Verbindingen van planologische beleidsvoering en vastgoedmarkten

2.3.1 Welvaartseffecten van planologische beleidsvoering

De welvaartseconomie verbindt planologische overheidsinterventies aan vormen van marktfalen. In meerdere onderzoeken is de welvaartswinst van planologische interventies bekeken. De integrale afweging van baten en lasten bleek lastig ge- maakt te kunnen worden en liet regelmatig een negatief maatschappelijk rende- ment zien. In het Verenigd Koninkrijk heeft met name Cheshire meerdere onder- zoeken uitgevoerd naar de maatschappelijke baten van planologische beleidsvoe- ring. Samen met Sheppard40 _{probeerde hij tot een integrale kosten-batenanalyse} te komen. Het onderzoeksgebied betrof de stad Reading, die bekend stond om uitgebreide planologische beleidsvoering. De kosten die ze onderzochten waren de (door planologische maatregelen) hogere grond- en woningprijzen. De baten vloeiden voort uit een drietal vormen van planologische beleidsvoering:

- scheiding van industrieel grondgebruik en woonbestemmingen; - beschikbaarheid van toegankelijke open ruimte;

- beschikbaarheid van (niet toegankelijke) open ruimte met een aantrekkelijke zichtwaarde.

39 Mayer & Somerville (2000). 40 Cheshire & Sheppard (2002).

Data hadden betrekking op huishoudenskenmerken en op kavel- en woningtrans- acties in één jaar, namelijk 1984. Cheshire en Sheppard construeerden onder meer de prijseffecten van planologische maatregelen en de ‘nutsniveaus’ (gemeten als voorkeuren) van genoemde voorzieningen. Daarbij keken ze naar de gevolgen voor een gemiddeld huishouden en voor verschillende categorieën van huishou- dens om een beeld te krijgen van verdelingseffecten. Scheiding van wonen en industrieel grondgebruik leverde baten op. Toegankelijke open ruimten hadden significante baten en reduceerden bovendien de ongelijkheid tussen huishoudens. Niet toegankelijke open ruimten vergrootten daarentegen de ongelijkheid tussen huishoudens. De baten wogen echter per saldo niet op tegen de kosten. De be- rekeningen kwamen uit op een negatief netto welvaartseffect van 3,9% van het gemiddelde huishoudinkomen.

Cheshire en Sheppard realiseerden zich de beperkingen van hun onderzoek (één stad, één jaar en alleen de eigenaar-bewoners) en de complexiteit ervan. Hun aan- pak bevatte een groot aantal stappen en noodzaakte tot een veelheid aan aannames. Desondanks meenden ze dat de uitkomsten voor de stad Reading representatief zouden kunnen zijn voor veel andere steden in Zuidoost-Engeland. De negatieve uitkomsten zouden volgens hen kunnen verbeteren als schaarste zou worden be- streden en meer woningbouwontwikkeling zou worden toegestaan.

Cheshire voerde meerdere onderzoeken uit naar de onderbouwing van plano- logische beleidsvoering. In 2009 publiceerde hij over het streven naar sociaal- economisch gemengde buurten41_{. Dit streven dateert uit de late 19}e _{eeuw en de} Garden City Movement. Het is nog steeds diep geworteld in het planologisch en volkshuisvestingsbeleid van veel landen en wordt gepropageerd door de OECD. Cheshire stelde dat de beleidsanalyse niet deugde. Sociale segregatie was geen oorzaak, maar een reflectie van economische ongelijkheid. Beleid kon beter ge- richt zijn op het bestrijden van inkomensongelijkheid dan op sociaal-economisch gemengde buurten. Literatuuronderzoek deed vermoeden dat armere huishoudens weinig netto voordelen (baten) hadden van de netwerken en voorzieningen in be- tere buurten. Geografisch geconcentreerde programma’s hadden vaak slechte re- sultaten omdat de mensen die erop vooruit gingen verhuisden en steeds nieuwe probleemgroepen de buurt bevolkten. Dergelijk beleid bracht echter wel hoge kos- ten (lasten) met zich mee, in de vorm van directe overheidssubsidies maar ook van private bijdragen aan sociale woningbouw (veelal door afdrachten of afromings- mechanismen in marktgerichte vastgoedprojecten.

