 Op verzoek van de Tweede Kamer heeft de staatsecretaris van BZK begin 2010 toegezegd dat er specifiek voor de sédula¹ zou worden onderzocht of deze zo spoedig mogelijk door de NIK kon worden vervangen. Dit omdat de TK van mening was dat de sédula slecht beveiligd zou zijn.

Het doel van dit onderzoek was om de voor- en nadelen van de volgende vijf door BZK opgegeven varianten voor Caribisch Nederland in beeld te brengen:

Variant 1: Waarin alleen de sédula wordt vervangen door een sédula+, met hetzelfde beveiligingsniveau als de NIK. ID-nummer en PIVA blijven in gebruik.

Variant 2: Waarin de sédula wordt vervangen door NIK en vreemdelingendocument.

ID-nummer en PIVA blijven wederom ongewijzigd in gebruik.

Variant 3: Waarin de sédula wordt vervangen door NIK en vreemdelingendocument.

het ID-nummer verdwijnt maar wordt niet vervangen, en de PIVA blijft.

Variant 4: Waarin de sédula wordt vervangen door NIK en vreemdelingendocument, en waarin het ID-nummer wordt vervangen door het BSN, maar de PIVA blijft.

Variant 5: Waarin de sédula, het ID-nummer en de PIVA worden vervangen door NIK en vreemdelingendocument, het BSN en de GBA.

1 Het identiteitsdocument voor ingezetenen van Caribisch Nederland

(7)

IV Alle relevante aspecten, zoals regelgeving, processen, ICT, opleidingen en cultuur dienden daarbij te worden meegenomen. Zowel voor de situatie dat een variant alleen in Caribisch Nederland zou worden ingevoerd, als voor de situatie dat ook de Caribische landen deze variant zouden invoeren². Aan de hand van de resultaten van dit onderzoek kan de minister van BZK beslissen wat de beste (door)ontwikkelingen voor de identiteitsinfrastructuur zijn - met inachtneming van de uitgangspunten dat uiteindelijk de infrastructuur zoveel mogelijk gelijk wordt aan die uit Europees Nederland³ en tegelijkertijd de bestuurlijke afspraak om een periode van vijf jaar legislatieve terughoudendheid te eerbiedigen.⁴ Vervolgens zal er een impactstudie worden uitgevoerd naar de gekozen variant voordat tot daadwerkelijke invoering wordt overgegaan.

Het onderzoek is uitgevoerd in de periode juni - november 2011. Er is onderzoek gedaan naar de huidige situaties door met een groot aantal betrokkenen en experts te spreken en de beschikbaar gestelde documenten te bestuderen. Ook is ter plekke onderzocht hoe de identiteitsinfrastructuur in Caribisch Nederland wordt gebruikt en zijn de voor- en nadelen van de varianten in kaart gebracht.

Er zijn ook gesprekken gevoerd met betrokkenen in de Caribische landen. In een gezamenlijke bijeenkomst in Bonaire met experts uit alle delen van het Koninkrijk en van het ministerie zijn de voor- en nadelen van de varianten besproken.

In de periode december 2011 tot en met juni 2012 is gewerkt aan deze rapportage. Het onderwerp bleek dermate complex dat aanvullend onderzoek noodzakelijk was. De rapportage is daardoor uiteindelijk circa 6 maanden later afgerond dan voorzien bij aanvang van het onderzoek.

Huidige situatie in Caribisch Nederland

De basisadministratie van persoonsgegevens in Caribisch Nederland wordt gevoerd met PIVA (Persoonsinformatievoorziening Nederlandse Antillen en Aruba). PIVA is gebaseerd op de weten regelgeving van de voormalige Nederlandse Antillen. Als identiteitsdocument wordt het Nederlandse paspoort gebruikt en de sédula. De sédula bevat een foto, persoonsgegevens en een logo met vermelding van het eiland waar men staat ingeschreven in PIVA. Als persoonsnummer gebruikt men het zogenoemde ID-nummer, dat wordt gebaseerd op de geboortedatum van de persoon en een volgnummer per eiland. Alle ingezetenen, Nederlander of vreemdeling, moeten een sédula dragen.

Per 10-10-2010 is een nieuw model sédula ingevoerd in Caribisch Nederland. Dit model heeft een beveiligingsniveau dat vergelijkbaar is met het niveau van het oude model van Bonaire en een veel hoger beveiligingsniveau dan het oude model van Sint Eustatius en Saba. Het beveiligingsniveau is lager dan dat van de NIK. Oude sédula’s van ingezetenen van Sint Eustatius en Saba zijn na die datum vervallen, in beginsel per einde geldigheidsdatum, doch uiterlijk op 1 juli 2011. Oude sédula’s van ingezetenen van Bonaire behielden hun geldigheid tot de einde geldigheidsdatum vermeld op de kaart. De geldigheidsduur van de oude sédula’s verloopt uiterlijk per eind 2015.

2 De Caribische landen zijn autonoom. Zij bepalen (met uitzondering van hetgeen in de Paspoortwet – een rijkswet - is bepaald) zelf hoe hun identiteitsinfrastructuur wordt ingericht.

3 Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 368, nr. 15, blz. 44.

(8)

V Verschillen in de identiteitsinfrastructuren van Europees en Caribisch Nederland

De sédula is een verplichte identiteitskaart voor alle ingezetenen in Caribisch Nederland, zowel voor Nederlanders als voor vreemdelingen met een geldige verblijfsvergunning. Europees Nederland kent een dergelijk ingezetenendocument niet. Daar kunnen Nederlanders een Nederlandse

identiteitskaart (NIK) aanschaffen, maar de NIK is niet gekoppeld aan het zijn van inwoner en is niet verplicht. Vreemdelingen met een verblijfsvergunning ontvangen een apart vreemdelingendocument.

De basisadministraties persoonsgegevens van Caribisch Nederland en de Caribische landen (PIVA) zijn eind jaren ’90 van de vorige eeuw afgeleid van de GBA. De principes en structuur waarin persoonsgegevens worden bijgehouden zijn vrijwel identiek. Toch zijn er - naast de grote

overeenkomst in wat er wordt geregistreerd - ook verschillen tussen de basisadministraties. Die zijn vooral veroorzaakt doordat er in Europees Nederland sinds de jaren ’90 doorontwikkeling heeft plaatsgevonden, zoals de invoering van een auditsystematiek, het inrichten van een centrale verstrekkingenvoorziening en meer recente moderniseringen zoals de ‘terugmeldvoorziening’, waarvan maar een klein deel ook in PIVA is doorgevoerd. Op de eilanden zijn op dit moment wel voorbeelden te vinden van initiatieven tot verbetering en doorontwikkeling van de

basisadministratie, zoals het opzetten van PIVA-opleidingsprogramma’s en het inrichten van een stelsel van basisregistraties, maar deze voorbeelden zijn allen van recente datum. Doordat de doorontwikkelingen in Nederland steeds gericht zijn geweest op verbeteringen van de kwaliteit van de gegevens, van de dienstverlening en de fraudebestrijding, zijn er in de loop der jaren steeds grotere verschillen ontstaan op deze gebieden tussen de GBA en PIVA. Wij noemen hier:

 De in de GBA-regelgeving verankerde auditsystematiek heeft ervoor gezorgd dat alle

gemeenten werken op een minimum kwaliteitsniveau. Het is in de regelgeving vastgelegd dat prestaties onder dit niveau dienen te worden gecorrigeerd. Daar wordt ook daadwerkelijk op gecontroleerd. Deze systematiek ontbreekt op de eilanden, een minimum kwaliteitsniveau is daar niet vastgelegd.

