4. Effecten per variant voor Caribisch Nederland
4.5 Variant 5 – NIK/Vreemdelingendocument, BSN, GBA
In deze vijfde variant wordt de sédula vervangen door de NIK en een vreemdelingendocument.
Het ID-nummer wordt vervangen door het BSN. De PIVA wordt vervangen door de GBA.
Hoe de infrastructuur precies zou functioneren beschrijven we in de bijlage 7.
4.5.1 Aspecten met betrekking tot de transitie 1. De activiteiten die nodig zijn in de transitie
a. Aanpassingen in de identiteitsdocumenten;
Evenals in variant 4 (pag. 73) gaat het enkel om het ontwikkelen van een nieuw vreemdelingendocument voor Caribisch Nederland. De NIK hoeft niet te worden aangepast.
b. Aanpassingen in het persoonsnummer;
In deze variant wordt ook het BSN gevoerd. Zie variant 4 voor de precieze aanpassingen in het persoonsnummer (pag. 92).
c. Aanpassingen in de registraties;
PIVA en PIVA-V wordt in deze variant geheel vervangen door de GBA en GBA-V.
Nader onderzoek moet aangeven of dit volledig kan of dat enkele afwijkingen zullen moeten blijven bestaan64. Afwijkingen kunnen nodig zijn in verband met verschillen in het strafrecht, de burgerlijke stand, curatele en de bescherming van persoonsgegevens (CBP of de betreffende Commissie in Caribisch Nederland).
64 Een gedeeltelijke verschillenanalyse tussen PIVA en de GBA is gemaakt bij de voorbereidingen voor de bouw van de PIVA-V
106 Variant 5 – NIK/Vreemdelingendocument, BSN, GBA
Op het niveau van de gegevensset dient onder andere te worden bezien of de GBA-applicatie kan werken indien geen postcode wordt ingevoerd of hoe dient te worden omgegaan met afwijkend namenrecht.
Wat betreft kwaliteitstoetsing dient te worden bepaald of de eilanden gelijk bij de overgang naar de GBA hetzelfde instrumentarium aan de betreffende criteria moeten gaan voldoen of dat een overgangstermijn voor de hand ligt.
Omdat de GBA met slechts één PL per persoon werkt, dient er op dit punt een belangrijke aanpassing plaats te vinden. Alle PL-en in Caribisch Nederland en in Europees Nederland die betrekking hebben op één persoon zullen moeten worden samengevoegd in de PL bij de huidige woongemeente. Dit zal ook gevolgen hebben voor afdelingen burgerzaken in Europees Nederland.
De aanpassingen in de registraties van identiteitsdocumenten en vreemdelingen-documenten zijn zoals aangegeven bij variant 4 (pagina 92).
d. Aanpassingen in processen;
Om te komen tot de processen zoals geschetst in bijlage 7 moeten de administratieve organisatie en interne controle (ao/ic) van Burgerzaken opnieuw worden beschreven.
De wijziging heeft betrekking op de NIK en het BSN (variant 4, pag. 93). Ondanks het gegeven dat PIVA en GBA sterk op elkaar lijken zullen daarnaast de medewerkers van Burgerzaken een flink aantal voor hen nieuwe processen moeten aanleren en gaan uitvoeren. Bijvoorbeeld de manier waarop (intergemeentelijke) verhuizingen worden afgehandeld verloopt met de GBA heel anders dan men nu in Caribisch Nederland gewend is. Daar werden verhuizingen tussen eilanden als migraties behandeld. Als Caribisch Nederland en Europees Nederland samen in één bevolkingsadministratie zitten, is er geen sprake meer van migraties, maar alleen nog van intergemeentelijke verhuizingen.
