Planologische beleidsvoering 4.1 Inleiding
4.2 Definiëren en modelleren van planologische beleidsvoering
planologische beleidsvoering worden gedefinieerd en gemodelleerd en welke ken- merken komen daaruit naar voren?) (4.7).
4.2 Definiëren en modelleren van planologische
beleidsvoering
In veel landen liggen de slechte woon- en leefomstandigheden in snelgroeiende steden aan de basis van ruimtelijke ordening als overheidsactiviteit. Het aanpak- ken van de stedelijke problematiek leidde tot belangstelling voor stedelijke in- richting, stedelijke uitbreiding en de consequenties voor het omringende gebied. De ontwikkeling van het beleidsveld en de begripsvorming die daarbij ontstond, hebben in de verschillende landen eigen trajecten gekend. In dit onderzoek staat de Nederlandse nationale planologische beleidsvoering centraal; daarom worden in het bijzonder de Nederlandse begrippen en opvattingen weergegeven.
Ruimtelijke ordening is het Nederlandse begrip dat in het algemeen wordt gebruikt voor de actieve betrokkenheid van de overheid bij de inrichting en het gebruik van
de ruimte1. Ruimtelijke orde ontstaat als het resultaat van spontane ontwikkelin- gen in de samenleving die ruimte nodig hebben; het wordt ruimtelijke ordening als de overheid zich ermee gaat bemoeien2. Het begrip ruimtelijke ordening heeft in de periode 1965-2010 naam gegeven aan het ministerie dat zich op rijksniveau met de ruimtelijke vraagstukken bezighield; het heeft in de titels gestaan van nati- onale beleidsnota’s en van wetgeving.
Medio jaren ’50 formuleerde een werkgroep van het Nederlands Instituut voor Stedebouw en Volkshuisvesting een aantal stellingen. De leden van de werkgroep legden vast dat ruimtelijke ordening als doel heeft het scheppen van een ruim- telijk kader waarin de samenleving zich op de beste wijze kan ontplooien. Naar de overtuiging van de werkgroep maakte de ontwikkeling van een samenleving binnen bepaalde grenzen keuzen mogelijk; het maken van die keuzen lag bij de verantwoordelijke bestuurders. Daarbij moest er een beleidsorgaan bestaan dat de consequenties van die keuzen in beeld bracht. Deze formulering sluit nauw aan bij hetgeen onder een beleidsactiviteit wordt begrepen en in de verdere uitwerking van de stellingen die de werkgroep formuleerde over ruimtelijke ordening is een beleidscyclus te herkennen:
- de analyse van de bestaande toestand en daarin werkzame krachten;
- verkenning van de alternatieve mogelijkheden voor toekomstige ruimtelijke ontwikkeling (in concepties, modellen);
- de keuze voor een nader uit te werken beleidsalternatief;
- en vervolgens nagaan of de realisatie in gewenste volgorde en tempo verlopen of dat bijgestuurd moet worden.
Steigenga3 - een van de mede-opstellers van de stellingen - legde in de eerste helft van de jaren ’60 de basis voor de definitie van ruimtelijke ordening die in Neder- land lange tijd is gebruikt. Hij sprak over ruimtelijke ordening als het zoeken naar
en het tot stand brengen van de best denkbare wederkerige aanpassing van ruimte en samenleving, zulks ter wille van die samenleving. Hij sloot aan bij Rouge4, die het organiseren van ruimte centraal stelde. Het ging volgens Rouge om het vinden van de functionele structuren die de ruimte het meest geschikt maken voor de bevrediging van de menselijke behoeften, zowel van materiële als geestelijke aard. Steigenga verduidelijkte dat in de ruimtelijke ordening niet zozeer de orga- 1 Mogelijk is dit begrip een germanisme en afgeleid van het Duitse Raumordnung.
Het werd voor het eerst gebruikt in het zogenoemde Basisbesluit van 15 mei 1941, dat de instelling van de Rijksdienst voor het Nationale Plan regelde. Op basis van Dam Ten & Vuijsje (2011).
2 Onder meer Steigenga (1964), Berg Van den (1981), Eerste Nota inzake de ruimte- lijke ordening.
3 Steigenga (1964). De definitie komt onder meer terug in de Memorie van Toelich- ting van de Wro. Kamerstukken II 2002/03, 28916 nr 3.
4 In Steigenga (1964): verwijzing naar La geonomie ou l’organisation de l’espace, Maurice Francois Rouge Paris, 1947, p. 33.
nisatie van de ruimte centraal staat, als wel de organisatie van het gebruik van de ruimte door en voor de mens. Steigenga was helder over het normatieve karakter van ruimtelijke ordening: vooraf geformuleerde normstellingen en als ideaal be- schouwde situaties waren leidend voor het zoeken naar en tot stand brengen van de best denkbare aanpassing. Er was daarbij geen sprake van determinisme want er waren altijd meerdere goede oplossingen denkbaar.
