Het afwegingskader bevat alle relevante aspecten voor de vergelijking van de vijf varianten en biedt daarmee inzicht in de voor- en nadelen van de varianten. Het afwegingskader bestaat uit vier groepen van aspecten:
Aspecten die van belang zijn bij de transitie van de huidige situatie naar de nieuwe variant Onder de transitie vallen alle activiteiten die betrokkenen moeten uitvoeren om de gekozen variant in de praktijk te brengen.
Aspecten die betrekking hebben op de structurele effecten van de verandering
Met structurele effecten wordt gedoeld op blijvende veranderingen, bijvoorbeeld een blijvend ander kostenniveau voor een variant.
Aspecten die de kwaliteit van de identiteitsinfrastructuur beïnvloeden
De kwaliteit van de identiteitsinfrastructuur omvat elementen zoals de juistheid en volledigheid van de basisadministratie van personen, de kwaliteit van de dienstverlening aan burgers of de bestendigheid tegen identiteitsfraude.
Aspecten die de secundaire effecten van een verandering in de infrastructuur beschrijven Secundaire effecten zijn effecten die een gevolg zijn van een verandering in de identiteits-infrastructuur, maar die niet als zodanig zijn bedoeld. Een voorbeeld van een secundair effect van het invoeren van het BSN in Caribisch Nederland is dat commerciële instanties het ID-nummer niet meer kunnen gebruiken voor bijvoorbeeld loterijen.
We lichten deze 4 elementen uit het afwegingskader in de volgende vier paragrafen toe.
10 Afwegingskader voor de varianten
2.4.1 Aspecten met betrekking tot de transitie
In elk van de varianten zullen er onderdelen van de identiteitsinfrastructuur veranderen. De transitie beschrijft de aspecten die relevant zijn bij de éénmalige actie om van de “Ist-situatie” (de huidige situatie, zoals beschreven in hoofdstuk 3) naar de “Soll-situatie” (te realiseren variant, zie Bijlage 7) te komen. Wij onderkennen hier de volgende aspecten:
1. De activiteiten die nodig zijn in de transitie
Bij de keuze voor een bepaalde variant is het van belang om zicht te hebben op de eenmalige inspanningen die de betrokken actoren moeten verrichten om die variant te realiseren.
In deze paragraaf geven wij aan welke aspecten van de eenmalige invoering wij in de afweging meenemen. In principe zijn dit alle veranderingen in de aspecten van het analysekader plus een aantal specifieke transitieaspecten, zoals kosten, timing en risico’s die aan de verandering zijn verbonden. Transitieactiviteiten kunnen zijn:
a. Aanpassingen in de identiteitsdocumenten;
b. Aanpassingen in het persoonsnummer;
c. Aanpassingen in de registraties;
d. Aanpassingen in processen;
e. Aanpassingen in (ICT-)systemen van de overheid;
f. Aanpassingen in wet- en regelgeving;
g. Benodigde opleidingen en voorlichting;
h. Aanpassingen bij andere (semi) overheden en bedrijven.
2. De aanpak en volgtijdelijkheid van de transitie
Het is van belang om per variant na te gaan wat de meest passende aanpak is, en welke activiteiten er in welke volgorde moeten worden ondernomen.
3. De globale eenmalige kosten van die transitieactiviteiten
Voor de uitvoering van de activiteiten uit het vorige punt zullen kosten moeten worden gemaakt.
Wij geven een eerste globale inschatting van de ordegrootte van de transitiekosten.
4. De risico’s van de transitie
De omvang en de impact van de risico’s van de transitie (financieel, personeel, technisch, politiek, wet- en regelgeving).
5. De verandercapaciteit en -bereidheid van overheden
De mate waarin de betrokken overheden (op bestuurlijk en ambtelijk niveau) in staat en bereid zijn hun medewerking te verlenen aan de verandering. Mogelijk spelen hier ook historische, culturele en politieke overwegingen een rol.
6. De veranderbereidheid van de burgers en bedrijven
De mate waarin burgers en bedrijven aangeven open te staan voor de verandering.
Mogelijk spelen hier ook historische, culturele en politieke overwegingen een rol.
11 Afwegingskader voor de varianten
2.4.2 Structurele effecten
Onder deze groep van aspecten behandelen we enkele blijvende veranderingen in de identiteitsinfrastructuur na afloop van de transitie.