In 2013 publiceerde Cheshire42 _{een review van welvaartseconomische onderzoe-} ken. Hij liep daarin systematisch een aantal welvaartseconomische argumenten voor planologische interventies na en bekeek op basis van empirische bevindingen de gerapporteerde (prijs)effecten daarvan. Deze bevindingen bevestigden de nega- 41 Cheshire (2009).

tieve prijseffecten voor wonen van geluid of stank en de positieve prijseffecten van open ruimten en groen. Hij haalde ook diverse studies aan die de negatieve markt- effecten van planologische beleidsvoering bevestigden, zoals schaarste, hogere vastgoedprijzen en een lage prijselasticiteit van het aanbod. Studies die de schaal- voordelen en -nadelen van stedelijke omvang onderzochten, deden vermoeden dat er geen optimale stadsomvang bestond. In veel landen was het planologisch beleid gericht op beperkingen van stedelijke groei. Cheshire concludeerde dat geen alge- mene onderbouwing te geven was aan stedelijke groeibeperking.

Kim43 _{onderzocht op basis van een brede literatuurverkenning de doorwerking} van planologische beleidsvoering in de regionale economie. Hij wilde vaststellen in welke mate stimulansen (baten) dan wel barrières en belemmeringen (lasten) ontstonden. De verkenning was gericht op oorzakelijke verbanden tussen planolo- gische beleidsvoering en de vier onderstaande thema’s:

- ruimtelijke ontwikkelpatronen;

- efficiëntieverbetering in de grondmarkt; - aanbod- en prijseffecten in de vastgoedmarkt - arbeidsmarkteffecten.

Het resultaat was een complexe verzameling van verbanden tussen grondge- bruiksregulering en regionale economische effecten, met ten dele tegenstrijdige bevindingen. De feitelijke economische effecten voor een specifieke regio leken sterk contextafhankelijk te zijn. Kim concludeerde dat dezelfde beleidsvoering en hetzelfde instrumentarium gebruikt werden in fundamenteel verschillende situa- ties. Er waren betere analyses en regionaal maatwerk nodig.

In een groot aantal onderzoeken zijn de waarde-effecten van open ruimten in beeld gebracht. Onder meer Herath, Choumart en Maier44 _{keken naar de waarde-effecten} van de Green Belt die sinds 1985 rondom Wenen ligt. Ze constateerden dat een 1% afstandstoename tot de Green Belt een negatief woningprijseffect had van 0,13%-0,26%. Op de schaal van Wenen werkten echter twee belangrijke ruimte- lijke krachten die de woningprijs beïnvloedden: de nabijheid van het centrum had eveneens een positief prijseffect.

Fan, Hansz en Yang45 _{analyseerden de prijseffecten van vijf verschillende soorten} open ruimten in de Fresno Clovis Metropolitan Area. Verschillende ruimtetypes bleken verschillende prijseffecten te hebben; de Marginal Willingness To Pay van bewoners varieerde van $37 per extra meter nabijheid voor een buurtpark tot $4 voor een seizoenspark. Daarbij hebben de onderzoekers ook een cyclisch effect

43 Kim (2011).

44 Herath, Choumert & Maier (2015). 45 Fan, Hansz & Yang (2016).

van de nabijheidswaarden vastgesteld; die waren het hoogst in een hoogconjunc- tuur en konden meer dan 20% dalen in een laagconjunctuur.

In Nederland heeft onder meer Rouwendal diverse onderzoeken gepubliceerd over de maatschappelijke baten van planologische beleidsvoering. Met Van der Straa- ten46 _{stelde hij dat in het dichtbevolkte Nederland een beperkend ruimtelijk beleid} noodzakelijk werd geacht om de vele en vaak strijdige ruimteclaims af te wegen. Kosten-batenanalyses konden bijdragen aan inzicht in de effecten van dit beleid, maar het berekenen van maatschappelijke baten was lastig. Rouwendal en Van der Straaten stelden daarom het eenvoudiger Kaldor-Hicks-criterium voor: een project was maatschappelijk voordelig als degenen die erop vooruit gingen in staat waren om de benadeelden te compenseren. Deze analyse dwong om de breedte van de argumentatie te beschouwen.

Als voorbeeld beschreven zij het beleid van gebundelde deconcentratie dat mede als doel had om het Groene Hart open te houden. Dat was tot op zekere hoogte suc- cesvol geweest, maar er stonden relatief hoge maatschappelijke kosten tegenover: een suboptimale invulling van de woningvraag, hoge woonwerkkosten en extra kosten voor de uitbreiding van het wegennet. De sterke focus op sommige doel- stellingen had coördinatiefouten veroorzaakt. Tegenstrijdigheden in woningbeleid en ruimtelijk beleid hadden midden jaren ’90 tot een dalende woningproductie geleid bij een stijgende woningvraag. Een ander voorbeeld betrof een theoretisch model om de waarde van open ruimten te bepalen in relatie tot bebouwingsmo- gelijkheden. Het was gebaseerd op de veronderstelling dat de hoeveelheid open ruimte in een stad precies genoeg is als een eenheid open ruimte dezelfde waarde heeft als een eenheid woningbouwgrond. De waardebepaling werd uitgevoerd voor Amsterdam, Rotterdam en Den Haag. Rouwendal en Van der Straaten con- cludeerden dat Amsterdam te veel open ruimte had, Den Haag te weinig en Rot- terdam precies genoeg.

