Afspraken voor rechtshandhaving en bestrijding van criminaliteit

Zoals in paragraaf 2.4.4 al is aangegeven, staat het Zeerechtverdrag alleen voor de vier expliciet genoemde universele misdrijven (piraterij, slavenhandel, illegale etheruitzendingen en stateloosheid) toe dat anderen dan de vlaggenstaat handhavend optreden; en dat dan alleen buiten de territoriale zee. Behalve over het tegengaan van de handel in drugs doet het Zeerechtverdrag verder geen uitspraken over andere vormen van criminaliteit.

Voor de bestrijding hiervan moeten staten onderling dus aparte afspraken maken. De volgende paragrafen gaan nader in op andere afspraken die zijn gemaakt op het terrein van maritime security, namelijk de bestrijding van de drugshandel, de bestrijding van maritiem terrorisme en het tegengaan van illegale immigratie, mensensmokkel en mensenhandel.

2.6.1 Afspraken over de bestrijding van drugshandel

Het Zeerechtverdrag stelt dat staten onderling nadere afspraken moeten maken over het bestrijden van drugshandel. Eén van die nadere afspraken voor drugsbestrijding in het algemeen is het Verdrag van Wenen van 1988.²⁰

20 Volledige titel: Verdrag van de Verenigde Naties tegen de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen. In het Engels:

United Nations Convention against illicit traffic in narcotic drugs and psychotropic substances.

Het maakt daarbij verschil of een dergelijk bijzonder luchtverkeersgebied zich in het nationale of het internationale luchtruim bevindt. In het

internationale luchtruim, waar recht van overvlucht geldt, heten bijzondere luchtverkeersgebieden Danger Areas: zij duiden aan dat vliegen in het gebied gevaarlijk kan zijn, maar niet verboden kan worden. In het nationale luchtruim kan een staat het luchtruim wel daadwerkelijk geheel of gedeeltelijk afsluiten.

In dat geval is sprake van respectievelijk Prohibited Areas en Restricted Areas.

Indien deze gebieden actief zijn, is het ongeautoriseerd binnenvliegen ervan een strafbaar feit.

Nederland heeft in de Noordzee een aantal vaste oefengebieden

aangewezen.¹⁹ Twee daarvan, EHD 41 en EHD 42 geheten, zijn bedoeld voor schietoefeningen door schepen: het aangewezen luchtruim begint op het zeeoppervlak. Voorts bevinden zich in het luchtruim ten noorden van de Waddeneilanden de oefengebieden EHD 1 tot en met EHD 9 waar oefeningen met gevechtsvliegtuigen gehouden kunnen worden. In deze gebieden begint het aangewezen luchtruim niet op het zeeoppervlak, maar pas vanaf een bepaalde hoogte. In de territoriale wateren bij Den Helder bevindt zich voorts bijzonder verkeersgebied EHR-8 dat kan worden afgesloten ten behoeve van schietoefeningen door schepen of vanaf de kust. Het vaststellen en afkondigen van bijzondere luchtverkeersgebieden voor militair gebruik is in Nederland voor behouden aan de Militaire Luchtvaart Autoriteit (MLA). Het per NOTAM activeren van deze gebieden geschiedt door Air Operations Control Station (AOCS) Nieuw Milligen, onderdeel van het Commando Luchtstrijdkrachten.

19 Voor meer informatie zie ACZSK DOPS 139 Richtlijnen voor het gebruik van vliegtuigen en helikopters en luchtruimmanagement t.b.v.

maritieme oefeningen.

2.6.2 Internationale afspraken over de bestrijding van maritiem terrorisme Nadat in de jaren tachtig van de twintigste eeuw schepen waren gekaapt door terroristen, werden afspraken opgesteld ter bestrijding van maritiem terrorisme. Deze afspraken werden vervat in twee verdragen: het ‘Verdrag tot bestrijding van wederrechtelijke gedragingen gericht tegen de veiligheid van de zeevaart’ (het SUA-verdrag) en het ‘Protocol tot bestrijding van wederrechtelijke gedragingen gericht tegen de veiligheid van vaste platforms op het continentale plat’.²⁴ Na de terroristische aanslagen van Al Qaida in 2001 werden aanvullende regels nodig geacht: beide verdragen werden daartoe in 2005 aangescherpt. Tevens werd de Internationale code inzake de beveiliging van schepen en havenvoorzieningen (ISPS-code)²⁵ overeengekomen binnen de IMO.