 De GBA kent een uitgebreid verstrekkingenregime voor persoonsgegevens. Voor alle betrokken gebruikers is de kwaliteit van de gegevens in de GBA van zeer groot belang. Deze kwaliteit wordt in Europees Nederland niet gezien als een verantwoordelijkheid van de gemeente alleen, maar van alle betrokkenen. Dit heeft onder andere geleid tot de invoering van het verplicht gebruik van de gegevens door alle overheden en van de terugmeldverplichting door gebruikers indien zij twijfelen aan de juistheid van een bepaald gegeven. Zo kan een gebruiker bijvoorbeeld beschikken over andere adresgegevens dan in de GBA staan opgenomen. PIVA kent geen uitgebreid verstrekkingenregime, geen verplicht gebruik door overheden en geen

terugmeldverplichting. Wel is in Caribisch Nederland op 10-10-2010 gestart met het verzorgen van verstrekkingen vanuit een nieuw centraal bestand, de PIVA-V. Op dit moment wordt gewerkt aan uitbouw van de verstrekkingen van deze voorziening.

 Verschillen tussen het persoonsnummer in Caribisch Nederland (het ID-nummer) en in Europees Nederland (het BSN). Het ID-nummer wordt per openbaar lichaam verstrekt. Dat betekent dat wanneer een ingezetene verhuist naar een ander openbaar lichaam hij of zij een ander ID-nummer ontvangt. Een persoon kan dus legaal meerdere ID-nummers hebben en het is niet helemaal uitgesloten dat twee verschillende personen hetzelfde ID-nummer bezitten.

(9)

VI De weten regelgeving rond BSN (en systemen zoals de Beheervoorziening BSN) zorgen ervoor dat bij één persoon in Europees Nederland slechts één BSN hoort.

 Door het koppelen van een aantal informatiesystemen aan de hand van het unieke BSN kunnen overheden in Europees Nederland online verifiëren of een bepaald identiteitsdocument nog in roulatie mag zijn en of het document inderdaad bij de drager hoort. Deze faciliteit ontbreekt in Caribisch Nederland.

Door deze - en andere - verschillen zijn er ook verschillen in de kwaliteit van de persoonsgegevens in de basisadministratie en in de kwaliteit van de identiteitsinfrastructuur als geheel. Vanwege het belang van de kwaliteit van de identiteitsinfrastructuur voor de werking van de overheid, wordt bij de beoordeling van de varianten het effect van een variant op deze kwaliteit meegewogen.

Bevindingen met betrekking tot de vijf varianten

Conclusie over variant 1: Een duurdere sédula+ met een hoger niveau beveiligingskenmerken verlaagt de kans op fraude met de kaart, is eenvoudig in te voeren, maar draagt weinig bij aan de verbetering van de kwaliteit van de identiteitsinfrastructuur, ook omdat er tot op dit moment in Caribisch Nederland geen gevallen van fraude met de sédula bekend zijn.

Conclusie over variant 2: De invoering van de NIK en een eigen vreemdelingendocument leidt tot meer uniformiteit wat betreft identiteitskaarten in Nederland en verbetert de controles op

identiteitsdocumenten. De invoering vergt een zekere maar niet bijzonder grote inspanning.

Door het afschaffen van de sédula ondervinden burgers, bedrijven en de lokale overheden in Caribisch Nederland enige hinder. Het draagvlak voor deze maatregel is daardoor niet groot.

Conclusie over variant 3: De afschaffing van het ID-nummer biedt een geringe bijdrage in de harmonisering van de identiteitsinfrastructuren. De nadelen die ontstaan, doordat zonder ID- nummer persoonsgegevens minder eenvoudig kunnen worden uitgewisseld, zijn echter groot voor zowel burgers als overheden. Ook zal de kwaliteit van de basisadministratie achteruitgaan.

Het nut van deze maatregel is gering en het draagvlak is niet groot.

Conclusie over variant 4: De invoering van NIK, vreemdelingendocument en het BSN in Caribisch Nederland biedt een aanzienlijke bijdrage aan de kwaliteitsverbetering en harmonisering van de identiteitsinfrastructuur. De inspanningen (wetgeving, processen, conversie) zijn echter ook omvangrijk, maar beduidend minder ingrijpend dan in variant 5. Het is mogelijk om het BSN in te voeren en de PIVA te handhaven. Daar zijn wel inspanningen en ICT-investeringen voor nodig die, wanneer men later alsnog overgaat van PIVA naar de GBA, niet meer worden benut. Om die reden is deze oplossing minder duurzaam. Als de Caribische landen ook het BSN gaan gebruiken is wel het effect op kwaliteitsverbetering groter, zodat ook het rendement groter wordt. Op ambtelijk niveau lijkt men in de Caribische landen voorzichtig positief over gebruik van het BSN.

Conclusie over variant 5: De invoering van NIK, vreemdelingendocument en GBA met BSN in Caribisch Nederland biedt een maximale bijdrage aan de kwaliteitsverbetering en harmonisering van de identiteitsinfrastructuren. De inspanningen zijn echter ook zeer omvangrijk. Gezamenlijke invoering van GBA en BSN heeft als voordeel dat BPR geen aanpassingen aan GBA en BSN hoeft

(10)

VII te doen.

Omdat deze variant omvangrijke aanpassingen in de Caribisch Nederlandse weten regelgeving met zich meebrengt zal met de daadwerkelijke invoering moeten worden gewacht tot 10-10-2015.

De Caribische landen lijken aarzelingen te hebben om ook op de GBA over te stappen.

De positie van de Caribische landen

De Caribische landen zijn autonoom en zelf verantwoordelijk voor hun identiteitsinfrastructuur.

De enige uitzondering betreft het Nederlandse paspoort, dit is als rijkstaak neergelegd bij de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De landen werken aan verbetering van de kwaliteit van hun basisadministraties en de identiteitsinfrastructuren. Samenwerking op dit

onderwerp met Caribisch Nederland en Europees Nederland wordt belangrijk geacht.

Alle landen in het Koninkrijk zouden ervan profiteren als ook de Caribische landen mee zouden gaan in de beoogde veranderingen. De kwaliteit van de infrastructuur neemt dan in alle landen toe en landen profiteren van elkaars verbeteringen. Op termijn profiteren ook burgers hiervan omdat de administratieve lasten afnemen en de kwaliteit van de overheidsdienstverlening toeneemt.

De belangstelling voor NIK en GBA in de landen lijkt op voorhand echter niet groot. Wel is men erg geïnteresseerd in het BSN als middel om dubbele inschrijvingen binnen het Koninkrijk te voorkomen en in maatregelen uit de hoek van de GBA, zoals audits, geautomatiseerde controleprogramma’s en de terugmeldvoorziening, waarmee de kwaliteit van de basisadministratie persoonsgegevens in de Caribische landen kan worden verbeterd.

De afdelingen Burgerzaken in de Caribische landen zijn bezorgd dat wanneer Caribisch Nederland overstapt op de Europees Nederlandse identiteitsinfrastructuur de kennis over en belangstelling voor PIVA zal afnemen. Zij vragen zich af hoe zij de verbeteringen die in de afgelopen jaren in de Europees Nederlandse identiteitsinfrastructuur zijn gerealiseerd ook in hun eigen land ingevoerd kunnen krijgen. Zij zien als risico dat een situatie ontstaat waarbij de Caribische landen niet aangehaakt blijven bij de ontwikkelingen in Europees Nederland.

Conclusie en aanbeveling

In alle varianten wordt de bestaande identiteitskaart (de sédula model 2010) vervangen door een beter beveiligde kaart (de NIK of een sédula met dezelfde echtheidskenmerken als de NIK).

Daarnaast omvatten de varianten met BSN en GBA ook verbeteringen van de procedures rond het beheer van de basisadministraties en van identiteitsdocumenten die niet meer in omloop mogen zijn.

Uit het inventariserend onderzoek blijkt naar onze mening dat het niet zozeer de identiteitskaarten in Caribisch Nederland zijn die een risico vormen voor de kwaliteit van de identiteitsinfrastructuur, maar dat het ontbreken van geavanceerde kwaliteitsborgende en kwaliteitsverhogende mechanismen in de basisadministraties persoonsgegevens en de identiteitsdocumentenregistratie het grootste risico vormt. De verbeteringen die de laatste jaren in Europees Nederland zijn doorgevoerd zijn niet ingevoerd in Caribisch Nederland (ook niet in de landen).

Het heeft dan ook niet veel zin om nu een sédula+ (variant 1) te gaan verstrekken als de registratie- en controleprocessen van deze identiteitskaarten niet ook direct op een hoger niveau worden gebracht. Variant 1 kunnen wij daarom niet aanbevelen.