De GBA kent voorts een auditsystematiek, PIVA niet. Wel wordt al enige tijd gewerkt aan de kwaliteitsverbetering van PIVA. Door deze verbeteractiviteiten voort te zetten en door te zorgen dat medewerkers, gesteund door de juiste werkprocessen, gericht zijn op het voorkomen van nieuwe fouten, kan de juistheid van de gegevens in PIVA al voor de overgang naar de GBA op orde zijn. Als dan bij de overgang naar de GBA de bij de GBA behorende kwaliteitstoetsingsystematiek wordt ingevoerd, zijn de openbare lichamen hier klaar voor.
e. Aanpassingen in (ICT-) systemen en van de overheid;
We voorzien bij deze variant de volgende aanpassingen in de systemen, bovenop die die al genoemd zijn bij variant 4 (pag.95):
De benoemde vereiste verbeteringen aan de technische infrastructuur (server, netwerk, noodstroom) ten behoeve van werken met het BSN gelden nog in sterkere mate voor de GBA. Dat komt omdat de GBA is sterke mate is gebaseerd op
107 Variant 5 – NIK/Vreemdelingendocument, BSN, GBA
berichtenverkeer. De ICT- infrastructuur zal voldoende betrouwbaar moeten worden gemaakt om te garanderen dat er geen enkel GBA-bericht verdwijnt. Er zijn
investeringen nodig om de ICT-infrastructuur en de verbindingen voldoende betrouwbaar te maken.
Ieder openbaar lichaam zal een nieuw GBA-systeem (applicatie) moeten selecteren, aanschaffen en implementeren. Het verdient de aanbeveling om dit gezamenlijk te doen.
Nagegaan dient te worden of de GBA naar de stand van zaken op het moment van invoering kan worden ingevoerd, of dat bepaalde moderniseringen niet haalbaar zijn. Zo is op dit moment nog onduidelijk of het haalbaar is een stelselvoorziening als de terugmeldvoorziening in Caribisch Nederland in gebruik te nemen.
Er moet een wijziging in het GBA-stelsel worden doorgevoerd. Vanuit de GBA-V worden twee verstrekkingenregimes georganiseerd: één voor Europees Nederland en één voor Caribisch Nederland. Nader dient te worden bezien of het voldoende is de autorisaties en de tabelregels aan te passen.
PIVA-V verdwijnt. Overheden hoeven nog maar één aansluiting (op GBA-V) te hebben. Overheidsinstellingen die op dit moment een aansluiting hebben op PIVA-V gaan over op de GBA-V. Nagegaan moet worden welke kosten hiermee gemoeid zijn voor de betreffende overheidsinstellingen (bijvoorbeeld aanpassingen software).
Agentschap BPR hoeft PIVA-V niet meer in stand te houden. Dit resulteert in een kostenbesparing.
f. Aanpassingen in wet- en regelgeving;
Voor deze variant gelden dezelfde aanpassingen ten behoeve van NIK en vreem-delingendocument als in variant 2 (pagina 76) en ten behoeve van het BSN zoals in variant 4 (pag. 96).
Bij de overgang van PIVA naar de GBA dient de Wet basisadministraties
persoonsgegevens BES te worden ingetrokken. De Europees Nederlandse wet- en regelgeving op dit vlak (de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (Wet GBA) of de beoogde opvolger, de Wet basisregistratie personen (Wet BRP)) wordt van toepassing verklaard op Caribisch Nederland.
Omdat veel aanpalende regelgeving specifiek is voor Caribisch Nederland, zullen hierin wel specifieke bepalingen voor Caribisch Nederland moeten worden opgenomen.
Hierbij denken wij aan het Burgerlijk Wetboek BES of regelgeving aangaande de politie, het Openbaar Ministerie, enz. Ook kan het noodzakelijk zijn afwijkingen te handhaven als gevolg van bijvoorbeeld beslissingen op ICT-niveau (terugmeldvoorziening), of overgangstermijnen op te nemen (verplicht gebruik van persoonsgegevens uit de GBA).
In regelgeving waarin de PIVA wordt genoemd, dient PIVA te worden vervangen door de GBA.
108 Variant 5 – NIK/Vreemdelingendocument, BSN, GBA
g. Benodigde opleidingen en voorlichting;
NIK en vreemdelingendocument vereisen dezelfde opleiding en communicatie als in variant 4 (pagina 97). Het BSN vereist dezelfde opleiding en communicatie als in variant 4 (pag. 97).
