Het Nederlandse planningsysteem, 1960-
6.6 Zelfstandige projectprocedure op gemeentelijk niveau, 1999 (Kamerstukken 25311)
6.6.1 Aanleiding
De aanleiding voor volgende wijziging van de WRO lag in de evaluatie van WRO/ Bro die op 15 juni 1994 aan de Tweede Kamer werd aangeboden44. Bij de wetswij- ziging die resulteerde in de WRO 1985 was de positie van het bestemmingsplan versterkt. Dat had geleid tot kortere procedures en een groter gebruik van globale plannen, maar het aantal art. 19-procedures en het oneigenlijk gebruik van art. 19 namen niet af. Er was in de praktijk kennelijk een grote behoefte aan een dergelijk instrument. Het voorstel van wet werd op 17 april 1997 ingediend. De Tweede Kamer stemde er op 2 maart 1999 mee in en de Eerste Kamer op 13 juli 1999. 6.6.2 Essentie
Het belangrijkste onderdeel van het wetsvoorstel betrof de zelfstandige project- procedure op gemeentelijk niveau. Die werd geregeld in een vernieuwd art. 19 WRO en een vernieuwd art. 50 Woningwet. Daarmee ontstond een fundamentele omslag in het systeem van ruimtelijke wetgeving: de loskoppeling van art. 19 van het bestemmingsplan. De Memorie van Toelichting gaf aan dat dit paste in de rode draad van opeenvolgende wetswijzigingen. Die waren er allemaal op gericht om te voorzien in efficiënte en zorgvuldige procedures voor de realisering van ruimte- lijke investeringsprojecten op de verschillende bestuursniveaus.
De wetswijziging was een logisch vervolg op een reeks van maatregelen die in de voorgaande jaren waren getroffen in het ruimtelijk bestuursrecht. De Tracéwet uit 1994 was te beschouwen als de eerste stap. De wetgever had daarin een besluitvor- mingsmodel geïntroduceerd dat garant stond voor een zorgvuldige ruimtelijke af- weging in een ander kader dan het bestemmingsplan. Een vergelijkbare wijziging was zichtbaar in de Nimby-wetgeving: die bevatte niet alleen een aanwijzing voor de inhoud van het bestemmingsplan, maar maakte een rechtstreekse slag mogelijk naar de gemeentelijke vergunningverlening. Naast de traditionele planlijn was ge- leidelijk een projectlijn ontwikkeld45.
De reguliere toets van een projectvoorstel vond plaats op basis van een bestem- mingsplan. Als het project daarmee niet in strijd was, volgde de vergunningverle- ning volgens het limitatief-imperatieve stelsel. Als echter sprake was van strijdig- 43 Kamerstukken II 1992/93, 23015, 8, p. 16 e.v.
44 Van plannen, projecten en praktijk, Evaluatiecommissie WRO/BRO. Bij brief van 15 juni 1994 aangeboden aan de tweede Kamer, maar niet als Kamerstuk gedrukt. 45 Kamerstukken II 1997/98, 25311, 3, p. 3 e.v.
heid met het bestemmingsplan, terwijl de gemeente het project wel graag wilde realiseren, dan was de zelfstandige projectprocedure een optie. Die was geformu- leerd als een vrijstelling op basis van een nieuw art. 19. De vrijstelling was in het wetsontwerp een bevoegdheid van de gemeenteraad (en niet van B&W, zoals in het oude art. 19).
Het vrijstellingsbesluit, te nemen door de gemeenteraad, moest ten minste een beschrijving van het project bevatten en een goede ruimtelijke onderbouwing ge- ven. Dat moest een visie zijn op de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van het gebied en op de eventuele ruimtelijke effecten van het project. De vorm van de onderbouwing werd niet vastgelegd. De omvang van de onderbouwing was afhankelijk van de mate waarin kon worden verwezen naar eerder geformuleerd ruimtelijk beleid. Tot slot moest het vrijstellingsbesluit een beschrijving geven van de afwegingen.
De provincie toetste de vrijstelling aan het beleid van provincie en Rijk, hoorde de Provinciaal Planologische Commissie (PPC) en gaf vervolgens een Verklaring van Geen Bezwaar. Daarbij kon de provincie eventueel beleidsregels vaststellen. De gronden waarop Gedeputeerde Staten goedkeuring konden weigeren werden - in lijn met de jurisprudentie - uitgebreid naar: in strijd met een goede ruimtelijke or- dening. Het wetsvoorstel voorzag in een interventiemogelijkheid van de minister die een Verklaring van Geen Bezwaar van Gedeputeerde Staten kon vervangen door een eigen besluit.
De wetgever veronderstelde dat de zelfstandige projectprocedure op lokaal niveau een stimulans kon zijn voor het structuurplan, aangezien daarop de goede ruimte- lijke onderbouwing van het projectbesluit gebaseerd kon worden. Dat betekende dat de procedure voor vaststelling van het structuurplan zo inzichtelijk en eenvou- dig mogelijk diende te zijn. Om die reden werden bindende onderdelen waartegen beroep kon worden aangetekend uit het structuurplan gehaald. Het kreeg daarmee weer de functie van indicatief ruimtelijk plan en een tijdrovende vaststelling van- wege bezwarenprocedures werd voorkomen46.
