Het Nederlandse planningsysteem, 1960-
6.3 Wet op de Ruimtelijke Ordening 1965 (Kamerstukken 4233)
6.3.1 Aanleiding
In de Memorie van Toelichting van 23 januari 19565 werd verwezen naar de door de Commissie Van den Bergh aangegeven gelijkwaardige behartiging van alle ruimtevragende belangen. De ruimtelijke ordening had zich al steeds meer ont- wikkeld als een afzonderlijke tak van overheidsbemoeienis6. De overheidstaak op het gebied van de ruimtelijke ordening kende als componenten leiding te geven aan de belangenstrijd om de schaarse grond en bevoegdheden te creëren om te be- werkstelligen dat een voor de gemeenschap zo gunstig mogelijk evenwicht werd bereikt. Het ontwerp van wet verscheen op 23 januari 1956. Op 20 juni 1962 werd het zonder hoofdelijke stemming aanvaard in de Tweede Kamer en ruim een jaar later (5 juli 1962) in de Eerste Kamer.
6.3.2 Essentie
De Wet op de Ruimtelijke Ordening 1965 was een kaderwet met regels en proce- dures. Materiële normstellingen ontbraken. De wetgever koos weloverwogen voor de scheiding van program en voorschrift; het voorschrift was alleen aan de orde in het door de gemeenteraad vast te stellen bestemmingsplan. Het streekplan had een programfunctie en voor de rijksoverheid was geen planfiguur in het wetsontwerp opgenomen. Zowel de provincie (Gedeputeerde Staten) als de rijksoverheid kre- gen een toezichtsfunctie. Daarmee samenhangend was de aanwijzingsbevoegd- heid geregeld (in art. 40 en 41). In de Memorie van Toelichting stond het als volgt verwoord: ‘ alle desiderata op planologisch gebied worden zo verwerkelijkt in
het door de gemeenteraad vast te stellen bestemmingsplan, het enige plan waar de burger rekening mee heeft te houden’7. De Memorie van Toelichting gaf aan dat subsidiariteit een belangrijk uitgangspunt vormde: ‘De voorgestelde regeling
….. wijkt af van de huidige tijdelijke wetgeving en van hetgeen de commissie Van den Bergh heeft voorgesteld. Dit vindt zijn grond in de hiervoor reeds vermelde overweging dat een stelsel van drie soorten, bindende trapsgewijs aan elkaar on- dergeschikte bestemmingsplannen te verstarrend zou werken om in de practijk bevrediging te kunnen geven’8.
De taken van de verschillende overheidslagen werden als volgt geregeld:
De rijksoverheid moest onderzoek en planstudies doen ten dienst van het alge- meen planologisch beleid (art. 2) en moest zorg dragen voor interdepartementale coördinatie en overleg (art. 3). De rijksoverheid kreeg in het wetsvoorstel dus 5 Kamerstukken II 1955/56, 4233, 3, p.10.
6 Kamerstukken II 1955/56, 4233, 3, p.10. 7 Kamerstukken II 1955/56, 4233, 3, p.11. 8 Kamerstukken II 1955/56. 4233, 3, p.11.
primair een studie- en beleidsfunctie. De ambitie van een nationaal plan werd in het wetsontwerp losgelaten. Er bestond twijfel over de haalbaarheid en het nut ervan: ‘Zelfs als men de opstelling van een dergelijk plan theoretisch al mogelijk
zou achten, dan zijn toch aan de verwezenlijking ervan teveel practische bezwaren verbonden’9.
Provincies hadden de bevoegdheid om een streekplan vast te stellen (art. 4). Het streekplan had een programfunctie; Gedeputeerde Staten stelden het streekplan vast en legden verantwoording af aan Provinciale Staten. Het streekplan gaf de mogelijkheid om een aanwijzing te geven aan de gemeenteraad inzake de inhoud van een bestemmingsplan; eventueel kon de provincie zelf een voorbereidingsbe- sluit nemen als de gemeenteraad niet opschoot (art. 40, 3e en 4e lid).
