Het Nederlandse planningsysteem, 1960-
6.4 Wet op de Ruimtelijke Ordening 1985 (Kamerstukken 14889)
6.4.1 Aanleiding
Aanleiding voor herziening van de WRO 1965 waren de doorwerkingsproblemen die onder meer zichtbaar werden in de kwestie Shell-Moerdijk19. Daarover werd gerapporteerd in de Tweede Kamer20 in 1969. De essentie was dat het ruimtelijk beleid van de rijksoverheid en de provincie (bestemmingen in de agrarische, re- creatieve en woonsfeer) onderuit gehaald waren door sectorbelangen op rijksni- veau (industriebeleid) en door de bestemmingsplanbevoegdheid op gemeentelijk niveau. Het stak bovendien dat belanghebbenden in een dergelijke situatie pas in het late stadium van een bestemmingsplan geïnformeerd werden en dan pas for- meel bezwaar konden maken.
Ook was er de wens om het nationaal planologisch beleid een steviger democra- tisch fundament te geven. In 1970 bracht de Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening (RARO) diverse adviezen uit en die werden gebruikt voor de formule- ring van de Nota Openbaarheid bij de voorbereiding van het ruimtelijk beleid21. De Nota introduceerde de procedure van de planologische kernbeslissing voor twee soorten rijksbeslissingen:
a. beslissingen en standpuntbepalingen over hoofdlijnen en beginselen die van algemeen belang waren voor het nationaal ruimtelijk beleid;
b. beslissingen over concrete beleidsplannen die van belang waren voor het nati- onaal ruimtelijk beleid en afweken van de vastgestelde hoofdlijnen en begin- selen.
18 Drift Van der (1946), p. 30.
19 In samenvatting: Regering en Provincie Zuid-Holland hadden in resp. 2e Nota
Ruimtelijke Ordening en streekplan ingezet op het ongerept blijven van Voorne- Putten, met bestemmingen in de agrarische, recreatieve en woonsfeer. Op 5 januari 1968 verscheen een rapport van het Overlegorgaan Zeehavenontwikkeling Zuid- west Nederland. Dit Overlegorgaan ging voor de periode 1968-1980 uit van een hogere raming voor zeehaventerreinen dan de regering in de Zeehavennota had opgenomen (resp. 23.000 ha versus 17.900 ha in 1980). Dat resulteerde volgens het Overlegorgaan ook in een hogere raming voor Zuidwest Nederland. Intussen was in het kader van het Industrialisatiebeleid de beslissing genomen om een grootschalig industrieterrein Moerdijk aan te leggen, Vervolgens stelden op 17 juli 1968 de ge- meenten Klundert en Zevenbergen een bestemmingsplan Industrieterrein Moerdijk vast. Dat maakte de realisatie mogelijk van een industrieterrein van 2.400 ha (onder meer) ten behoeve van de vestiging van Shell Chemie.
20 Onder meer Handelingen II 1969/70, p. 815 e.v. 21 Kamerstukken II 1972/73, 12006, 2.
In deze nota Openbaarheid en vervolgens ook in de Oriënteringsnota22 die in 1973 verscheen, werden wijzigingen in de WRO aangekondigd. Het ging daarbij om wijzigingen in drie fasen23:
- op korte termijn de verbreding van de bevoegdheid van de minister tot het ge- ven van rechtstreekse aanwijzingen aan gemeenten over de inhoud van struc- tuur- en bestemmingsplannen;
- vervolgens het aanpakken van een aantal knelpunten waardoor de werking van de WRO als instrument van ruimtelijke ordening moest verbeteren. Genoemd werden de proceduretijd van het bestemmingsplan, de anticipatiemogelijkheid en de prejudiciële beslissing;
- en op de langere termijn - want meer studietijd vragend - zou het gehele veld van wetgeving inzake de ruimtelijke ordening in studie moeten worden geno- men.