Met Vermeulen publiceerde Rouwendal47 _{een maat voor de waarde van open ruim-} ten voor de stadsbewoner die tevens te maken heeft met kosten van planologische beleidsvoering. Ze gingen uit van een concentrisch stadsmodel en berekenden wat de stedelijke inwoner bereid was te betalen voor het recreatieve gebruik van open ruimten. De resultaten van hun analyse lieten zien dat aan de recreatieve activitei- ten van Amsterdammers in de open ruimte een waarde kon worden toegekend van € 8,70 tot € 10,90 per m2_{. De onderzoekers stelden vast dat een dergelijke waarde} van open ruimten in geen enkele verhouding stond tot de Regulatory Tax die € 254,-/m2 _{woningbouwgrond bedroeg.}

46 Rouwendal & Van der Straaten (2007). 47 Vermeulen & Rouwendal (2014).

Koster en Rouwendal48 _{onderzochten de waardering van woningeigenaren voor} stedelijke functiemenging. Ze gebruikten datareeksen van de regio Rotterdam. Hun conclusies lieten zien dat een meer gediversifieerde omgeving een positieve correlatie had met woningprijzen. De aanwezigheid van zakelijke dienstverlening, winkels en leisurevoorzieningen had een gunstig effect op woningprijzen; prijs- verschillen ten opzichte van een monofunctionele woonomgeving konden oplopen tot 6%. De waardering varieerde naar huishoudenstype en liet een positiever effect zien voor appartementen dan voor eengezinswoningen. De onderzoekers benoem- den echter als tegeneffect dat hoge woondichtheden in de Nederlandse context niet werden gewaardeerd. Optimale stedelijke invullingen vereisten nauwkeurige afwegingen van functiemenging en dichtheden.

Pivo en Fisher49 _{onderzochten de waarde van functiemenging op basis van de} ‘walkability’ van locaties; de mogelijkheid om van woon- of werkplek naar di- verse soorten van voorzieningen te lopen. Hun veronderstelling was dat compacte steden met functiemenging het loopgedrag stimuleerden en dat de beloopbaarheid van verschillende functionele bestemmingen zou worden gewaardeerd. Dat zou dan een positief effect hebben op vastgoedwaarden. Pivo en Fisher analyseerden 4.200 vastgoedobjecten op willekeurige locaties in de Verenigde Staten in de pe- riode 2001-2008. Het ging om kantoren, appartementen, winkels en industrieel vastgoed. Van al deze objecten werd op basis van adresgegevens de zogenoemde Walk Score bepaald. Bij de Walk Score werden punten toegekend tussen 0 en 100 op basis van de afstand van het adres naar vijf categorieën van voorzieningen: onderwijs, winkels, restaurants, recreatie en vermaak. Pivo en Fisher constateer- den dat 1% verbetering van de Walk Score een waarde-effect van 1 tot 9% had op de diverse categorieën vastgoed, met uitzondering van industrieel vastgoed. Daar werd geen waarde-effect van walkability voor vastgesteld. De Walk Score was een vrij grove maat op basis van geografische afstand (niet de routeafstand) en hield geen rekening met de omvang en kwaliteit van de voorzieningen.

2.3.2 Kenmerken van planningstelsels

In meerdere onderzoeken is gekeken naar belemmeringen of verschillen in markt- functioneren en de kenmerken van planningstelsels. Daarbij zijn veelvuldig stel- selvergelijkingen gemaakt tussen landen, regio’s of steden. Austin, Guzman en Whitehead50 _{vergeleken de planningsystemen in het Verenigd Koninkrijk, Aus-} tralië en Nieuw-Zeeland. Deze landen hebben eenzelfde startpunt gekend in de vroege Britse wetgeving op het gebied van townplanning. De systemen zijn vervolgens van elkaar gaan verschillen. Nieuw-Zeeland had het meest formele planningsysteem met veel nadruk op de impact van stedelijke ontwikkeling op landschap en natuur. Australië kende een gemengd systeem met zowel bindende zoning als onderhandelingsruimte over projecten. Het Britse systeem had een top- 48 Koster & Rouwendal (2012).

49 Pivo & Fisher (2011).

down kaderstelling van richtlijnen, maar een sterke lokale autonomie in de ver- gunningverlening. De invloed van de overheid was er dominanter dan in beide andere landen, waar een relatief sterke private sector bestond.