7. Veranderingen in de structurele kosten
Door de verandering zullen de structurele kosten kunnen wijzigen. Bijvoorbeeld de kosten voor het beheer van processen en systemen, kosten voor bemensing. In dit stadium zijn nog niet alle kosten bekend, wel kunnen de kostenposten worden aangegeven.
8. Doelmatigheid van de identiteitsinfrastructuur
De doelmatigheid definiëren wij hier als de verhouding tussen de verandering in kwaliteit van de identiteitsinfrastructuur en verandering in de structurele kosten.
9. Duurzaamheid
De mate waarin de identiteitsinfrastructuur toekomstbestendig is. Daarmee wordt vooral gedoeld op de tijd dat de variant zonder verdere ingrijpende aanpassingen in gebruik kan blijven.
Varianten die een tijdelijke oplossing bieden die later alsnog moet worden aangepast hebben een lage duurzaamheid.
2.4.3 De kwaliteit van de identiteitsinfrastructuur
Om als overheid de publieke taken te kunnen uitvoeren is een identiteitsinfrastructuur onontbeerlijk.
De kwaliteit van de persoonsgegevens en identiteitsdocumenten is een bepalende factor voor de kwaliteit van de overheid. Daarom moet de kwaliteit van de identiteitsinfrastructuur zo hoog mogelijk zijn. De varianten hebben een effect op die kwaliteit.
De kwaliteit van een identiteitsinfrastructuur is opgebouwd uit verschillende kwaliteitsaspecten.
Hieronder gaan wij wat dieper op deze kwaliteitsaspecten in:
10. De juistheid en volledigheid van de basisadministratie persoonsgegevens
De juistheid en volledigheid van gegevens in de basisadministratie beschouwen we op de volgende vier aspecten:
a. De mate waarin de op de burgerlijke stand gebaseerde persoonsgegevens in de
basisadministratie (zoals naam, geslacht, geboortedatum, ouder…) overeenkomen met de brondocumenten,
b. De mate waarin verblijfplaatsgegevens in de basisadministratie (gemeente van inschrijving, straatnaam, huisnummer) juist zijn,
c. De mate waarin de basisadministratie overeenstemt met de feitelijke situatie.
Bijvoorbeeld of een ingeschreven persoon nog wel woonachtig is op het openbaar lichaam.
Hier speelt ook de tijdigheid een rol,
d. De procedures die worden gehanteerd om de kwaliteit van de basisadministratie te
handhaven, te controleren of te verbeteren. Denk bijvoorbeeld aan de controles op dubbele inschrijvingen, bijvoorbeeld aan de hand van het BSN, aan de overdracht van
persoonsgegevens bij een verhuizing tussen de verschillende delen van het Koninkrijk of aan verplicht gebruik en verplichte terugmelding.
12 Afwegingskader voor de varianten
11. Bestendigheid tegen identiteitsfraude
We beoordelen de bestendigheid tegen identiteitsfraude via de volgende aspecten:
a. De mate waarin het identiteitsdocument bestendig is tegen namaak, aanpassing of gebruik door iemand anders dan de rechtmatige houder,
b. De mate waarin het uitgifte- en innameproces voorkomt dat een burger ten onrechte houder wordt van een document. Hieronder valt ook de beveiliging van systemen en blanco
identiteitsdocumenten,
c. De mate waarin controlerende instanties de geldigheid van een identiteitsdocument kunnen controleren (bijvoorbeeld door fysieke controles of het raadplegen van een register met ongeldige identiteitsdocumenten). Naarmate handhavers, zoals politie of KMar, beter in staat zijn om de identiteit en/of de vreemdelingenstatus van personen te controleren, zal de overheid haar doelstellingen beter kunnen realiseren.
12. Bescherming van de privacy van personen
Waar persoonsgegevens worden geregistreerd dient aandacht te bestaan voor de zorgvuldig-heid waarmee met deze gegevens wordt omgegaan. De wijze waarop waarborgen worden gecreëerd op het gebied van bescherming van persoonsgegevens tegen oneigenlijk gebruik is een belangrijk kwaliteitscriterium.