Het wetsvoorstel bevatte verder een verruiming van art. 18a dat een vrijstelling regelde voor afwijkingen van het bestemmingsplan van geringe planologische betekenis (de zogenoemde planologische kruimelgevallen). Er werden daarnaast enkele aanpassingen doorgevoerd in verband met de gewijzigde Algemene Wet Bestuursrecht. Bijzonder was dat de term ‘planologische kernbeslissing’ weer werd opgenomen in de wet en in een aantal artikelen de verwijzing naar een ‘plan zoals bedoeld in art. 2a’ verving.
6.6.3 Parlementaire discussie
De meeste fracties in de Tweede Kamer konden de doelstellingen van het wets- voorstel wel ondersteunen. De zorgen zaten vooral in de veelheid aan wetswij- zigingen en de procedurele lappendeken die de WRO 1985 was geworden. De minister had tijdens de behandeling van de VROM-begroting een gedachtewis- seling beloofd met de Tweede Kamer over de vraag of de wet toe was aan een fundamentele wijziging. De minister zegde daarover een notitie toe, maar wilde toch graag het wetsvoorstel behandelen en verzocht de Kamer om dat traject niet te zeer te belasten met principiële discussies.
De Tweede Kamer maakte zich zorgen over de rol die nog overbleef voor het bestemmingsplan. Door de zelfstandige projectprocedure was er minder noodzaak om bestemmingsplannen te actualiseren. Men vond het criterium van een ‘goede ruimtelijke onderbouwing’ bovendien te vaag. Voorgesteld werd om een actueel bestemmingsplan als eis te stellen bij het voeren van een zelfstandige projectpro- cedure47. Ook werd de suggestie gedaan om het structuurplan als de verplichte ruimtelijke onderbouwing voor te schrijven48. Die suggesties werden overgeno- men.
Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer in juni 1999 werd geciteerd uit een rapport van de Rekenkamer49: ’’De Rekenkamer heeft voorts vast-
gesteld dat de minister van VROM maar heel weinig gebruik maakt van instrumen- ten om maatregelen te nemen tegen lagere overheden die handelen in strijd met het nationale ruimtelijk beleid. Dat is zowel het geval bij bestemmingsplannen als bij plannen die worden gerealiseerd op basis van de vrijstelling van het geldende bestemmingsplan, zoals bedoeld in artikel 19 van de WRO. De geloofwaardigheid van de minister als bewaker van ruimtelijke belangen komt hierdoor in het geding. Het is de vraag of het in december 1998 aan de Tweede Kamer aangekondigde voorstel van de minister voor de verbetering van de rijksinstrumenten en de ef- fectievere inzet ervan, effect zal sorteren als er geen grotere bereidheid komt om dergelijke instrumenten ook echt te gebruiken.’’
Senator Van der Lans van Groen Links hield zijn Maidenspeech50 en hij was uiterst kritisch over het wetsvoorstel:
‘Feit is dat in kringen van deskundigen - en dat is wat anders dan belanghebbenden - het wetsvoorstel niet als een reparatiewet maar als een trendbreuk wordt gezien. Het oorspronkelijke voorstel, dat onder verantwoordelijkheid van de voorgangster van de minister naar buiten kwam, oogstte in deze kringen zelfs verbazing. Iedereen was het er 47 Kamerstukken II 1996/97, 25311, 5, p. 11 (VVD-fractie).
48 Kamerstukken II 1996/97, 25311, 5, p. 17 e.v. (SGP-fractie).
49 Inspectie van de Ruimtelijke Ordening. Kamerstukken II 1989/99, 26585, 2. 50 Van der Lans, Groen Links, behandeling wetsvoorstel 25311 in de Eerste Kamer op
wel over eens dat er wat moest gebeuren met artikel 19, maar dat de minister zo ver ging en weinig richtinggevende noties introduceerde als ’’goede ruimtelijke onderbouwing’’ en ’’project’’ was voor ingewijden in de ruimtelijke ordening een grote verrassing. Ge- lukkig was deze voortvarendheid de Tweede Kamer duidelijk wat al te gortig. Met grote inventiviteit hebben Kamerleden amendementen ingediend die het losgeschoten artikel 19-projectiel zoveel mogelijk in het gareel van het oude planningsregime moesten bren- gen. Vooral de door de Tweede Kamer aangebrachte koppeling van een zelfstandige projectprocedure aan de aanwezigheid van een geactualiseerd bestemmingsplan heeft die functie. Hetzelfde geldt voor de nadere concretisering door de Tweede Kamer van de invulling van een ’’goede ruimtelijke onderbouwing’’, waarbij op zijn minst verwe- zen moet worden naar een structuurplan’.
De verdediging van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer gebeurde door Pronk, die kort daarvoor was aangetreden als minister van het Tweede Paarse Kabinet. Hij verwees naar de wet als een ‘tussenwet’ en hij beloofde de integrale herziening van de WRO 1985 in relatie tot de beleidsvoornemens die hij wilde vastleggen in een Vijfde Nota.