(11)

VIII Het is mogelijk om de huidige sédula binnen circa twee jaar te vervangen door de NIK en een nieuw te ontwikkelen vreemdelingendocument voor Caribisch Nederland (variant 2, 3, 4 en 5).

Het belangrijkste voordeel van deze variant is dat de Caribisch Nederlandse identiteitsinfrastructuur dichterbij de Europees Nederlandse komt. Uit het onderzoek blijkt dat deze maatregel voordelen biedt voor de overheden zoals betere registratie van en controle op identiteitsdocumenten en lagere overheidsbijdrage aan de kosten voor de kaart. Het verdwijnen van de sédula lijkt op korte termijn nadelen te geven voor burgers en bedrijven. Hun administratieve lasten gaan omhoog doordat zij vaker uittreksels uit de basisadministratie nodig zullen hebben. Om deze reden en omdat de huidige eilandspecifieke sédula ook een emotionele lading heeft, is het draagvlak voor deze maatregel in Caribisch Nederland erg gering. De administratieve lasten zouden wel weer verlicht kunnen worden als de overheden in Caribisch Nederland meer gebruik gaan maken van de persoonsgegevens uit PIVA. Dit is nog in ontwikkeling.

Wanneer alle Nederlanders in Caribisch Nederland, ingezetenen en niet-ingezetenen, over eilandonafhankelijke identiteitsdocumenten beschikken kan er aan de hand van die documenten niet meer worden gecontroleerd of niet-ingezetenen de maximale verblijfsduur in Caribisch Nederland hebben overschreden. Hiervoor zal een andere oplossing gevonden moeten worden.

Om deze redenen kunnen wij variant 2 niet aanbevelen.

Het afschaffen van het ID-nummer zonder dat er een nieuw persoonsnummer voor in de plaats komt (variant 3) beperkt de mogelijkheid om persoonsgegevens binnen de overheid uit te wisselen aan de hand van een persoonsgebonden nummer⁵. Voor de communicatie tussen overheid en burger is dan geen uniform nummer meer beschikbaar, zodat sectoren welhaast gedwongen worden eigen persoonsnummers in te voeren. De administratieve lasten zullen voor alle partijen toenemen en de kwaliteit van de identiteitsinfrastructuur neemt af. Om deze reden bevelen wij variant 3 niet aan.

Met de invoering van BSN (variant 4) en GBA (variant 5) in Caribisch Nederland wordt een belangrijke basis gelegd voor verdere uniformering en kwaliteitsverbetering van de

identiteitsinfrastructuur en voor lastenreductie voor burgers en overheden. Daarom bevelen wij aan om een van deze twee varianten te selecteren. Beide varianten, vooral de variant met de GBA, vragen een aanzienlijke inspanning van alle betrokkenen. De invoering van de gemoderniseerde GBA en het BSN vragen bovendien grote stappen in de verdere verbetering van de ICT-

infrastructuur in Caribisch Nederland. Snelle en betrouwbare datacommunicatieverbindingen zijn een randvoorwaarde. Het is niet duidelijk hoe snel die zijn te realiseren.

De Caribische landen lijken weinig interesse in NIK en GBA te hebben, maar zij staan voorzichtig positief ten opzichte van het BSN. Wanneer zij ook het BSN zouden gaan gebruiken ontstaat de situatie dat er binnen het hele Koninkrijk nog maar één uniek persoonsnummer wordt gehanteerd.

Dit heeft voordelen voor alle overheden en op termijn voor burgers.

Het is technisch mogelijk om het BSN samen met de basisadministratie PIVA te laten werken.

Dit vraagt echter wel ICT-investeringen. De combinatie BSN-PIVA zou in theorie zowel in Caribisch Nederland als in de Caribische landen toepasbaar zijn. Dat heeft, naast het unieke

5 Dit kan dan alleen nog met het zogenoemde A-nummer.

(12)

IX persoonsnummer en de bijkomende mogelijkheden voor verificatie van identiteitsdocumenten in het hele Koninkrijk, het bijkomende voordeel dat de zes afdelingen Burgerzaken in het Caribische deel van het Koninkrijk samen kunnen optrekken⁶ bij de verdere verbetering van hun basisadministraties.

Als Caribisch Nederland direct op de GBA zou overstappen zal deze samenwerking naar onze verwachting minder eenvoudig zijn.

Op basis van deze overwegingen bevelen wij aan om variant 4 aan een nadere impactstudie te onderwerpen, met een doorkijk naar een daarop volgende invoering van de gemoderniseerde GBA in Caribisch Nederland. Bij de studie naar de impact van het BSN moeten ook de Caribische landen worden betrokken.

We merken op dat de meeste toegevoegde waarde voor de verbetering van de kwaliteit van de identiteitsinfrastructuur uit variant 4 is te verwachten van de invoering van het BSN. Het is goed om daar mee te starten en pas daarna de NIK en het vreemdelingendocument in te voeren en de sédula af te schaffen. Zo ontstaat er namelijk meer zekerheid dat een NIK alleen wordt verstrekt aan personen die daar daadwerkelijk recht op hebben. Na afronding van de invoering van het BSN kan een overstap worden gemaakt naar de gemoderniseerde GBA.

De impactstudie moet ingaan op het verdwijnen van de juridische basis voor het ID-nummer bij de introductie van het BSN en de waarde die de sédula nog heeft als het daarop vermelde ID-nummer (tijdelijk) wordt vervangen door het BSN. Dit zou aanleiding kunnen zijn voor overheidsorganisaties die dan nog geen gegevens uit de basisadministratie persoonsgegevens ontvangen, maar wel genoegen nemen met de sédula, om over te gaan tot het vragen om een uittreksel uit de

basisadministratie persoonsgegevens. BSN (en bij invoering op een later moment ook GBA) maken een betere administratie en uitwisseling van persoonsgegevens mogelijk, waardoor de

administratieve lasten voor burgers en overheden afnemen en men op den duur ook minder behoefte heeft aan de verplichte identiteitskaart voor alle ingezeten.

6 De zes eilanden werken al jaren samen in het ‘PIVA-platform’

(13)

1 Aanleiding

1. Inleiding

1.1 Aanleiding

Sinds 10 oktober 2010 bestaat het Koninkrijk der Nederlanden uit vier landen: Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten. De eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba zijn sinds die datum onderdeel van Nederland, elk in de vorm van een zogenaamd ‘openbaar lichaam’. Nederland is daardoor ook verantwoordelijk geworden voor de identiteitsinfrastructuur in Caribisch Nederland.

Caribisch Nederland en Europees Nederland hebben elk een eigen identiteitsstructuur (het geheel van wetten en regels, systemen, registraties en identiteitsdocumenten die bedoeld zijn om de identiteit van personen te registreren en identiteitsdocumenten te verstrekken).

Er bestaan momenteel diverse verschillen tussen de identiteitsinfrastructuur in Caribisch Nederland en de identiteitsinfrastructuur in het Europese deel van Nederland. Zo kent Caribisch Nederland naast het paspoort een verplichte identiteitskaart (‘sédula’) voor alle ingezetenen boven de 12 jaar (Nederlanders en vreemdelingen). In Europees Nederland bestaat de verplichte identiteitskaart niet, alleen reisdocumenten zoals de Nederlandse Identiteitskaart (NIK). En de in Caribisch Nederland in gebruik zijnde geautomatiseerde basisadministratie PIVA (Persoonsinformatievoorziening

Nederlandse Antillen en Aruba) wijkt op onderdelen af van de Europees Nederlandse GBA.

Het is de bedoeling dat op termijn tenminste een deel van deze verschillen verdwijnt:

 Ten eerste is er een algemene bestuurlijke afspraak tussen Europees Nederland en Caribisch Nederland dat op termijn zoveel mogelijk wordt overgegaan naar de Europees Nederlandse systematiek.⁷ In beginsel geldt hierbij een periode van legislatieve terughoudendheid van vijf jaar.⁸

 Meer specifiek heeft de Tweede Kamer vragen gesteld over de kwaliteit van de identiteitskaart in Caribisch Nederland, de sédula en of daarom deze kaart niet door de veiligere NIK vervangen zou moeten worden. Dit heeft geleid tot een toezegging van de staatsecretaris van BZK op 18 januari 2010 (Kst 31954, nr. 14):

“Ik kan u wel tegemoetkomen door na te gaan of we de NIK zo spoedig mogelijk kunnen invoeren.”