In 1973 had De Haan in een preadvies voor de Nederlandse Juristenvereniging al een paar stevige uitspraken gedaan over het dan vigerende stelsel van wetgeving24. Hij stelde dat sprake was van een te ver gaande decentralisatie als gevolg van een onjuist uitgangspunt in de WRO 1965, namelijk dat alle beslissingen die van invloed waren op de bestemming van de grond via de gemeentelijke bestemmings- planprocedure hun uitwerking moesten krijgen. Er was sprake van onvoldoende operationaliteit van ruimtelijke plannen op alle drie bestuursniveaus. Ook ontston- den problemen door vergunningprocedures die gekoppeld waren aan verschillen- de wetten, met verschillende toetsingsgronden en verschillende bestuursniveaus. De Haan stelde voor om tot één geheel van wetgeving te komen voor bestemming, inrichting en beheer. Daarin kon het bestemmingsplan een functie houden voor de blijvende regeling van het gebruik van de grond. Daarnaast wilde hij uitvoerings- plannen of inrichtingsplannen introduceren. Hij stelde een koppeling van vergun- ningsprocedures voor; eventueel konden de vergunningen ook in één hand komen. In 1976 verschenen de preadviezen van de Vereniging voor Bestuursrecht (VAR), opgesteld door Brussaard en Rothuizen. Zij introduceerden het begrip ‘tweespo- righeid’. Ruimtelijk relevante beslissingen kwamen langs verschillende lijnen tot stand. Ruimtelijke ordening leidde tot bestemmingsbeslissingen. Sectorbeleid kon leiden tot beslissingen op het gebied van inrichting en beheer. De lijnen liepen niet altijd parallel; tweesporigheid was onvermijdelijk en dat was ook niet erg. Het waren twee zelfstandige lijnen die elkaar niet opzij moesten zetten. In wetgeving kon worden vastgelegd op welk niveau de conflicterende regelgeving moest wor- den afgestemd.
22 Kamerstukken II 1973/74, 12757, 2.
23 Kamerstukken II 1973/74, 12757, paragraaf 3.1. 24 Bregman (1999).
Een werkgroep van het Instituut voor Bouwrecht (IBR) en het Nederlands Insti- tuut voor Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting (Nirov) kwam in 1976 met een preadvies waarin de figuur van de Operationele Gebiedsaanwijzing (OGA) werd geïntroduceerd. Het ging om de aanwijzing van gebieden, tracés of plaatsen ‘ten einde deze voor bepaalde doeleinden te doen inrichten of beheren’. De OGA was primair bedoeld als een oplossing voor de verticale coördinatie tussen overhe- den. Het uitgangspunt was consensus. Als die niet werd bereikt, moest het hogere bestuursniveau de knoop kunnen doorhakken. In die situatie kon een gemeente het algemeen planologisch belang behartigen en het hogere bestuursniveau het sector- belang. De OGA droeg langs die lijn ook bij aan horizontale coördinatie. De OGA speelde een grote rol in de behandeling van het wetsontwerp, maar de wetgever koos voor een andere oplossing: de combinatie van een pkb-besluit en een directe aanwijzingsbevoegdheid.
Als het startpunt van de wijziging van de WRO 1965 wordt gelegd bij de aankon- diging ervan in de Nota Openbaarheid (1970), dan omvat de wijzigingsprocedure een periode van bijna 15 jaar. Het ontwerp van wet verscheen op 14 december 1977. Op 21 juli 1984 stemde de Tweede Kamer in en op 19 november 1985 de Eerste Kamer. Het traject werd opgepakt, doorgezet en afgerond door vijf verschil- lende bewindspersonen25. In die jaren gebeurde er veel. Eind jaren ’70 deed zich een forse economische crisis voor die tot medio jaren ’80 duurde. De rijksoverheid moest bezuinigen en begon een dereguleringsoperatie. De crisis deed het geloof in de mogelijkheden van langetermijnplanning wankelen. Tegelijkertijd stelde de Tweede Kamer hogere eisen aan de uitvoerbaarheid en financiering van beleid. Al deze ontwikkelingen hadden gevolgen voor de behandeling en de uiteindelijke inhoud van de WRO.