De ‘wederrechtelijke gedragingen’ uit de titel van het SUA-verdrag en het Protocol betreffen het voorbereiden en uitvoeren van daden van terrorisme en het vervoeren en handelen in (onderdelen) van massavernietigingswapens.

Beide verdragen geven oorlogsschepen of andere staatsschepen het recht van onderzoek van schepen die verdacht worden van deze gedragingen. Hierbij is echter wel eerst toestemming van de vlaggenstaat nodig.

24 In het Engels: Convention for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Maritime Navigation (SUA), and Protocol for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Fixed Platforms located on the Continental Shelf.

25 In het Engels: International Ship and Port Facility Security (ISPS) Code.

Net als het Zeerechtverdrag biedt ook dit verdrag echter nog geen directe rechtsgrond voor optreden tegen van smokkel verdachte schepen uit andere staten (geen recht van onderzoek). Een dergelijke rechtsgrond ontstaat pas als de betrokken staten onderling specifieke afspraken maken.

In het Caribisch gebied is dat door een aantal staten uit de regio en een aantal andere betrokken staten gedaan met het Verdrag van San José.²¹ Nederland en de Caribische gebiedsdelen van het Koninkrijk der Nederlanden zijn partij bij dit verdrag.²² Hierdoor kunnen Nederlandse marineschepen in het Caribisch gebied optreden tegen van drugssmokkel verdachte schepen uit staten die ook partij zijn bij het verdrag, ook buiten de territoriale wateren van de eilanden.

Het verdrag kent hiertoe het recht van onderzoek toe: de toestemming van de vlaggenstaat voor een boarding ligt vast in het verdrag.

De Europese landen hebben een soortgelijk onderling verdrag opgesteld, het Verdrag van Straatsburg inzake de sluikhandel over zee (1995).²³ Anders dan het Verdrag van San José is in dit verdrag geen automatische instemming van de vlaggenstaat opgenomen. Hierdoor is optreden tegen drugssmokkel in de wateren rond Europa alleen mogelijk is na voorafgaande toestemming van de vlaggenstaat.

21 Volledige titel: Verdrag inzake samenwerking bij de bestrijding van sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen over zee en door de lucht in het Caribisch gebied. In het Engels: Agreement concerning co-operation in suppressing illicit maritime and air trafficking in narcotic drugs and psychotropic substances in the Caribbean area.

22 België is geen partij bij het Verdrag van San José.

23 Anno 2013 is dit verdrag voor Nederland nog niet in werking getreden, omdat eerst de uitvoeringswetgeving gereed moet zijn. België heeft dit verdrag nog niet getekend.

Optreden tegen deze vormen van ongewenst vervoer van personen op volle zee is gecompliceerd, omdat niet altijd duidelijk is met welk doel mensen een zeereis maken en of er al dan niet sprake is van enige vorm van dwang.

Hoewel het Zeerechtverdrag het optreden tegen slavenhandel mogelijk maakt, ontbreekt een heldere definitie van slavernij. Ook de scheidslijn tussen mensenhandel en illegale immigratie is niet duidelijk te trekken: vaak is onduidelijk of men vrijwillig betaald heeft voor de reis of dat men hiertoe gedwongen is. Bovendien kan ook sprake zijn van vluchtelingen: mensen die het eigen land ontvluchten om te ontkomen aan honger, armoede, geweld of vervolging.

Omdat het bij het vervoer van personen vrijwel altijd gaat om toegang tot een andere staat, is het optreden tegen ongewenste toegang in principe een taak van de immigratiedienst en de kustwacht van het land van bestemming.

Zeestrijdkrachten kunnen hierbij een assisterende rol vervullen.