En later, op 17 november 2010, merkt de minister van BZK hierover op(Kst 32 954 nr. 15):

“… de zogenoemde sédula. Die kaart wordt op de eilanden ook als vreemdelingendocument gebruikt en wordt in 2013 vervangen. Ter vervanging wordt een geheel eigen document ontwikkeld. Er is gekozen voor een eigen document omdat het op de eilanden een eigen functie heeft. Dat is een andere functie dan de nationale identiteitskaart. Dat is een identiteitsbewijs voor Nederlanders, dit is het bewijs dat ook een bepaalde rechtstitel tot verblijf weergeeft. Daarom is het minder voor de hand liggend om de nationale identiteitskaart, die alleen voor Nederlanders afgegeven kan worden, onmiddellijk te gebruiken”.

(14)

2 Onderzoeksvragen

Intussen is op 10 oktober 2010 een nieuw verbeterd model van de sédula in gebruik genomen in Caribisch Nederland. Alle ingezetenen van Sint Eustatius en Saba beschikken inmiddels over dit nieuwe document. In Bonaire wordt sinds 10-10-2010 alleen nog het nieuwe model verstrekt.

De oudere documenten blijven geldig tot de daarop vermelde geldigheidsdatum. Uiterlijk 9 oktober 2015 zal de laatste oude sédula ongeldig zijn geworden.

Als de sédula wordt afgeschaft verdwijnt in beginsel ook het in dezelfde Wet identiteitskaarten BES neergelegde ID-nummer. Daarom kan ook worden overwogen om tegelijkertijd het BSN in te voeren. En omdat het BSN wettelijk en technisch nauw is verbonden met de GBA, kan ook worden overwogen om de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA) in te voeren. Zo ontstaan er meerdere varianten voor de vervanging van de sédula door de NIK.

Om te kunnen bepalen in welke mate, op welke wijze en in welk tempo de identiteitsinfrastructuur in Caribisch Nederland naar de Europees Nederlandse systematiek kan worden getransformeerd, is verkennend onderzoek nodig naar de mogelijke varianten. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft Berenschot gevraagd dat onderzoek uit te voeren.

1.2 Onderzoeksvragen

Het ministerie van BZK heeft Berenschot de volgende onderzoeksvragen voorgelegd:

Hoofdopdracht: Breng in kaart wat de voor- en nadelen zijn van het geheel of gedeeltelijk vervangen van de huidige Nederlands-Antilliaanse identiteitsinfrastructuur (sédula, ID-nummer en PIVA) van Caribisch Nederland door de Europees Nederlandse (NIK, vreemdelingendocument, BSN en GBA).

Hierbij geldt dat het onderzoek:

 verschillende varianten dient te belichten. In ieder van de varianten moet in ieder geval de sédula op één of andere manier worden vervangen;

 de varianten belicht vanuit relevante verschillende invalshoeken, zoals regelgeving, ICT-systemen, werkprocessen, opleidingen en cultuuraspecten, en;

 deze varianten toetst op verschillende criteria, zoals belasting voor de burger, haalbaarheid, kwaliteit en duurzaamheid.

Op basis van dit eindrapport moet de minister van BZK zijn afwegingen kunnen baseren. Hij moet kunnen bepalen welke veranderingen in de identiteitsinfrastructuur binnen of vlak na vijf jaar haalbaar en gewenst zijn. Hij zal zijn keuze en de onderbouwing eind 2011 voorleggen aan de Tweede Kamer.

Daarbij heeft het onderzoek een nevenopdracht:

Nevenopdracht: Breng in kaart wat de mogelijkheden zijn voor een bredere invoering van de Europees Nederlandse identiteitsinfrastructuur (NIK, vreemdelingendocument, BSN en GBA) in Aruba, Curaçao en/of Sint Maarten.

(15)

3 De te onderzoeken varianten in Caribisch Nederland

Deze opdracht volgt uit het feit dat de zes eilanden op dit moment vrijwel dezelfde identiteitsinfrastructuur hebben – voor een deel bestuurlijk vastgelegd in de onderlinge regelingen ‘PIVA convenant’ en ‘Bestuursakkoord uitwisseling persoonsgegevens’ - en dat veranderingen bij een deel van de eilanden gevolgen kunnen hebben voor de andere eilanden. Als de Caribische landen met (een deel van) de veranderingen mee kunnen doen, kan dat voordelen hebben.

Hierbij geldt dat het onderzoek:

 de voor- en nadelen van de diverse mogelijkheden die door de actoren worden aangedragen in kaart brengt;

 de diverse mogelijkheden belicht vanuit relevante verschillende invalshoeken, zoals regelgeving, ICT-systemen, werkprocessen, opleidingen en cultuuraspecten, en;

 toetst op verschillende criteria, zoals belasting voor de burger, haalbaarheid, kwaliteit en duurzaamheid.

1.3 De te onderzoeken varianten in Caribisch Nederland

De minister van BZK is voornemens een besluit te nemen over de mate waarin, de wijze waarop en het tempo waarin de identiteitsinfrastructuur⁹ in Caribisch Nederland gelijk kan worden geschakeld met de Europees Nederlandse identiteitsinfrastructuur. De keuze moet worden onderbouwd met een verkennend onderzoek waarin alle relevante invalshoeken op een objectieve wijze worden belicht en getoetst. Dit betreft de hoofdopdracht. De nevenopdracht wordt in de volgende paragraaf toegelicht.

Een identiteitsinfrastructuur bestaat op hoofdlijnen uit de volgende componenten (tussen haakjes staat steeds de Europese en de Caribische component genoemd):

 Identiteitskaart (de NIK of de sédula);

 Vreemdelingendocumenten (het vreemdelingendocument of de sédula);

 Een persoonsnummer (BSN of ID-nummer);

 Een registratie van persoonsgegevens (de GBA of de PIVA);

 Een verstrekkingenfaciliteit voor overheden (GBA-V en PIVA-V).

Al deze componenten – en de bijbehorende wetgeving, processen en systemen – zijn verschillend.

Het is theoretisch mogelijk om in de komende jaren alle componenten van de Caribisch

Nederlandse identiteitsinfrastructuur in één keer te vervangen door de Europees Nederlandse. Maar dat vraagt waarschijnlijk een zeer grote inspanning van alle partijen, vooral in Caribisch Nederland.

Daarom heeft het ministerie van BZK vijf varianten geformuleerd die, beginnend met een heel kleine verandering, steeds ingrijpender zijn, waarbij in de vijfde variant de gehele identiteitsinfrastructuur in Caribisch Nederland in één keer wordt vervangen. Het ministerie van BZK gaat ervan uit dat het onderzoek naar deze varianten voldoende materiaal oplevert voor alle mogelijke combinaties en

9 Zie Bijlage 1 voor nadere informatie over de identiteitsinfrastructuren

(16)

varianten. Dat wil zeggen dat de beleidskeuze die op basis van de onderzoeksresultaten zal worden gemaakt niet noodzakelijkerwijs 100% samenvalt met één van de onderzoeksvarianten.

De minister van BZK kan ook kiezen voor een variant op de varianten. De volgende tabel geeft de varianten weer in de volgorde van toenemende verandering ten opzichte van de huidige situatie.

Tabel 1: De situatie nu en vijf varianten voor de identiteitsinfrastructuur in Caribisch Nederland¹⁰

In de volgende paragrafen lichten we deze varianten kort toe.

1.3.1 Sédula+ - ID-nummer - PIVA

De sédula wordt vervangen door een nieuw document. Dit document behoudt alle functionaliteiten van de huidige sédula, maar krijgt hetzelfde beveiligingsniveau als de Nederlandse Identiteitskaart (NIK). Het ID-nummer en PIVA blijven in gebruik. Voor het gemak noemen we deze variant

“sédula+ - ID - PIVA.”