De drie afdelingen Burgerzaken krijgen opleidingen met betrekking tot het doorlopen van de GBA-processen. Daarbij springt het meest in het oog het overdragen van een volledige persoonslijst bij een intergemeentelijke verhuizing, en ook het werken met verplichte terugmeldingen. Het materiaal is hiervoor reeds beschikbaar – het niveau moeten worden toegeschreven op de basiskennis van de medewerkers.
Met afnemers(overheidsinstellingen en derden) en lokale overheidsdiensten moeten tijdig worden gecommuniceerd over de gevolgen van invoering van de GBA, zodat zij zich adequaat kunnen voorbereiden. Dit vooral inzake het verplichte gebruik van gegevens uit de basisadministratie persoonsgegevens, en over de terugmeldplicht.
Overwogen moet worden of communicatie volstaat of dat actievere begeleiding nodig is.
Met burgers en bedrijven dient te worden gecommuniceerd dat de overheid zich verplicht om persoonsgegevens eenmalig uit te vragen en meervoudig te gebruiken.
h. Aanpassingen bij andere (semi) overheden en bedrijven.
Aanpassingen met betrekking tot NIK, vreemdelingendocument en BSN zijn zoals beschreven varianten 2 (pag. 78) en 4 (pag. 97).
In deze variant gaan overheden daarbij verplicht gebruik maken van de gegevens uit de GBA – en eventuele fouten terugmelden. Indien gewenst sluiten zij zich aan op de GBA-V. Koppelingen met de PIVA-V komen te vervallen.
Bedrijven moeten voor deze variant dezelfde aanpassingen doen als in alle varianten waarin de NIK wordt ingevoerd en het ID-nummer wordt uit gefaseerd – zij moeten gaan vragen om uittreksels en moeten een eigen klantnummeradministratie inrichten en gaan gebruiken.
2. De aanpak en volgtijdelijkheid van de transitie
Deze variant met NIK, BSN en GBA kan het best in één keer in zijn geheel worden ingevoerd omdat al deze onderdelen van de identiteitsinfrastructuur nu goed op elkaar zijn afgestemd in Europees Nederland. Wanneer men één of twee van deze onderdelen zou invoeren in Caribisch Nederland, bijvoorbeeld GBA en BSN wel maar de NIK en het vreemdelingendocument nog niet, dan zouden zowel de processen en systemen rond de sédula als rond de GBA aangepast moeten worden.
Voor wat betreft de aanpak van de migratie PIVA naar GBA kan het beste eerst PIVA worden ontdaan van alle dubbele PL-en (daar kan GBA niet mee overweg), aangevuld met ontbrekende gegevens (straatnamen, mogelijk ook postcodes) en verbeterd tot het vereiste minimumniveau van de GBA. Dan wordt het hele GBA systeem geïnstalleerd en ingericht bij de drie afdelingen Burgerzaken. De medewerkers krijgen dan vast de nodige GBA-opleidingen.
109 Variant 5 – NIK/Vreemdelingendocument, BSN, GBA
De personen in PIVA die nog geen BSN hebben (d.w.z. personen die niet ooit in Europees Nederland in de GBA waren ingeschreven) krijgen elk een BSN toegewezen uit de daarvoor bestemde BSN-range. Van personen die al een BSN hebben wordt het BSN opgezocht.
De zo verkregen BSN’s worden alvast bijgeschreven in PIVA, maar nog niet gebruikt (het BSN is nog niet ingevoerd). Als alle ingezetenen in een openbaar lichaam een BSN hebben en alle opgeschorte PL’s uit PIVA zijn samengevoegd met PL’s elders, kunnen in één weekend de PIVA-bestanden geconverteerd worden naar de GBA. Alle PL-en worden dan ook via het GBA-netwerk doorgegeven aan BV BSN. Vanaf dat moment worden GBA, BSN en NIK in het openbaar lichaam operationeel. Mogelijk kan dit per openbaar lichaam steeds een volgend weekend zijn, omdat dan één team specialisten de start van de invoering ter plekke kan begeleiden.
De volgorde wordt dan samengevat:
Onderzoek naar noodzakelijke afwijkingen GBA
Het voorbereiden van veranderingen in de wet- en regelgeving (parallel);
Het voorbereiden van de verstrekking van vreemdelingendocumenten door de IND (nieuw document, aanpassingen processen, FMS, opleidingen).