6.4.2 Essentie
De aanleiding zat in de moeizame doorwerking van het rijksbeleid. Er waren in- tussen al nieuwe planfiguren ontstaan. In structuurschetsen werden de hoofdlijnen en beginselen geformuleerd van het nationaal ruimtelijk beleid en in structuur- schema’s die van het ruimtelijk relevante sectorbeleid. Het wetsontwerp versterkte de positie van de rijksoverheid door:
- de introductie in art. 2a van een nieuwe procedure voor planologische kernbe- slissingen (pkb); het betrof de procedure voor politieke besluitvorming over nationale nota’s met beslissingen van wezenlijk belang voor de nationale ruim- telijke ordening. Die procedure moest leiden tot een betere beleidsafstemming op nationaal niveau en tot een sterkere doorwerking van het rijksbeleid; - de sterkere doorwerking van nationale besluiten met de introductie van de
rechtstreekse ministeriële aanwijzing voor de inhoud van gemeentelijke be- 25 Bewindslieden Gruijters (1973-77), Beelaerts van Blokland (1977-81), Van Dam
stemmingsplannen (art. 37), voorzien van de mogelijkheid om een uitnodiging te doen aan de gemeente tot anticiperende vergunningafgifte (art. 38).
De rechtstreekse ministeriële aanwijzing vormde een stevige wijziging in de ver- houding tussen overheden. Ook de aanwijzingsbevoegdheid van de provincie werd verruimd. De grondslag voor deze aanwijzing was in de WRO 1965 het streekplan. Die werd in het wetsontwerp verruimd naar ‘het door Provinciale Sta- ten bekrachtigde provinciaal ruimtelijk beleid’. De aanwijzing kon kracht worden bijgezet door een uitnodiging te doen aan het college van B en W inzake de afgifte van vergunningen, vooruitlopend op een nieuw bestemmingsplan.
De vrijstellingsmogelijkheden van een geldend bestemmingsplan werden ver- ruimd door invoeging van art. 18a (kruimelgevallen), maar ook verengd door de aanscherping van art. 19. Anticipatie was alleen nog mogelijk op basis van een ontwerp-bestemmingsplan dat ter inzage lag en niet meer op basis van een voor- bereidingsbesluit (art. 19).
De positie van de burger/belanghebbende werd verbeterd door de wettelijke ver- plichting van een gemeentelijke inspraakverordening (art. 22a) die betrekking had op het bestemmingsplan. In het kader van de inkorting van de bestemmingsplan- procedure werd de rechtsbescherming van de burger /belanghebbende ingeperkt. In het wetsvoorstel verviel het kroonberoep. De regering achtte dat verantwoord in combinatie met de gelijktijdige introductie van de verplichte gemeentelijk in- spraakverordening.
De regeling voor schadevergoeding van art. 49 werd verruimd naar een groter aantal planologische maatregelen die voor een belanghebbende schade zouden kunnen veroorzaken ‘welke redelijkerwijze niet geheel te zijnen laste behoort te blijven’. Als de vergoeding daarvoor niet of niet voldoende door aankoop, ont- eigening of anderszins was verzekerd, dan kende de gemeenteraad hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
6.4.3 Parlementaire behandeling26
De verhouding tussen de overheden was in essentie nog steeds die van informeren, overleggen en toezicht houden. De getrapte besluitvorming werd echter doorbro- ken door de introductie van de rechtstreekse ministeriële aanwijzing. Tijdens de Kamerbehandeling werd hier stevig op gereageerd27. Men zag er een aantasting in van de coördinatierol van de provincie en van het streekplan als integrerend kader. De hiërarchie tussen streekplan en bestemmingsplan werd doorbroken; dit verdroeg zich slecht met de principes van complementair bestuur en met de de- 26 Kamerstukken II 1978/79, 8 en Kamerstukken 1982/83, 16. Kamerstukken I
1984/85 22 a -22 d. Handelingen I 1985/86 dd 13-15 maart 1985 en 19 november 1985, p. 100-125.
centralisatiegedachte. Het zwaartepunt in de ruimtelijke ordening hoorde bij de provincie te liggen. Men had er moeite mee dat de minister voorbij kon gaan aan een democratisch gekozen orgaan.