Deze variant gaat uit van de toezegging van de minister van BZK de sédula te vervangen door een nieuw, eigen document. We noemen dit document een sédula+. Als reactie op het oordeel van de leden van de Tweede Kamer over de kwaliteit van de sédula krijgt deze nieuwe sédula namelijk hetzelfde beveiligingsniveau als de NIK.

Het doel van deze variant is identiteitsfraude met identiteitskaarten in Caribisch Nederland moeilijker te maken. Door de sédula te voorzien van meer en modernere echtheidskenmerken wordt het veranderen of namaken van identiteitskaarten moeilijker. Het ID-nummer en PIVA blijven in gebruik.

Sub-variant

Het is denkbaar dat er een sédula+ wordt ingevoerd die alleen als identiteitsdocument voor Caribische Nederlanders geldt en dat de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel daarnaast besluit om een nieuw vreemdelingendocument voor Caribisch Nederland te introduceren.

Deze variant wordt hier niet verder uitgewerkt: de consequenties zijn af te leiden uit variant 1 plus dat deel van variant 2 dat betrekking heeft op vreemdelingen.

10 Blauwe markering geeft aan in hoeverre de huidige situatie per variant in stand wordt gehouden.

(17)

1.3.2 NIK/vreemdelingendocument - ID-nummer - PIVA

De sédula wordt vervangen door de Nederlandse Identiteitskaart (NIK) en een apart vreemdelingen- document. Het ID-nummer en PIVA blijven in gebruik. We noemen deze variant

“NIK/vreemdelingendocument - ID-nummer - PIVA”.

De sédula verdwijnt als verplicht identiteitsdocument voor ingezetenen in Caribisch Nederland.

Ingezetenen met de Nederlandse nationaliteit kunnen een NIK aanvragen, maar dat is niet verplicht.

De sédula voor vreemdelingen wordt vervangen door een nieuw te ontwikkelen vreemdelingendocument dat alleen geldig is in Caribisch Nederland. De Toelatingsorganisatie in Caribisch Nederland zal het vreemdelingendocument gaan uitgeven.

Op een in Caribisch Nederland uitgegeven NIK wordt het ID-nummer afgedrukt. Op het vreemdelingendocument wordt het vreemdelingennummer afgedrukt.

Het doel/de rationale van deze variant:

 om aan alle Nederlanders in Europees en Caribisch Nederland hetzelfde identiteitsdocument te kunnen verstrekken;

 om aan vreemdelingen in Caribisch Nederland een eigen vreemdelingedocument te verstrekken.¹¹

1.3.3 NIK/vreemdelingendocument – geen persoonsnummer - PIVA

De sédula wordt vervangen door de Nederlandse Identiteitskaart (NIK) en een apart vreemdelingen- document. Het ID-nummer verdwijnt en er komt geen nieuw nummer voor de communicatie tussen overheid en burger. PIVA blijft in gebruik. We noemen deze variant

“NIK/vreemdelingendocument – geen persoonsnummer - PIVA”.

Op de NIK, uitgegeven in Caribisch Nederland, wordt in deze variant geen persoonsnummer

gedrukt. Dit is niet nieuw: bij een NIK of bij paspoorten die worden uitgegeven aan personen die niet in de GBA staan ingeschreven blijft de positie van het persoonsnummer in beginsel leeg. In het contact tussen overheid en burger, maar ook binnen de overheid, wordt in deze variant geen gebruik meer gemaakt van het ID-nummer.

Doelen/rationale van deze variant:

 om aan alle Nederlanders in Europees en Caribisch Nederland hetzelfde kwalitatief goede identiteitsdocument te kunnen verstrekken;

 om aan vreemdelingen in Caribisch Nederland een eigen vreemdelingedocument te kunnen verstrekken;

 om de volledige sédula-systematiek, dat wil zeggen de kaart en het ID-nummer die in dezelfde weten regelgeving zijn vastgelegd, af te kunnen schaffen.

11Conform uitspraken van de minister: “Ter vervanging wordt een geheel eigen document ontwikkeld.“

Zie ook vergaderjaar 2010-2011, Kst 32 368, nr. 15, blz. 44. Hiervoor kan mogelijk de producent en in grote lijnen ook het model van het Europees Nederlandse vreemdelingendocument worden gebruikt.

(18)

1.3.4 NIK/vreemdelingendocument - BSN - PIVA

De sédula wordt vervangen door de Nederlandse Identiteitskaart (NIK) en een apart vreemdelingen- document, en het ID-nummer wordt vervangen door het Europees Nederlandse Burgerservicenummer (BSN). PIVA blijft in gebruik. We noemen deze variant “NIK/vreemdelingendocument - BSN - PIVA”.

Nu wordt het ID-nummer vervangen door het BSN. Het BSN wordt in Caribisch Nederland verstrekt, op basis van de systematiek zoals die in Europees Nederland wordt toegepast. De uitgegeven nummers worden centraal beheerd via de BeheerVoorziening BSN (BV BSN).

Het BSN wordt op de NIK en op het vreemdelingendocument afgedrukt. De openbare lichamen worden aangesloten op BV BSN. PIVA blijft op de aanpassingen rond het BSN na ongewijzigd.

Doelen/rationale van deze variant:

 om een vervanging te bieden voor het in deze variant af te schaffen ID-nummer, dat in de weten regelgeving met de sédula samenhangt (Wet identiteitskaarten BES). Door het Europees Nederlandse BSN in te voeren zijn extra mechanismen beschikbaar ter voorkoming van dubbele inschrijvingen en het controleren van de identiteit en identiteitsdocumenten.

1.3.5 NIK/vreemdelingendocument – BSN - GBA

De sédula wordt vervangen door de Nederlandse Identiteitskaart (NIK) en een apart vreemdelingen- document, waarin het ID-nummer wordt vervangen door het Europees Nederlandse Burgerservice- nummer (BSN), en PIVA wordt vervangen door de Europees Nederlandse Gemeentelijke Basis- administratie Personen (GBA). We noemen deze variant “NIK/vreemdelingendocument - BSN - GBA”.

Met deze variant wordt de volledige Caribisch Nederlandse identiteitsinfrastructuur vervangen door de Europees Nederlandse, met dien verstande dat Caribisch Nederland een eigen model

vreemdelingendocument krijgt.

Doelen/rationale van deze variant zijn:

 om het BSN in te voeren in combinatie met de GBA, waarmee het wettelijk en technisch samenhangt. Hiermee wordt voorkomen dat de techniek van het BSN verbonden dient te worden aan PIVA. Met de Europees Nederlandse GBA krijgen de eilanden bovendien toegang tot kwaliteitsverbetering en de mechanismen zoals verplicht gebruik van persoonsgegevens door andere overheden en de terugmeldvoorziening.

(19)

7 Nevenopdracht voor de Caribische landen

1.4 Nevenopdracht voor de Caribische landen

Aruba, Curaçao en Sint Maarten zijn zelf verantwoordelijk voor de identiteitsinfrastructuur in het eigen land. Deze infrastructuren zijn nu nog op veel punten gelijk aan die van Caribisch Nederland.

Het kan zo zijn dat het Koninkrijk als geheel of de afzonderlijke Caribische landen er baat bij hebben wanneer zij ook zouden aansluiten bij de voor Caribisch Nederland geselecteerde oplossing.

Bijvoorbeeld omdat dit de kwaliteit van de basisadministraties of de doelmatigheid positief

beïnvloedt. Daarom brengt dit onderzoek ook per variant in kaart wat de mogelijkheden, effecten en voor-of nadelen zijn wanneer de Caribische landen ook mee zouden doen.

1.5 Leeswijzer

In hoofdstuk 2 zetten we de onderzoeksmethode en het afwegingskader voor de beoordeling van de varianten uiteen. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 een beschrijving gegeven van de huidige situatie ten aanzien van de identiteitsinfrastructuren in Caribisch Nederland, de Caribische landen en Europees Nederland – en de verschillen daartussen.