Van de drie landen had het Verenigd Koninkrijk per saldo de grootste produc- tietekorten (schaarste), maar ook een relatief groter aandeel van betaalbare wo- ningen (18%). Nieuw-Zeeland had een beperkt tekort en een zeer klein aandeel betaalbare woningen (4,5%). Australië zat qua woningtekort tussen beide landen in en had eveneens een klein aandeel betaalbare woningen (5%). De onderzoekers concludeerden dat de politieke wil om bepaalde doelstellingen te bereiken wel- licht belangrijker was voor het resultaat dan de feitelijke beleidsvoering. Australië en Nieuw-Zeeland hadden een ambivalente overheidshouding met betrekking tot betaalbare woningbouw.

Figuur 2.4: Vergelijking demografie en woningmarkten Verenigd Koninkrijk (UK), Australië (Aus) en Nieuw-Zeeland (NZ)

Omvang bevolking 2010

in mln.

Aantal pers/hh

2010 Groei aantal hh/jaar 2008-2033 Gem groei woning- voorraad 2000-2010 Schatting pro- ductietekort in won/per jaar UK 53,1 2,4 232.000 0,7 110-130000 Aus 22,4 2,6 163.000 1,6 26.000 NZ 4,3 2,6 21.190 1,2 5.000

Het overheidscommitment met betrekking tot de realisatie van goedkope wonin- gen kwam als belangrijke variabele naar voren uit een studie van Schuetz, Melzer en Been51_{. In de Verenigde Staten werden onder meer vormen van inclusionary} zoning of incentive zoning (iz) gebruikt: de ontwikkelaar realiseerde op basis van de zoningverordening een - veelal procentueel vastgelegd -deel van het plan als betaalbare woningbouw. Iz-regulering is te beschouwen als een belasting op commerciële nieuwbouwontwikkeling, vergelijkbaar met maatregelen als ‘impact fees’ en ‘fair share housing requirements’. Schuetz, Meltzer & Been hebben de effecten onderzocht in twee regio’s met hoge woningprijzen en stringente pla- nologische beleidsvoering. In beide regio’s gebruikte ongeveer de helft van de gemeenten vormen van iz-verordeningen.

In de regio San Francisco was dat al meerdere decennia het geval. Er werden over- wegend verplichtende verordeningen gehanteerd, die vaak wel voorzien waren van een afkoopoptie. De onderzoekers constateerden dat het resultaat in al die ja- ren een mediane jaarproductie van (slechts) 15 woningen was geweest. In de regio Boston waren de meeste iz-verordeningen van veel recenter datum. Van de 99 iz- programma’s die in 2004 bestonden, had 22% daadwerkelijk tot de productie van betaalbare woningen geleid. De onderzoekers concludeerden dat iz-programma’s 51 Schuetz, Meltzer & Been (2011).

niet erg effectief waren. Zij vonden het met name opmerkelijk dat zo veel gemeen- ten dergelijke programma’s vaststelden en ze vervolgens niet toepasten.

Buitelaar52 _{hanteerde als uitgangspunt dat beslissingen over grondgebruik werden} genomen door allerlei partijen; (overheids)coördinatie was nodig om conflicten en inefficiëntie te voorkomen. Deze coördinatie kreeg vorm in governancestructuren, in de institutionele kaders waarbinnen transacties plaatsvinden. Buitelaar operati- onaliseerde deze governancestructuren in het proces van grondontwikkeling door middel van ‘user rights regimes’. Hij doelde daarmee op de formele regels die grondgebruik en transacties bepalen, regelen en beperken. Buitelaar benoemde vier stadia in het proces van grondontwikkeling waarin dergelijke user rights regi- mes aan de orde zijn: de overdracht van grond, het maken van ontwikkelplannen, het bereiken van overeenstemming en de vergunningafgifte. Vervolgens vergeleek hij drie woningontwikkelingen in situaties met verschillende planningsystemen (resp. Nijmegen Marialaan, Bristol Wapping Warf en Houston Montebello). Hij analyseerde hoe de vier stadia uitwerkten en welke transactiekosten eruit konden ontstaan. Relevante invloeden bleken te zijn

- de controlebehoefte van de overheid en de mate van gedetailleerdheid daarvan; - de relatie tussen publieke en private partijen;

- de houding tegenover transactiekosten en de mate waarin partijen die konden betalen;

- de juridische stijl en de mate van flexibiliteit, zekerheid en verantwoordelijk- heid.

Geconcludeerd zou kunnen worden dat (planning)systemen, maar ook attitudes en menselijk handelen relevant zijn voor de hoogte van transactiekosten.