Het verbeteren van de ICT-infrastructuur in Caribisch Nederland
Het installeren van de complete GBA omgeving
Verzorgen van opleidingen op de GBA, BSN, NIK, vreemdelingendocument.
En:
Het ontdubbelen van PL’s in PIVA
Verbeteren van de gegevenskwaliteit (straatnamen enz.)
Toekennen van BSN aan alle ingezetenen die dat nog niet hebben
Uitvoeren van de migratie van alle PL’-en van PIVA naar GBA
Start van het gebruik van GBA en BSN.
Het gaan verstrekken van NIKs via de GBA-module voor reisdocumenten en vreemdelingendocumenten. De sédula wordt niet meer verstrekt.
Dit traject zal mogelijk twee tot drie jaar duren. Er moet namelijk veel wet- en regelgeving worden gewijzigd, en de infrastructuur (stroom, datacommunicatie) moet fors worden verbeterd.
Daarenboven moet nog een complexe migratie plaatsvinden. Niet alleen moeten de persoonslijsten worden overgebracht in de GBA, ook moet tevoren de kwaliteit van de persoonslijsten worden gecontroleerd en verbeterd. Dit alles met een beperkte verandercapaciteit.
110 Variant 5 – NIK/Vreemdelingendocument, BSN, GBA
3. Globale eenmalige kosten van die transitie
De eenmalige kosten met betrekking tot NIK en vreemdelingendocument (pag. 79) en BSN (pag.
98) moeten nog steeds worden gemaakt – behoudens enkele uitzonderingen.
In beginsel hoeven er voor de combinatie NIK, BSN en GBA geen systemen te worden aangepast omdat het complete systeemlandschap uit Europees Nederland in Caribisch Nederland wordt geïnstalleerd.
Er zijn echter wel kosten voor het invoeren van de GBA. Een GBA-systeem moet worden geselecteerd en aangeschaft. Alle persoonslijsten moeten worden gecontroleerd, verbeterd en geconverteerd. Daarbij moet het personeel worden opgeleid in het werken met de nieuwe verwerkingsprocessen (intergemeentelijke verhuizing, terugmeldingen). En natuurlijk voor de verbetering van de ICT-infrastructuur.
4. De risico’s van de transitie
De risico’s met betrekking tot NIK en vreemdelingendocument en BSN zijn beschreven bij varianten 4 (pag. 99).
Daarenboven zijn er enkele specifieke risico’s van de overgang naar de GBA:
Aan de GBA wordt in Europees Nederland een hoge kwaliteitseis gesteld. Dat dit haalbaar is, is het gecombineerde resultaat van jarenlange sturing op kwaliteit (auditsystematiek,
opleidingen) en van de inzet van verschillende moderniseringen, zoals de GBA als
Basisregistratie, verplicht gebruik en verplichte terugmelding. Omdat de sturing op kwaliteit in de openbare lichamen van veel recenter datum is en doordat de moderniseringen niet in Caribisch Nederland zijn ingevoerd, is het risico groot dat Caribisch Nederland niet gelijk aan dezelfde kwaliteitseisen zal kunnen voldoen. Wellicht is een overgangsregime op zijn plaats.
Ook bestaat het risico dat bij de conversie fouten in de persoonslijsten gaan ontstaan (zoals is gebeurd bij het wijzigen van de landencodes voorafgaand aan 10-10-‘10).
Een ander mogelijk risico ontstaat als blijkt dat de samenvoeging van meervoudige PL-en handmatig zou moeten worden uitgevoerd.
Het voeren van de GBA stelt hoge eisen aan de infrastructuur. Het risico bestaat dat deze niet of niet tijdig realiseerbaar zijn. Dit kan leiden tot diverse problemen. Een gedetailleerde risicoanalyse kan de mogelijke problemen in kaart brengen, zodat bij de voorbereiding van de overgang oplossingen kunnen worden geformuleerd. Zo kan een deel van de problemen worden ondervangen door het inbouwen van redundantie in de infrastructuur
(noodaggregaten, dubbele servers…).