In hoofdstuk 4 gaan we in op de effecten van de vijf varianten voor de toekomst van de identiteitsinfrastructuur in Caribisch Nederland aan de hand van het afwegingskader.

In hoofdstuk 5 doen we dit voor de Caribische landen.

Tot slot worden in hoofdstuk 6 de voor- en nadelen van de vijf varianten op een rij gezet, voor zowel de hoofd- als nevenopdracht.

In hoofdstuk 7 sluiten we af met onze conclusies en aanbevelingen.

(20)

8 Inleiding

2. Methode van onderzoek en afwegingskader

2.1 Inleiding

Het onderzoek is uitgevoerd in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Dit ministerie heeft een begeleidingscommissie samengesteld met vertegenwoordigers van het kerndepartement, van haar uitvoeringsorganisaties IND en BPR en van de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (NVVB).

2.2 Methode van onderzoek

Het onderzoek is in juni 2011 gestart met een inventarisatie op hoofdlijnen van de huidige identiteitsinfrastructuren in Europees en Caribisch Nederland en in de Caribische landen. In een eerste ronde van documentonderzoek en gesprekken in alle delen van het Koninkrijk zijn de belangrijkste

elementen en verschillen van deze infrastructuren geïnventariseerd. Zie bijlage 1 met een overzicht van de onderzochte documenten.

De aard en de werking van de drie identiteitsinfrastructuren zijn op basis van deze informatie in juli en augustus 2011 in eerste concept beschreven. De concept beschrijvingen bevatten nog een groot aantal onduidelijkheden. Die zijn omgezet in een uitgebreide vragenlijst. Ook is een afwegingskader ontwikkeld met alle relevante aspecten waarop later de vijf varianten zouden worden beoordeeld.

Vervolgens is er begin oktober 2011 een gedetailleerd veldonderzoek uitgevoerd in Europees Nederland, Caribisch Nederland en de Caribische landen. Dit gebeurde aan de hand van gesprekken, onderzoek ter plaatste en het bestuderen van nadere documenten. Daarbij zijn zoveel als mogelijk de antwoorden op de vragen verzameld. Zie bijlage 2 voor de gesprekspartners en bijlage 3 voor de vragenlijst.

Het resultaat van het veldonderzoek was een uitgebreide beschrijving van de bestaande identiteitsinfrastructuren en een inventarisatie van de effecten van de vijf onderzochte varianten. Op basis daarvan is een eerste overzicht gemaakt van de voor- en nadelen van de vijf varianten. Deze resultaten zijn in november 2011 neergelegd in een tussenrapportage. Deze tussenrapportage is eind november 2011 in een werkconferentie in Caribisch Nederland met experts op het gebied van identiteitsinfrastructuren uit alle delen van het Koninkrijk doorgenomen, bediscussieerd en

beoordeeld. Zie bijlage 4 voor de deelnemers en bijlage 5 voor het verslag van de conferentie.

Begin januari 2011 heeft Berenschot een eerste concept van het eindrapport opgeleverd. De begeleidingscommissie gaf daarop aan dat de structuur voor verbetering vatbaar was en dat er op onderdelen dieper op de volledigheid en juistheid diende te worden ingegaan. Ook is het afwegingskader enigszins aangescherpt, op basis van voortschrijdend inzicht.

In verschillende bijeenkomsten met de opdrachtgever is in de periode februari tot en met juni 2012 het concept eindrapport aangevuld en doorgesproken. Waar nodig is aanvullend onderzoek gedaan en zijn er extra vragen gesteld aan de betreffende experts. Het tweede concept eindrapport is eind april 2012 opgeleverd. In mei 2012 hebben de leden van begeleidingscommissie en de deelnemers van de werkconferentie commentaar kunnen geven. Aan de hand daarvan is in juni 2012 het definitieve eindrapport opgeleverd.

(21)

9 Model voor de beschrijving van de identiteitsinfrastructuren

2.3 Model voor de beschrijving van de identiteitsinfrastructuren

Berenschot is gevraagd om een overzicht van de voor- en nadelen te geven bij verschillende

varianten. Deze voor- en nadelen hangen af van de precieze werking van de identiteitsinfrastructuur.

Daarom beschrijven we eerst uit welke componenten een identiteitsinfrastructuur bestaat en hoe deze in onderlinge samenhang functioneren.

Deze beschrijvingen zijn telkens op dezelfde wijze gestructureerd via de volgende elementen:

a) Identiteitsdocumenten, b) Persoonsnummer, c) Registraties, d) Processen,

e) Wet- en regelgeving.

Zie bijlage 6 voor een toelichting op het model en deze elementen.

2.4 Afwegingskader voor de varianten

Het afwegingskader bevat alle relevante aspecten voor de vergelijking van de vijf varianten en biedt daarmee inzicht in de voor- en nadelen van de varianten. Het afwegingskader bestaat uit vier groepen van aspecten:

 Aspecten die van belang zijn bij de transitie van de huidige situatie naar de nieuwe variant Onder de transitie vallen alle activiteiten die betrokkenen moeten uitvoeren om de gekozen variant in de praktijk te brengen.

 Aspecten die betrekking hebben op de structurele effecten van de verandering

Met structurele effecten wordt gedoeld op blijvende veranderingen, bijvoorbeeld een blijvend ander kostenniveau voor een variant.

 Aspecten die de kwaliteit van de identiteitsinfrastructuur beïnvloeden

De kwaliteit van de identiteitsinfrastructuur omvat elementen zoals de juistheid en volledigheid van de basisadministratie van personen, de kwaliteit van de dienstverlening aan burgers of de bestendigheid tegen identiteitsfraude.

 Aspecten die de secundaire effecten van een verandering in de infrastructuur beschrijven Secundaire effecten zijn effecten die een gevolg zijn van een verandering in de identiteitsinfrastructuur, maar die niet als zodanig zijn bedoeld. Een voorbeeld van een secundair effect van het invoeren van het BSN in Caribisch Nederland is dat commerciële instanties het ID-nummer niet meer kunnen gebruiken voor bijvoorbeeld loterijen.

We lichten deze 4 elementen uit het afwegingskader in de volgende vier paragrafen toe.

(22)

10 Afwegingskader voor de varianten

2.4.1 Aspecten met betrekking tot de transitie

In elk van de varianten zullen er onderdelen van de identiteitsinfrastructuur veranderen. De transitie beschrijft de aspecten die relevant zijn bij de éénmalige actie om van de “Ist-situatie” (de huidige situatie, zoals beschreven in hoofdstuk 3) naar de “Soll-situatie” (te realiseren variant, zie Bijlage 7) te komen. Wij onderkennen hier de volgende aspecten:

1. De activiteiten die nodig zijn in de transitie

Bij de keuze voor een bepaalde variant is het van belang om zicht te hebben op de eenmalige inspanningen die de betrokken actoren moeten verrichten om die variant te realiseren.

In deze paragraaf geven wij aan welke aspecten van de eenmalige invoering wij in de afweging meenemen. In principe zijn dit alle veranderingen in de aspecten van het analysekader plus een aantal specifieke transitieaspecten, zoals kosten, timing en risico’s die aan de verandering zijn verbonden. Transitieactiviteiten kunnen zijn:

a. Aanpassingen in de identiteitsdocumenten;

b. Aanpassingen in het persoonsnummer;

c. Aanpassingen in de registraties;

d. Aanpassingen in processen;

e. Aanpassingen in (ICT-)systemen van de overheid;

f. Aanpassingen in weten regelgeving;

g. Benodigde opleidingen en voorlichting;

h. Aanpassingen bij andere (semi) overheden en bedrijven.

2. De aanpak en volgtijdelijkheid van de transitie

Het is van belang om per variant na te gaan wat de meest passende aanpak is, en welke activiteiten er in welke volgorde moeten worden ondernomen.

3. De globale eenmalige kosten van die transitieactiviteiten

Voor de uitvoering van de activiteiten uit het vorige punt zullen kosten moeten worden gemaakt.

Wij geven een eerste globale inschatting van de ordegrootte van de transitiekosten.