Op diverse momenten in de langlopende behandeling van het wetsvoorstel bena- drukte de regering dat de principes van decentralisatie en subsidiariteit niet ter dis- cussie stonden. De pkb was te beschouwen als een nieuwe procedure op nationaal niveau. Het ging om de politieke toetsing van de in het geding zijnde rijks beslis- sing, met overlating van de beslissingsbevoegdheid op zo veel mogelijk details aan het lokale bestuur28. Het wetsontwerp respecteerde de bevoegdheden van la- gere overheden en het subsidiariteitsbeginsel; ‘Er doen zich echter in toenemende
mate situaties voor waarin beslissingen op een hoger niveau genomen moeten worden’. In de vigerende wetgeving was bewust geen planhiërarchie opgenomen,
maar doorwerking ging niet vanzelf29.
Hoewel de leden van Tweede en Eerste Kamer de problematiek erkenden, was er veel debat over de aantasting van deze principes. De Kamerleden zagen vooral een forse centralisatie in de introductie van een nieuwe figuur met rechtsgevolgen op rijksniveau (pkb) en in de rechtstreekse ministeriële aanwijzing. De aanwijzing ging gepaard met een uitnodigingsbevoegdheid richting B&W inzake een antici- perende vergunningenafgifte en met de bevoegdheid om zelf een voorbereidings- besluit te nemen. De regering zag dit alles als een ‘sluitstuk’, slechts te benutten als het beschikbare instrumentarium en regulier overleg niets opleverden30. Het principe van decentralisatie bleef in de gehele behandeling van het wetsont- werp onderwerp van discussie. Zelfs in het afsluitende debat in de Eerste Kamer kwam dit punt terug. De VVD vroeg zich af of de gedachte van een decentraal stelsel niet moest worden losgelaten31. In 1968 bleek bij de kwestie Moerdijk im- mers al dat het alom toegejuichte principe van decentralisatie ter discussie was gekomen. Minister Winsemius benadrukte de verticale coördinatie als een har- moniemodel. Het ging om ‘elkaar zoeken’ en ‘met elkaar oplossingen zoeken’. Dit moest je in ‘zeer verregaande mate blijven nastreven, als je dat laat vallen
ben je een deel van de essentie van het systeem kwijt’. In de situatie dat je er
niet uitkwam, moest je als provincie en als rijk kunnen en durven ingrijpen en je verantwoordelijkheid nemen. Dat was een zware stap en daarom was een zware controle ingebouwd32.
In de parlementaire behandeling kwam een aantal vragen rondom de pkb steeds terug:
28 Kamerstukken II 1977/78,14889, 3, p. 16. 29 Kamerstukken II 1980/81, 14889, 10, p. 4 en 5. 30 Kamerstukken II 1980/81,14889, 3, p. 12.
31 Handelingen I 1985/86, 19 november 1985, p. 108e.v. 32 Handelingen I 1985/86, 19 november 1985, p. 118 e.v.
- Was het een gewone nota, een wettelijke regeling of een formele wet?
- Was een pkb alleen bindend voor de rijksoverheid of werkte de verbindendheid ook richting streekplan of bestemmingsplan?
- Was planherziening noodzakelijk ingeval van (van een pkb) afwijkende be- sluitvorming?.
- Was er sprake van de goedkeuring van een nota, van een wettelijke regeling, een wet of een (nieuwe) figuur Sui Generis?