Illegale immigratie, mensensmokkel en vluchtelingen kunnen maritiem optreden belemmeren of compliceren, wanneer het transport over zee plaatsvindt in niet-zeewaardige schepen en vaartuigen. Er geldt immers de plicht om hulp te verlenen aan mensen die op zee in nood verkeren. Het verlenen van die hulp zelf is voor marineschepen meestal geen probleem; een serieuzere uitdaging ontstaat echter wanneer de aangetroffen personen hun reis niet met eigen middelen kunnen voortzetten en ze ook niet onmiddellijk in de dichtstbijzijnde landen kunnen worden afgezet. Het aan boord hebben van een (grote) groep ‘passagiers’ en de (mogelijk lange) tijd die benodigd is om ze op een veilige plek aan land te mogen en kunnen brengen, kunnen de lopende maritieme operatie van het schip belemmeren of zelfs verhinderen.

De ISPS-code is niet direct van toepassing op zeestrijdkrachten, maar kan wel leiden tot inzet van onderdelen van de marine. Bepaalde schepen die een haven aandoen kunnen immers een risico of een doelwit vormen en daardoor een verscherpte bewaking noodzakelijk maken. Nationale maritieme eenheden kunnen dan ingezet worden voor het uitvoeren van preventief onderwateronderzoek naar explosieven en obstakels (pre-bomb checks) of voor de beveiliging van schepen.²⁶

2.6.3 Afspraken over het tegengaan van illegale immigratie

De zee is één van de manieren voor mensen om van het ene naar het andere land te komen. Transport van personen over zee betreft niet alleen veerdiensten (ferries) en cruiseschepen, maar ook het vervoer van personen die op de beoogde bestemming niet welkom zijn, zoals illegale immigranten en mensen die tegen hun wil ‘verhandeld’ worden.²⁷

Ongewenst vervoer van personen over zee betreft juridisch gezien drie

verschillende categorieën: slavenhandel, mensenhandel en illegale immigratie.

Slavenhandel betreft mensen die tegen hun wil als eigendom van andere personen worden behandeld. Mensenhandel betreft vervoer onder dwang van personen met als doel hen uit te buiten, bijvoorbeeld met dwangarbeid of prostitutie. Illegale immigratie betreft het toegang verkrijgen tot een staat waar betrokken persoon geen ingezetene is of een recht tot toegang en verblijf heeft (bijvoorbeeld een visum).

26 Zie kader over havenbescherming bij Hoofdstuk 12 paragraaf 12.5 (Bestrijding van gewelddadige criminaliteit en terrorisme in het maritieme domein).

27 Belangrijkste internationale afspraken op dit terrein zijn het Verdrag van de Verenigde Naties tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad, het aanvullende Protocol tegen de smokkel van migranten over land, over zee en door de lucht en het aanvullende Protocol inzake de voorkoming, bestrijding en bestraffing van mensenhandel, in het bijzonder vrouwenhandel en kinderhandel.

Voor de toepassing van het Zeeoorlogsrecht is de indeling van de betrokken partijen van belang: de bij het gewapende conflict betrokken staten (de strijdende partijen) en staten die niet betrokken zijn (de neutrale partijen).³⁰

Het Zeeoorlogsrecht beschrijft de beperkingen die worden opgelegd ten aanzien van operatiegebieden, te gebruiken wapens en militaire doelen.

Daarnaast schrijft het Zeeoorlogsrecht voor hoe moet worden omgegaan met schepen en vliegtuigen uit neutrale staten.

2.7.1.1 Beperkingen voor maritieme vijandelijkheden Neutrale wateren en zeestraten

Behalve op volle zee mogen zeestrijdkrachten, als algemene regel, vijandelijke acties uitvoeren in, op of boven het landgebied, de binnenwateren, de

territoriale zee, de aansluitende zone en de EEZ van de bij het conflict

betrokken partijen. Operaties mogen ook plaatsvinden in de EEZ van neutrale staten. In de EEZ en op volle zee dienen de strijdende partijen wel rekening te houden met de rechten van derden of neutrale staten in het betreffende gebied, zoals visserij of de vrijheid van navigatie.

Vijandelijke acties zijn niet toegestaan in neutrale wateren: de binnenwateren en de territoriale zee van neutrale staten. Eenheden van de strijdende partijen mogen zich ook niet schuilhouden in neutrale wateren, noch dit gebied als basis gebruiken.

30 Hoewel het humanitair oorlogsrecht uitgaat van staten als partijen bij een conflict, beschouwen zowel Nederland als België dit recht eveneens van toepassing op gewelddadige conflicten met niet-statelijke actoren.

2.7 Afspraken voor gebruik van de zee bij machtsuitoefening