111 Variant 5 – NIK/Vreemdelingendocument, BSN, GBA
5. De verandercapaciteit en -bereidheid van overheden
De benodigde verandercapaciteit is groot. Burgerzaken, IND en medeoverheden moeten hun processen met betrekking tot documenten, persoonsnummer én registraties veranderen. Intensieve ondersteuning vanuit Europees Nederland is dan ook vereist (diverse specialismen).
De veranderbereidheid van overheden (lokaal) is wisselend. Hoe deze is met betrekking tot NIK en vreemdelingendocument leest u bij variant 2 (pag. 80), voor het BSN verwijzen we u naar variant 4 (pag. 99).
De bereidheid met betrekking tot de GBA is wisselend. Een openbaar lichaam noemt de voordelen van uniformiteit en schaal – maar wijst ook naar de erg hoge eisen aan kwaliteit en infrastructuur.
De andere twee openbare lichamen wijzen vooral op de complexe transitie. De migratie zou jaren gaan kosten, zeker als er geen overgangssituatie kan zijn waarin (tijdelijk) de kwaliteit van de gegevens minder zou zijn dan in Europees Nederland. Andere overheden die wij spraken hebben geen duidelijke opinie over de overgang van PIVA naar GBA.
Voor de precieze meningen van de openbare lichamen over NIK, vreemdelingendocument, BSN en GBA verwijzen we de lezer naar de resultaten van de conferentie (verslaglegging in de bijlage 5).
6. De veranderbereidheid van de burgers en bedrijven
Burgers en bedrijven blijken weinig enthousiast te zijn over de NIK en vreemdelingendocument (variant 2, pag. 80).
Het BSN en de GBA hebben echter op termijn voordelen voor de burger – vooral daar waar het gaat om “eenmalige uitvraag, meervoudig gebruik” waardoor de administratieve lasten voor burgers op termijn zullen afnemen en vanwege de toegang tot digitale diensten van de overheid, bijvoorbeeld voor aankomende studenten.
4.5.2 Structurele effecten
7. Veranderingen in de structurele kosten
De structurele kosten met betrekking tot NIK en vreemdelingendocument worden zoals beschreven bij variant 2 (pag. 70).
Daarbij gaan de openbare lichamen enige extra kosten maken voor het GBA-. Naar schatting van de PIVA- leverancier gaat het jaarlijks om 15.000 berichten a € 0,10. Wij gaan er verder van uit dat de kosten voor de aansluiting van de afdelingen Burgerzaken in Caribisch Nederland op Gemnet, net als nu, door het ministerie van BZK worden gedragen. Wanneer ook andere overheden in Caribisch Nederland (zorg, politie…) de BV BSN zouden willen gebruiken hebben zij ook Gemnet-aansluitingen nodig. De financiering daarvan valt buiten het bestek van dit onderzoek.
Het vermoeden van experts is dat de jaarlijkse kosten van de GBA voor de openbare lichamen wat hoger zullen zijn dan die voor PIVA, omdat GBA meer en geavanceerdere functies biedt. Of de verschillen substantieel zijn kan pas worden bepaald als de openbare lichamen een GBA-leverancier hebben geselecteerd.
112 Variant 5 – NIK/Vreemdelingendocument, BSN, GBA
De kosten voor het centrale beheer van PIVA-V komen te vervallen. Het centrale beheer van PIVA niet, omdat de Caribische landen PIVA blijven gebruiken.
De structurele kosten voor de openbare lichamen nemen alles bij elkaar genomen in vergelijking met de huidige situatie toe.
8. Doelmatigheid van de identiteitsinfrastructuur
De doelmatigheid van deze variant is relatief hoog. Het beveiligingsniveau en de kwaliteit van de gegevens zijn hoog, en ook de kwaliteit van de dienstverlening neemt op termijn toe door een vermindering van administratieve lasten voor burgers. De structurele kosten zijn voor de openbare lichamen zijn wel wat hoger, maar worden deels gecompenseerd door de kostendekkende
identiteitskaarten. Het Rijk bespaart de beheerkosten van PIVA-V (circa 6 ton/jaar).