Gemeenten hadden de bevoegdheid om een structuurplan vaststellen (art. 7). Het structuurplan had een programfunctie. Het was aanvankelijk beperkt tot de be- bouwde kom. Na de Kamerbehandeling en amendementen werd dat uitgebreid: een structuurplan kon ook het buitengebied omvatten en samenwerkende gemeen- ten konden een gemeentegrensoverschrijdend structuurplan maken. Gemeenten hadden de bevoegdheid om een bestemmingsplan voor de bebouwde kom vast te stellen (art. 10 lid 2). Er was bewust besloten om dit niet verplicht te stellen. Dat zou een ongewenste mate van gedetailleerdheid en een te grote hoeveelheid werk met zich meebrengen. Gemeenten waren verplicht een bestemmingsplan vast te stellen voor het grondgebied buiten de bebouwde kom (art. 10 lid 1).
Het bestemmingsplan had de functie van bindend voorschrift. Het was het enige plan waarin bestemmingen bindend werden vastgelegd. In algemene zin werd van gemeenten terughoudendheid verwacht bij het vastleggen van bestemmingen. In de Memorie van Toelichting werden voorbeelden genoemd die de raad noodzaak- ten tot ‘prudentie’10:
- er mocht geen (landbouw-) politiek worden bedreven met een bestemmings- plan;
- belanghebbenden moest men niet nodeloos beknotten in hun vrijheid; - men moest niet te gedetailleerd zijn in een bestemmingsplan;
- het was beter om geen prognoses over een te lang tijdvak te hanteren.
De verplichting om voor het gehele gebied buiten de bebouwde kom een bestem- mingsplan vast te stellen, was een opmerkelijke verandering ten opzichte van de Woningwet die uitbreidingsplannen alleen verplicht stelde voor toekomstige bouwlocaties. De Memorie van Toelichting gaf aan dat bebouwing slechts daar
kan geschieden, waar dit ingevolge een bebouwingsregeling toelaatbaar wordt geacht. Voor alle nieuwbouw betekent dit dat de regeling van de bestemming van
9 Kamerstukken II 1955/56, 4233, 3, p.13. 10 Kamerstukken II 1955/56, 4233, 3, p. 14.
de grond moet voorafgaan aan het stichten van bebouwing. Nalatigheid van de overheid in het vaststellen van bestemmingsregelingen leidt hierbij praktisch tot een bouwverbod. In verband hiermede is aan dit systeem inherent het vaststellen van incidentele bestemmingen op verzoek van de grondeigenaar, hetgeen uit pla- nologisch oogpunt hoogst bedenkelijk moet worden geacht11.
De verhoudingen tussen de overheden werden beschreven in termen van infor- meren, overleg, goedkeuring en toezicht. Er was sprake van een ‘lagere overheid’ en een ‘hoger gezag’. In het wetsontwerp was geregeld dat de rijksoverheid ook rechtstreeks aan de gemeente een Aanwijziging kon geven omtrent de inhoud van een bestemmingsplan (art. 41 lid 1). Als gevolg van de parlementaire discussie werd dit gewijzigd van een directe in een getrapte aanwijzing. De mogelijkheid van een aanwijzing zat ook al in de Woningwet. Van der Drift12 had in 1946 aan- gegeven dat in de Nederlandse constellatie van dergelijke bevoegdheden weinig gebruik werd gemaakt: het kon wel, ‘maar dan was de sfeer in de regel al bedor-
ven’. De toezichtfunctie van het Rijk hield in dat een per provincie te organiseren
Rijksinspectie werd geïntroduceerd (art. 54), als onderdeel van de Rijksplanologi- sche Dienst. Daar kwam in de parlementaire behandeling veel discussie over. Men zag hierin een dubbeling met de toezichtsrol van de provincies.