In latere definities is het door Steigenga geformuleerde zoekproces herkenbaar, maar worden nadere accenten gelegd. Spit en Zoete5 benadrukten de maatschappe- lijke dynamiek. Zij zien ruimtelijke ordening als het zoeken naar de ruimtelijke in-
richting van een veranderende samenleving en het maken van keuzes hoe en waar functies tot hun recht komen, vooral met het oog op de langere termijn ontwikke- ling, inclusief de reflectie daarop. Ze verwezen naar art. 21 van de Grondwet die
een stevige verankering geeft aan deze activiteit van de overheid6. Voogd, Woltjer en Van Dijk7 stelden de interventie centraal. Ruimtelijke ordening is voor hen het
bewust interveniëren in de ruimtelijke orde, via fysieke ingrepen (zoals de aanleg van infrastructuur) en via regelgeving (onder meer vastgelegd in het bestemmings- plan) teneinde ruimtelijke kwaliteiten te behouden en waar mogelijk te verbeteren.
De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) gebruikte eveneens het begrip ruimtelijke ordening en accentueerde het beleidsmatige karakter8: een
activiteit van de overheid die gericht is op een bewuste en beleidsmatige beïnvloe- ding van het gebruik van die ruimte. De overheid heeft daarvoor ter beschikking een afwegingskader en een politiek-bestuurlijke afwegingsstructuur9. Onder het afwegingskader kan worden verstaan de beleidsmatige vastlegging van doelstel- lingen en middelen; de afwegingsstructuur ten behoeve van politiek-bestuurlijke besluitvorming is verankerd in wet- en regelgeving.
Het begrip planologie is in de jaren ’30 in Nederland geïntroduceerd door de ste- denbouwkundige De Casseres. Hij beschouwde planologie als een ‘pragmatische wetenschap’, gericht op het zodanig organiseren van de ruimtelijke structuur dat het maatschappelijke leven zich onder gunstige omstandigheden kon ontplooien. Steigenga zag planologie als de ‘voorbereiding’ van ruimtelijke ordening en ruim- telijke ordening als de maatschappelijke activiteit die de resultaten van de plano- logie gebruikte: ruimtelijke ordening omvatte het maken van planologische voor- schriften en het doorvoeren van maatregelen om planologische doelen te bereiken. De term planologie wordt - in lijn met De Casseres - in het algemeen gebruikt 5 Spit & Zoete (2009).
6 Grondwet art 21: De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu.
7 Voogd, Woltjer & Van Dijk (2012). 8 WRR (1998).
9 De WRR geeft ook aan welk afwegingskader zich tussen 1960 en eind jaren 90 heeft ontwikkeld. Het bestaat uit vijf basisprincipes: concentratie van verstedelij- king, ruimtelijke hiërarchie, ruimtelijke samenhang, ruimtelijke differentiatie en ruimtelijke rechtvaardigheid.
als de aanduiding van het wetenschapsgebied dat gericht is op bezinning op en operationalisering van ruimtelijke ordening10. Het gebruik is echter niet helemaal consequent. Er wordt gesproken over de planoloog die als werkgebied heeft de ruimtelijke ordening in theorie en praktijk11; een planoloog die planologie beoe- fent, doet wat anders dan een planoloog die met ruimtelijke ordening bezig is12. De bijvoeglijke naamwoorden ‘planologisch’ en ‘ruimtelijk’ worden als synoniemen gebruikt, bijvoorbeeld in de combinatie met beleid.
Planning en beleid zijn algemene termen die verwijzen naar toekomstgericht han- delen om doelstellingen te realiseren. De vraag is hoe planning en beleid zich tot elkaar verhouden. Sommigen hebben de opvatting dat planning een component kan zijn die eventueel (maar niet per definitie) leidt tot beleid13. Anderen bena- drukken het puur theoretische karakter van het onderscheid. Onder meer Dror14 wees op de praktijk, waarin de relatie tussen planning, beleid en uitvoering com- plex en veelzijdig is. Planning van de ene organisatie kan leiden tot beleid van de andere organisatie. Wat voor de een het uitvoeringsstadium is, kan voor de ander een beleidsstadium inluiden15. Soms worden beide begrippen inhoudelijk gelijk- gesteld, maar is de term beleid gereserveerd voor het toekomstgericht handelen
van de overheid16.