13. De kwaliteit van de verstrekkingen aan overheden
Eén van de belangrijkste bestaansredenen voor een basisadministratie van persoonsgegevens is de verstrekking van persoonsgegevens aan (mede)overheden. We nemen daarom ook de kwaliteit en het gemak van de verstrekking van gegevens over personen aan overheden mee.
14. De kwaliteit van de dienstverlening aan burgers
De kwaliteit van de dienstverlening aan burgers is te beoordelen aan de hand van:
a. De administratieve lasten voor burgers voor het verkrijgen van een identiteitsdocument (zoals de tijd die men moet besteden aan het reizen naar en wachten voor een balie, het verzamelen of invullen van verplicht in te leveren documenten en de kosten die daarmee zijn gemoeid).
b. De mate waarin het principe ‘eenmalige verstrekking, meervoudig gebruik’ is doorgevoerd.
Wanneer de overheid via een goed regime persoonsgegevens verstrekt aan andere overheden hoeven burgers steeds minder vaak bij andere overheden opnieuw hun persoonsgegevens aan te leveren.
15. De integriteit van de infrastructuur (gaten en overlappingen)
Dit aspect betreft de mate waarin de onderdelen van de identiteitsinfrastructuur samen de complete beoogde functionaliteit en kwaliteit weten realiseren. Wanneer bijvoorbeeld in Caribisch Nederland de sédula door de NIK en een vreemdelingendocument wordt vervangen, is er geen verplicht document meer voor de ingezetenen van Caribisch Nederland.
Het is mogelijk dat daarmee een ‘gat’ ontstaat in de identiteitsinfrastructuur. Een dergelijk ‘gat’
doet wellicht afbreuk aan de kwaliteit van de hele infrastructuur.
13 Afwegingskader voor de varianten
2.4.4 Secundaire effecten
De overheid heeft de identiteitsinfrastructuur met een bepaald doel gedefinieerd en geïmple-menteerd. In de dagelijkse praktijk gebeurt het echter dat burgers en bedrijven onderdelen van die identiteitsinfrastructuur, vooral het identiteitsdocument of het ID-nummer, gebruiken voor andere doeleinden dan de wetgever voor ogen had. Dit noemen wij de secundaire effecten.
In deze paragraaf lichten wij toe welke secundaire effecten we meenemen in de afweging:
16. Additioneel gebruik van het identiteitsdocument door de burger
De sédula heeft verschillende functies die wettelijk zijn vastgelegd: identiteitskaart voor ingezetenen van 12 jaar en ouder (Wet identiteitskaarten BES), vreemdelingendocument (Wet toelating en uitzetting BES), identiteitsbewijs (Wet identificatieplicht BES), document voor grensoverschrijding van Bonaire, Sint Eustatius en Saba voor zover het Nederlandse houders betreft (Wet toelating en uitzetting BES). Daarnaast kent de kaart ook toepassingen in het maatschappelijk verkeer die niet wettelijk zijn vastgelegd. We gaan in op (veranderingen in) vier functies die de kaart heeft voor de houder:
a. het overschrijden van landsgrenzen, b. het identificeren in andere landen,
c. het kunnen aantonen van ingezetenschap - bijvoorbeeld ten behoeve van het ontvangen van zorg, d. het onderstrepen van de eilandelijke identiteit. De sédula geeft nu de naam en het logo van
het eiland waar men ingezetene is weer. Veranderingen hierin kunnen effect hebben op de gevoelens van de ingezetenen.
17. Gebruik van het identiteitsdocument door bedrijven
Dit aspect beschrijft de mate waarin bedrijven gebruik maken van identiteitsdocumenten (en de gegevens daarop) en de effecten die een verandering in de identiteitsinfrastructuur daarop kan hebben. Zo bestaat er een loterij die het ID-nummer gebruikt voor het verstrekken van
troostprijzen. Deelnemers kunnen het verliezende lot onder vermelding van hun ID-nummer inleveren. In een lokale krant wordt dan het ID-nummer vermeld dat hoort bij het lot waarop de troostprijs is gevallen. Is er geen verplicht document waarop het ID-nummer vermeld staat, dan dient de loterij een andere werkwijze te bepalen voor de toekenning van een troostprijs.
14 Caribisch Nederland: huidige identiteitsinfrastructuur