9. Duurzaamheid
De duurzaamheid in de betekenis van de tijd dat de oplossing kan blijven bestaan zonder nieuwe veranderingen voor deze variant is groot. Bij elke volgende verandering in de richting van een meer uniforme identiteitsinfrastructuur in Caribisch en Europees Nederland zal de NIK en het BSN en de GBA blijven bestaan, zodat de gedane inspanningen hun waarde niet snel zullen verliezen.
4.5.3 De kwaliteit van de identiteitsinfrastructuur
10. De juistheid en volledigheid van de basisadministratie persoonsgegevens
a. De mate waarin de op de burgerlijke stand gebaseerde persoonsgegevens in de
basisadministratie (zoals naam, geslacht, geboortedatum, ouder…) overeenkomen met de brondocumenten;
Bij het overdragen van persoonsgegevens tussen GBA en PIVA gaan nu (historische) gegevens verloren: niet wordt verwezen naar het juiste brondocument, maar naar de oude (opgeschorte) persoonslijst. Zouden Caribisch Nederland en Europees Nederland allebei de GBA gebruiken dan worden deze correcte verwijzingen naar brondocumenten wel
overgedragen.
b. De mate waarin verblijfplaatsgegevens in de basisadministratie (gemeente van inschrijving, straatnaam, huisnummer) juist zijn;
De eilanden hebben nog geen straatnamen en huisnummers die op bestuurlijk niveau zijn vastgesteld. Met de eilanden is afgesproken dat de bestuurscolleges de straatnamen en huisnummers medio 2012 zullen vaststellen. Streven is de verwerking van de vastgestelde namen en huisnummers in PIVA nog in 2012 af te ronden. Dit zal de kwaliteit van PIVA op dit punt aanzienlijk verbeteren en brengt PIVA dichter bij de GBA. Ook de GBA werkt met eenduidige straatnamen en huisnummers. Sinds kort ontleent de GBA deze aan de BAG (Basisadministratie Adressen en Gebouwen). De BAG is in Caribisch Nederland niet ingevoerd. Invoering van de BAG is geen deel van dit onderzoek. Voor de problematiek van de ontbrekende postcodes is nog geen oplossing voorgesteld. De problematiek van de invoering van postcodes vormt evenmin deel van dit onderzoek.
113 Variant 5 – NIK/Vreemdelingendocument, BSN, GBA
Voor dit onderzoek volstaat de constatering dat postcodes ontbreken en dat dit van belang kan zijn voor de manier waarop met de gegevensset in de GBA moet worden omgegaan.
Gelet op de kwaliteitsvereisten van de GBA ligt het voor de hand pas over te gaan van PIVA naar de GBA nadat de bestuurlijk vastgestelde straatnamen en huisnummers in PIVA zijn verwerkt.
c. De mate waarin de basisadministratie overeenstemt met de feitelijke situatie. Bijvoorbeeld of een persoon die als ingezetene staat ingeschreven nog wel woonachtig is in het openbaar lichaam.
In deze variant maken zowel Caribisch Nederland als Europees Nederland gebruik van BSN en GBA. Dit maakt dat de kans op dubbele inschrijvingen nihil wordt. Hiermee neemt de overeenstemming tussen administratie en feitelijke situatie toe.
Niet gemelde verhuizingen binnen het nieuwe gebied alsmede niet gemelde emigraties worden bij de GBA – in het kader van de verplichte terugmelding - gemeld bij Burgerzaken door de eerste overheidsinstelling die gaat twijfelen aan het betreffende persoonsgegeven.
Ook dit draagt bij aan de mate van overeenstemming tussen administratie en feitelijke situatie.
d. De procedures die worden gehanteerd om de kwaliteit van de basisadministratie te handhaven, te controleren of te verbeteren.
In bovenstaande paragrafen zijn verschillende mechanismen en procedures genoemd die de GBA kent en PIVA niet en die een bijdrage zullen leveren aan de verbetering van de kwaliteit van de gegevens in de basisadministraties persoonsgegevens van de openbare
In bovenstaande paragrafen zijn verschillende mechanismen en procedures genoemd die de GBA kent en PIVA niet en die een bijdrage zullen leveren aan de verbetering van de kwaliteit van de gegevens in de basisadministraties persoonsgegevens van de openbare