De wetgever hechtte aan de doelmatigheid van het overheidsbeleid en aan flexi- biliteit13. Men moest ‘waken voor starheid’ en zich kunnen instellen op snel wis- selende aspecten van het maatschappelijk leven. Er was daarom niet gekozen voor een ‘stelsel van drie over elkaar heen grijpende, stuk voor stuk bindende plannen’, maar voor een stelsel dat onderlinge samenhang regelde. Essentieel daarin waren de verticale coördinatie en de toezichtrelaties. Ten behoeve van een soepele aan- passing van plannen werd in een aantal artikelen flexibiliteit ingebouwd: er was de mogelijkheid voor het College van B en W om af te wijken van een bestem- mingsplan of een bestemmingsplan nader uit te werken (art. 11), er was anticipatie mogelijk op een nieuw of te wijzigen bestemmingsplan (art. 19) en er konden vrijstellingen gegeven worden van voorschriften of nadere eisen worden gesteld (art. 16).
De handhaving van plannen gebeurde door middel van de bouwvergunning die werd uitgebreid naar alle werken. Dit was geregeld in art. 47 van de (destijds ontwerp-) Woningwet. Eventueel kon op basis van een bestemmingsplan een aan- legvergunning geëist worden voor andere werken dan bouwwerken (art. 15). Het betekende voor de burger de plicht om een bouwvergunning aan te vragen voor het (ver)bouwen van bouwwerken en in sommige gevallen de plicht om een aanleg- vergunning aan te vragen voor het realiseren van andere werken dan bouwwerken. Er ontstond een limitatief-imperatief stelsel; de aanvraag bouwvergunning werd 11 Kamerstukken II 1955/56, 4233, 3, p. 3.
12 Drift Van der (1946).
getoetst op strijdigheid met het bestemmingsplan. Als die strijdigheid er niet was, dan werd de vergunning verleend.
De burger/belanghebbende kreeg in het wetsontwerp:
- een informatierecht wat betreft het structuurplan, bestemmingsplan en streek- plan;
- het recht om bezwaar te maken. Dat kwam toe ‘aan een ieder’. Er ontstond een ‘getrapte Actio Popularis’, waarbij vervolgstappen in het maken van bezwaar gekoppeld werden aan een eerder bezwaar of aan een bezwaar tegen planwij- ziging die het gevolg was van bezwaren;
- het recht op tegemoetkoming in de schade indien hij als zakelijk belangheb- bende onevenredig zwaar getroffen werd door de bestemming;
- het recht van zelfrealisatie. Dit recht bleek - impliciet - uit de tekst van art. 44 en 45 inzake de exploitatieverordening. Dit artikel regelde dat de gemeente- raad in een exploitatieverordening de voorwaarden diende vast te leggen waar- onder zij medewerking zou verlenen aan de exploitatie van gronden die in de naaste toekomst voor bebouwing in aanmerking kwamen.
6.3.3 Parlementaire behandeling
Bij de behandeling van het wetsontwerp in de Tweede Kamer in oktober 1957 formuleerde een aantal Kamerleden vier grondgedachten met betrekking tot de ruimtelijke wetgeving en de Woningwet14. Deze dienden als een toetsing voor de nieuwe regelgeving.
1. De ruimtelijke ordening (en de volkshuisvesting) zijn in het algemeen belang
zo nauw en zo in belangrijke mate verbonden dat door de overheid te treffen regelingen van publieke aard ter veiligstelling van het algemeen belang ge- wenst en dikwijls noodzakelijk te achten zijn.
2. Bij het treffen van deze publiekrechtelijke regelingen moet aan lagere publieke
organen worden overgelaten wat deze, zonder schade aan belangen van ho- gere orde, kunnen regelen. Daarnaast moet evenwel een goede coördinatie tussen de activiteiten van hogere en lagere overheden verzekerd zijn.
3. In de van overheidswege met betrekking tot de ruimtelijke ordening (en de
volkshuisvesting) te treffen maatregelen moeten belanghebbenden zo ruim en tijdig mogelijk worden gekend en gehoord.