4. De risico’s van de transitie

De omvang en de impact van de risico’s van de transitie (financieel, personeel, technisch, politiek, weten regelgeving).

5. De verandercapaciteit en -bereidheid van overheden

De mate waarin de betrokken overheden (op bestuurlijk en ambtelijk niveau) in staat en bereid zijn hun medewerking te verlenen aan de verandering. Mogelijk spelen hier ook historische, culturele en politieke overwegingen een rol.

6. De veranderbereidheid van de burgers en bedrijven

De mate waarin burgers en bedrijven aangeven open te staan voor de verandering.

Mogelijk spelen hier ook historische, culturele en politieke overwegingen een rol.

(23)

2.4.2 Structurele effecten

Onder deze groep van aspecten behandelen we enkele blijvende veranderingen in de identiteitsinfrastructuur na afloop van de transitie.

7. Veranderingen in de structurele kosten

Door de verandering zullen de structurele kosten kunnen wijzigen. Bijvoorbeeld de kosten voor het beheer van processen en systemen, kosten voor bemensing. In dit stadium zijn nog niet alle kosten bekend, wel kunnen de kostenposten worden aangegeven.

8. Doelmatigheid van de identiteitsinfrastructuur

De doelmatigheid definiëren wij hier als de verhouding tussen de verandering in kwaliteit van de identiteitsinfrastructuur en verandering in de structurele kosten.

9. Duurzaamheid

De mate waarin de identiteitsinfrastructuur toekomstbestendig is. Daarmee wordt vooral gedoeld op de tijd dat de variant zonder verdere ingrijpende aanpassingen in gebruik kan blijven.

Varianten die een tijdelijke oplossing bieden die later alsnog moet worden aangepast hebben een lage duurzaamheid.

2.4.3 De kwaliteit van de identiteitsinfrastructuur

Om als overheid de publieke taken te kunnen uitvoeren is een identiteitsinfrastructuur onontbeerlijk.

De kwaliteit van de persoonsgegevens en identiteitsdocumenten is een bepalende factor voor de kwaliteit van de overheid. Daarom moet de kwaliteit van de identiteitsinfrastructuur zo hoog mogelijk zijn. De varianten hebben een effect op die kwaliteit.

De kwaliteit van een identiteitsinfrastructuur is opgebouwd uit verschillende kwaliteitsaspecten.

Hieronder gaan wij wat dieper op deze kwaliteitsaspecten in:

10. De juistheid en volledigheid van de basisadministratie persoonsgegevens

De juistheid en volledigheid van gegevens in de basisadministratie beschouwen we op de volgende vier aspecten:

a. De mate waarin de op de burgerlijke stand gebaseerde persoonsgegevens in de

basisadministratie (zoals naam, geslacht, geboortedatum, ouder…) overeenkomen met de brondocumenten,

b. De mate waarin verblijfplaatsgegevens in de basisadministratie (gemeente van inschrijving, straatnaam, huisnummer) juist zijn,

c. De mate waarin de basisadministratie overeenstemt met de feitelijke situatie.

Bijvoorbeeld of een ingeschreven persoon nog wel woonachtig is op het openbaar lichaam.

Hier speelt ook de tijdigheid een rol,

d. De procedures die worden gehanteerd om de kwaliteit van de basisadministratie te

handhaven, te controleren of te verbeteren. Denk bijvoorbeeld aan de controles op dubbele inschrijvingen, bijvoorbeeld aan de hand van het BSN, aan de overdracht van

persoonsgegevens bij een verhuizing tussen de verschillende delen van het Koninkrijk of aan verplicht gebruik en verplichte terugmelding.

(24)

11. Bestendigheid tegen identiteitsfraude

We beoordelen de bestendigheid tegen identiteitsfraude via de volgende aspecten:

a. De mate waarin het identiteitsdocument bestendig is tegen namaak, aanpassing of gebruik door iemand anders dan de rechtmatige houder,

b. De mate waarin het uitgifte- en innameproces voorkomt dat een burger ten onrechte houder wordt van een document. Hieronder valt ook de beveiliging van systemen en blanco

identiteitsdocumenten,

c. De mate waarin controlerende instanties de geldigheid van een identiteitsdocument kunnen controleren (bijvoorbeeld door fysieke controles of het raadplegen van een register met ongeldige identiteitsdocumenten). Naarmate handhavers, zoals politie of KMar, beter in staat zijn om de identiteit en/of de vreemdelingenstatus van personen te controleren, zal de overheid haar doelstellingen beter kunnen realiseren.

12. Bescherming van de privacy van personen

Waar persoonsgegevens worden geregistreerd dient aandacht te bestaan voor de zorgvuldig- heid waarmee met deze gegevens wordt omgegaan. De wijze waarop waarborgen worden gecreëerd op het gebied van bescherming van persoonsgegevens tegen oneigenlijk gebruik is een belangrijk kwaliteitscriterium.

13. De kwaliteit van de verstrekkingen aan overheden

Eén van de belangrijkste bestaansredenen voor een basisadministratie van persoonsgegevens is de verstrekking van persoonsgegevens aan (mede)overheden. We nemen daarom ook de kwaliteit en het gemak van de verstrekking van gegevens over personen aan overheden mee.

14. De kwaliteit van de dienstverlening aan burgers

De kwaliteit van de dienstverlening aan burgers is te beoordelen aan de hand van:

a. De administratieve lasten voor burgers voor het verkrijgen van een identiteitsdocument (zoals de tijd die men moet besteden aan het reizen naar en wachten voor een balie, het verzamelen of invullen van verplicht in te leveren documenten en de kosten die daarmee zijn gemoeid).

b. De mate waarin het principe ‘eenmalige verstrekking, meervoudig gebruik’ is doorgevoerd.

Wanneer de overheid via een goed regime persoonsgegevens verstrekt aan andere overheden hoeven burgers steeds minder vaak bij andere overheden opnieuw hun persoonsgegevens aan te leveren.

15. De integriteit van de infrastructuur (gaten en overlappingen)

Dit aspect betreft de mate waarin de onderdelen van de identiteitsinfrastructuur samen de complete beoogde functionaliteit en kwaliteit weten realiseren. Wanneer bijvoorbeeld in Caribisch Nederland de sédula door de NIK en een vreemdelingendocument wordt vervangen, is er geen verplicht document meer voor de ingezetenen van Caribisch Nederland.

Het is mogelijk dat daarmee een ‘gat’ ontstaat in de identiteitsinfrastructuur. Een dergelijk ‘gat’

doet wellicht afbreuk aan de kwaliteit van de hele infrastructuur.

(25)

2.4.4 Secundaire effecten

De overheid heeft de identiteitsinfrastructuur met een bepaald doel gedefinieerd en geïmple- menteerd. In de dagelijkse praktijk gebeurt het echter dat burgers en bedrijven onderdelen van die identiteitsinfrastructuur, vooral het identiteitsdocument of het ID-nummer, gebruiken voor andere doeleinden dan de wetgever voor ogen had. Dit noemen wij de secundaire effecten.

In deze paragraaf lichten wij toe welke secundaire effecten we meenemen in de afweging:

16. Additioneel gebruik van het identiteitsdocument door de burger

De sédula heeft verschillende functies die wettelijk zijn vastgelegd: identiteitskaart voor ingezetenen van 12 jaar en ouder (Wet identiteitskaarten BES), vreemdelingendocument (Wet toelating en uitzetting BES), identiteitsbewijs (Wet identificatieplicht BES), document voor grensoverschrijding van Bonaire, Sint Eustatius en Saba voor zover het Nederlandse houders betreft (Wet toelating en uitzetting BES). Daarnaast kent de kaart ook toepassingen in het maatschappelijk verkeer die niet wettelijk zijn vastgelegd. We gaan in op (veranderingen in) vier functies die de kaart heeft voor de houder:

a. het overschrijden van landsgrenzen, b. het identificeren in andere landen,

c. het kunnen aantonen van ingezetenschap - bijvoorbeeld ten behoeve van het ontvangen van zorg, d. het onderstrepen van de eilandelijke identiteit. De sédula geeft nu de naam en het logo van

het eiland waar men ingezetene is weer. Veranderingen hierin kunnen effect hebben op de gevoelens van de ingezetenen.