Wat het object van ruimtelijke ordening betreft, zijn eveneens meerdere interpre- taties zichtbaar. Steigenga omschreef het object van ruimtelijke ordening als de ruimtelijke organisatie van de samenleving. Het scheppen van orde in de bestem- ming en het gebruik van de grond17 beschouwde hij als het object van ruimtelijk beleid. Er worden ook neutralere omschrijvingen van het object gehanteerd: het is de inhoud van het vraagstuk waar de planoloog zich mee bezig houdt. Dat vraag- stuk kan functionele aspecten hebben en strategisch, tactisch of operationeel zijn. Spit en Zoete plaatsten het object van ruimtelijke ordening in de planningdriehoek waar planologen in de praktijk mee te maken hebben. Het object gaat over de wat-variabelen van het vraagstuk. De andere posities worden ingenomen door het proces (de hoe-variabelen van het vraagstuk) en de context. Die context bevat randvoorwaarden voor ruimtelijke ordening; dergelijke randvoorwaarden vloeien
10 Voogd, Woltjer & Van Dijk (2012). 11 Voogd, Woltjer & Van Dijk, (2012). 12 Berg Van den (1981).
13 Onder meer bij Steigenga (1964) die planning in de sfeer van voorbereiding plaatst. Daar hoeft niet altijd beleidsmatige ordening uit voort te vloeien.
14 Dror (1961).
15 Onder meer nader uitgewerkt in Ridder De (1995). 16 Voogd, Woltjer & Van Dijk (2012).
17 Deze terminologie gebruikte de staatscommissie Van den Berg in het advies over zelfstandige ruimtelijke wetgeving. Daarbij sprak de commissie van ruimtekundige ordening, maar die term werd in wetgeving en beleid vervangen door ruimtelijke ordening.
voort uit wet- en regelgeving en autonome ontwikkelingen in economie en samen- leving.
Beleid kan worden omschreven als het product van een bewust ontwerp van het handelen van een actor, of als een complex van handelingen ten aanzien van een probleem of een doelgroep18. Beleid komt tot stand langs de lijnen van beleids- voorbereiding en beleidsbepaling (ook wel aangeduid als beleidsvorming of be- leidsformulering) en beleidsimplementatie. In het kader van ruimtelijke ordening kan ook sprake zijn van planvorming en planimplementatie, maar dat hoeft niet. Het beleidsproces kent meerdere fasen en kan - bijvoorbeeld - als volgt worden weergegeven:
Beleidsvorming
- de probleemanalyse; - het formuleren van doelen;
- het verkennen van alternatieve strategieën om doelen te realiseren; - het benoemen van criteria om strategieën te kunnen vergelijken; - de keuze van de beleidsstrategie die doelen en middelen verbindt;
Beleidsimplementatie
- voorbereiding van de implementatie; - de uitvoering van het beleid; - monitoring en eventuele bijsturing; - afronding en evaluatie.
Het beleidsproces wordt vaak gemodelleerd als een beleidscyclus om de opeen- volging van formulering, implementatie, monitoring en bijstelling/herformulering weer te geven. Modellering biedt een vereenvoudigde en ideaaltypische weergave van de werkelijkheid; die werkelijkheid is meestal weerbarstiger dan het model doet vermoeden. Beleidsvoering vindt plaats in een complexe omgeving, met on- zekerheden en onverwachte ontwikkelingen. Beleidsmaatregelen kunnen onver- wachte en ongewenste effecten opleveren, al dan niet door de combinatie met andere beleidsvoering. Tegenvallende resultaten in de implementatiefase leiden tot hernieuwde probleemanalyses en gedeeltelijk nieuwe beleidsformuleringen. Fasen lopen meer door elkaar dan de bovenstaande gestructureerde opsomming weergeeft.
Het planologisch beleidsproces kan gemodelleerd worden als een beleidscyclus, waarop ook de bovenstaande opmerkingen van toepassing zijn. De bijzondere en onderscheidende kenmerken van dit veld van beleidsvoering hangen samen met het object ervan; dat wordt hier begrepen als de ruimtelijke vraagstukken die voort-
vloeien uit maatschappelijke activiteiten. Deze omschrijving geeft weer dat het
planologische beleidsproces het karakter heeft van facetbeleid19. Facetbeleid gaat over een ‘facet van alle overheidsactiviteiten vanuit een gezichtspunt’; dat kan een planologisch gezichtspunt zijn, maar ook een economisch of sociaal gezichtspunt. Facetbeleid onderscheidt zich van sectorbeleid dat omschreven kan worden als de ‘concrete programmering van een tak van overheidsactiviteit gericht op een soepel verlopen van die activiteit’. Eind jaren ’60 kwam de Commissie De Wolff tot deze onderscheidende typeringen van het overheidsbeleid. Sectorbeleid en facetbeleid waren voor de Commissie gelijkwaardig, maar ze konden in de praktijk met elkaar in conflict komen. In een dergelijke situatie, wanneer overheden er onderling niet meer uitkwamen, moest een hogere overheid de besluitvorming eventueel over- nemen.
De bijzonderheden van het planologische beleidsproces vloeien voort uit de sa- menloop van ruimtelijk facetbeleid met sectorbeleid. Kenmerkend zijn daarnaast de locatiegebondenheid van maatschappelijke activiteiten en de per definitie beperkte en begrensde beschikbaarheid van de ruimte, die tot vraagstukken van ruimtelijke afstemming en allocatie kunnen leiden.