4. De particuliere eigendom en particuliere vrijheid moeten bij de ter zake te
treffen overheidsregelingen zoveel mogelijk worden ontzien; door de overheid aan particulier bezit omwille van het algemeen belang toegebrachte schade worde zoveel als mogelijk en redelijk is vergoed. Daartoe dient een behoorlijke rechtsgang te zijn verzekerd.
De leden stelden bij de parlementaire behandeling vast dat in het algemeen deze grondgedachten werden aangetroffen, maar dat de schadevergoeding nog niet be- vredigend was geregeld. De criteria waren onduidelijk, de erkenning van schade moest worden uitgebreid tot huurders en onderhuurders van gebouwen en terrei- nen en er moest een beroepsmogelijkheid komen15. In de aanloop naar zelfstandige wetgeving had Van Der Drift16 heldere uitspraken gedaan over het toekennen van schadevergoeding: ‘Een stedebouwkundige maatregel is, zoals hij wordt aange-
diend, noodig of hij is niet noodig. Is hij wel noodig, … zoo moet hij in het alge- meen belang worden doorgevoerd, het bijzondere belang ten spijt. Er is dan maar één weg: schadeloosstellen. Het is dwaasheid dat een algemeen belang, dat notoir een algemeen belang zou zijn, alleen pecuniae causa zou moeten wijken voor een particulier belang.’ Als een maatregel nodig was, dan moest men als overheid ook
stevig doorzetten. Een terugdeinzende overheid voedde de afkeer van de bevol- king tegen planologische maatregelen en ‘uitproberen hoe ver men kon gaan’ was volgens van der Drift verwerpelijk. De mogelijkheid van een schadevergoeding werd in de parlementaire behandeling verbreed van eigenaar/pachter/zakelijk be- langhebbende naar ‘belanghebbende’. Ook werd de mogelijkheid van een kroon- beroep toegevoegd als schadevergoeding werd geweigerd. De mogelijkheid om bezwaar te maken tegen een streekplan werd ingevoegd.
In de Kamerbehandeling kreeg het steekplan veel aandacht. De functie van het streekplan in de Woningwet was volgens een aantal Kamerleden om te ordenen wat van nationaal en streekbelang was en in een bestemmingsplan niet of onvol- doende geregeld dreigde te worden. Bovendien regelde het streekplan de goede coördinatie van verschillende bestemmingsplannen van nabijgelegen gemeenten. Daar deed het wetsontwerp onvoldoende recht aan17. Er werden voorstellen gefor- muleerd om de positie en functie van het streekplan te versterken. Het resulteerde in een versteviging van de positie van het streekplan in de wettekst: toegevoegd werden de ter inzage legging, de bekendmaking, de bezwaarmogelijkheid en de mogelijkheid voor Gedeputeerde Staten van uitwerking of afwijking.
De keuze voor een planstelsel stond niet ter discussie. In de aanloop naar wetge- ving had Van der Drift gewezen op een andere optie. Hij zag liever een nader uit te werken ‘algemeen belang’ als toetsingsbasis in plaats van statische plannenmake- rij. De dynamiek van de samenleving verdroeg zich daar slecht mee. Hij was geen fan van plannen, met uitzondering van de uitbreidingsplannen. Het streekplan was een algemeen plan in hoofdlijnen, een eventueel nationaal plan noemde hij een ‘nog algemener plan in hoofdlijnen’. Beide behoorden voor hem tot ‘de plannen in de la’: ‘Ik heb altijd medelijden gehad met het Koninklijk Meteorologisch Instituut
te De Bilt, dat gedoemd is weerberichten te geven. De redenen laten zich bevroe-
15 Kamerstukken II 1955/56, 4233, 5, p. 13-14. 16 Drift Van der (1946).
den; ik wil niet in hatelijke motiveering treden. Doch om dezelfde redenen gun ik onze goedwillende planologische diensten niet eenzelfde reputatie’18.