17. Gebruik van het identiteitsdocument door bedrijven

Dit aspect beschrijft de mate waarin bedrijven gebruik maken van identiteitsdocumenten (en de gegevens daarop) en de effecten die een verandering in de identiteitsinfrastructuur daarop kan hebben. Zo bestaat er een loterij die het ID-nummer gebruikt voor het verstrekken van

troostprijzen. Deelnemers kunnen het verliezende lot onder vermelding van hun ID-nummer inleveren. In een lokale krant wordt dan het ID-nummer vermeld dat hoort bij het lot waarop de troostprijs is gevallen. Is er geen verplicht document waarop het ID-nummer vermeld staat, dan dient de loterij een andere werkwijze te bepalen voor de toekenning van een troostprijs.

(26)

14 Caribisch Nederland: huidige identiteitsinfrastructuur

3. Huidige situatie

In dit hoofdstuk beschrijven we de huidige situatie in Caribisch Nederland, de Caribische landen en Europees Nederland. Dit doen wij aan de hand van het model voor de beschrijving van identiteitsinfrastructuren zoals toegelicht in paragraaf 2.3 en Bijlage 6. In de volgende drie paragrafen beschrijven we de huidige situatie met betrekking tot de identiteitsinfrastructuur in Caribisch Nederland (3.1), de Caribische landen (3.2) en Europees Nederland (3.3).

3.1 Caribisch Nederland: huidige identiteitsinfrastructuur 3.1.1 Identiteitsdocument

In Caribisch Nederland is het verplicht voor alle ingezetenen van 12 jaar en ouder een identiteitskaart of ‘sédula’ te hebben. Ingezetenen onder de 12 jaar kunnen geen sédula aanschaffen.

De sédula is (dus) niet gekoppeld aan het hebben van de Nederlandse nationaliteit, maar aan het zijn van ingezetene van Caribisch Nederland. Aan ingezetenen die zijn ingeschreven in PIVA kan de sédula niet worden geweigerd.

In Caribisch Nederland moeten alle personen van 12 jaar en ouder zich kunnen identificeren.

Dit kunnen zij doen met een paspoort, een rijbewijs of de sédula.¹² Voor niet ingezetenen gelden andere documenten.

De volgende op 10-10-’10 ingevoerde nieuwe modellen voor de sédula zijn vastgelegd in de Regeling identiteitskaarten BES:

12 Het rijbewijs en het paspoort maken geen deel uit van de analyse.

(27)

Naast deze modellen kent Bonaire nog het oude model dat was ingevoerd op basis van het

Landsbesluit identiteitskaarten 2002. Identiteitskaarten die voor 10 oktober 2010 zijn uitgegeven op Bonaire blijven tot de vermelde geldigheidsdatum geldig, aangezien deze aan de gestelde

veiligheidseisen voldoen. De oude identiteitskaarten van Sint Eustatius en Saba hebben hun geldigheid verloren per 1 juli 2011.

De Wet identiteitskaarten BES regelt welke gegevens in ieder geval op de kaart vermeld moeten worden. Dit zijn:

Geslachtsnaam en voornaam Geslacht Geboortedatum en -plaats

Nationaliteit Handtekening Persoonsnummer

Datum van afgifte Datum aflopen geldigheid Documentnummer

Voor personen met een (tijdelijke) verblijfsstatus vermeldt de sédula een extra gegeven.

Dit betreft een codering (zie positie 9 op de sédula) waaruit de status kan worden afgeleid.¹³ Deze personen mogen niet langer binnen Caribisch Nederland verblijven dan aangegeven op hun verblijfsvergunning (en op de sédula, op positie 11).

Voor alle houders heeft het document de volgende functionaliteiten met een wettelijke basis:

 Het aantonen van de identiteit van de houder in Caribisch Nederland;

 Het aantonen van ingezetenschap van (één van de openbare lichamen van) Caribisch Nederland;

Voor houders met de Nederlandse nationaliteit geldt additioneel:

 Het op vertoon van de sédula als document voor grensoverschrijding worden toegelaten tot Caribisch Nederland.

Voor zover bekend accepteren Curaçao en Sint Maarten alle sédula’s als document voor grensoverschrijding. Formeel doet Aruba dat ook, maar er zijn gevallen bekend waarbij de grenscontrolebeambten op Aruba ook een paspoort eisen. Bestaande bestuurlijke afspraken worden blijkbaar wisselend nageleefd.

De Wet toelating en uitzetting BES benoemt de sédula niet als geldig document voor grensoverschrijding. Op basis van het Besluit toelating en uitzetting wordt de sédula voor Nederlandse houders wel als zodanig geaccepteerd. Op bestuurlijk niveau zijn onder de oude staatkundige structuren afspraken gemaakt over het over en weer accepteren van de sédula als document voor grensoverschrijding. Tevens zijn er onder de nieuwe structuur afspraken dat wijzigingen in de afspraken worden gemeld. Alleen Nederland heeft wijzigingen gemeld. Uit o.a. de conferentie met experts (zie bijlage 5) wordt duidelijk dat over deze afspraken onduidelijkheden bestaan bij

grensautoriteiten en dat de afspraken door verschillende beambten verschillend worden uitgevoerd.

13 De verblijfsstatus van vreemdelingen wordt ontleend aan de Wet toelating en uitzetting vreemdelingen BES.

(28)

Het ministerie van BZK geeft aan dat het besluit de eigen sédula van Nederlandse houders te accepteren als document voor grensoverschrijding in 2010 was ingegeven doordat een

substantieel aandeel ingezetenen van de drie eilanden per 10-10-‘10 uitsluitend beschikte over een sédula en niet over een paspoort. Deze personen hadden anders bij bezoek aan een Caribisch land in verband met familie of gezondheid na 10-10-‘10 een paspoort aan moeten schaffen. Dit conflicteerde met het streven van Nederland om de inwoners van Caribisch Nederland er niet op achteruit te laten gaan bij de overgang. De prijs die ingezetenen voor een paspoort betalen is namelijk substantieel hoger dan die van de sédula.

Er bestaat geen juridische basis voor verstrekking van een sédula aan kinderen onder de 12 jaar.

Zij kunnen derhalve ook niet reizen met dit document. Ingezetenen met de Nederlandse nationaliteit die jonger zijn dan 12 jaar kunnen de grens formeel uitsluitend passeren met een paspoort. In de praktijk blijken ze bij het ontbreken van een paspoort, de grens te kunnen overschrijden met een ouder met een geldig document in combinatie met het zogenaamde

‘familieboekje’. Voor deze praktijk bestaat geen wettelijke basis.

Van de Nederlanders in Caribisch Nederland heeft een zeer groot deel ook een Nederlands paspoort. Op Sint Eustatius bijvoorbeeld gaat het om 98% van de ingezeten Nederlanders. We hebben geen reden om aan te nemen dat dit voor Bonaire en Saba veel anders is.

Voor aan vreemdelingen gelijk gestelde Nederlanders en vreemdelingen geldt een andere additionele functionaliteit:

 Het bewijzen dat aan de houder een verklaring van rechtswege respectievelijk een vergunning is verleend tot rechtmatig verblijf in Caribisch Nederland.

Ten slotte beschouwen veel houders hun sédula ook als zorgpas. Het zijn van ingezetene geeft (uitgezonderd bepaalde groepen) namelijk recht op zorg. Dit recht van de ingezetene is neergelegd in de zorgregelgeving en niet in de Wet identiteitskaarten BES. Met de sédula kunnen de houders aantonen ingezetene te zijn: de sédula is een ingezetenenkaart, en formeel geen zorgpas.

Het gebruik van de sédula als zorgpas leidt in de praktijk tot een aantal problemen. In het buitenland kan de sédula niet gebruikt worden als een bewijs van het verzekerd zijn voor zorg. Ook staat er geen noodnummer op. Dit maakt dat (verzekerde) ingezetenen voor een reis naar het buitenland van tevoren een garantiebewijs moeten afhalen bij het Zorgverzekeringskantoor (ZVK).