- Wat was de relatie van een pkb met het wetgevend systeem op basis van de grondwet? Over deze vraag werd advies gevraagd aan de Commissie Polak. - Wat moest de positie van beide Kamers zijn in de goedkeuringsprocedure? De
Tweede Kamer kon op basis van het wetsvoorstel de pkb geheel of gedeelte- lijk goedkeuren; er was geen initiatiefrecht en geen recht van amendering. De Eerste Kamer had in het wetsvoorstel geen rol in de goedkeuringsprocedure. De discussie was zo hardnekkig dat toenmalig minister Winsemius in 1983 be- sloot om de pkb-regeling voorlopig dan maar uit het wetsvoorstel te halen33. Hij beoogde daarmee in ieder geval te kunnen komen tot de vaststelling van de ove- rige voornemens tot wetswijziging. Bij de eindbehandeling in de Tweede Kamer in 1984 was het advies van de Commissie Polak beschikbaar en op basis daarvan kon de discussie over de pkb-regeling toch doorgaan. Winsemius schetste in de Tweede Kamer in maart 1984 vier theoretische mogelijkheden voor besluitvor- ming over een pkb-document34:
- een wet in formele zin: dit had het voordeel van een duidelijke goedkeurings- procedure. Nadeel was de lange duur van de procedure, het risico van ‘toe- ters en bellen’ tijdens de parlementaire behandeling en de verstarring die eruit voortvloeide. Een fundamenteel bezwaar betrof de strijdigheid met de decen- tralisatiegedachte;
- een goedkeuringswet (conform het advies van de Commissie Polak): het voor- deel was de heldere relatie tussen wetsvorm en rechtsgevolg. Nadeel was het door Polak genoemde beperkte recht van amendering. Daarnaast zouden dan verschillende soorten pkb’s met verschillende rechtsgevolgen ontstaan. Dat was niet helder voor de burger;
- een gewone nota: deze optie had de voorkeur van Winsemius vanwege de voordelen van helderheid, flexibiliteit en eenvoud. Hij ‘kon ermee leven’ dat er een goedkeuring door de Tweede Kamer aan werd gekoppeld. Hij voorzag geen rol voor de Eerste Kamer, want die behandelde geen beleidsnota’s. Hij volgde verder de door kamerlid Van Erp (VVD) voorgestelde procedure voor bestuurlijk overleg, inspraak en advisering. Die procedure werd dan bij voor- keur in de wet geregeld;
- tot slot was er de goedkeuringsconstructie van het oorspronkelijke wetsont- werp, maar die was al niet acceptabel gebleken.
33 Kamerstukken I 1982/83 14889, 16, p. 3 en 4. 34 Handelingen II, 1985/86, 13 maart 1985, p. 3804 e.v.
Winsemius zette dus door op de figuur van de pkb als een bijzondere beleidsnota die een uitgebreidere procedure had en goedgekeurd werd door de Tweede Kamer. Onder druk van de CDA-fractie van de Eerste Kamer stelde hij uiteindelijk toch een novelle op35 waarin geregeld werd dat deze nota’s ook aan de Eerste Kamer werden voorgelegd. Die kon goedkeuren of goedkeuring onthouden. De term pkb kwam niet meer voor in de uiteindelijke wettekst. In het nieuwe artikel 2a lid 1 stond dat de regering plannen vaststelde voor bepaalde aspecten van het nationaal ruimtelijk beleid. Deze plannen konden bestaan uit structuurschetsen, structuur- schema’s en concrete beleidsbeslissingen die van belang waren voor het nationaal ruimtelijk beleid, zoals nader bepaald bij Algemene Maatregel van Bestuur. Der- gelijke plannen doorliepen de in artikel 2a beschreven procedure.
De vele jaren van parlementaire behandeling lieten een veranderende visie op de ruimtelijke ordening zien. Deels hing dit samen met de politieke kleur van de desbetreffende bewindslieden maar het was ook een teken van de tijd. Begin jaren ‘70 was er nog een groot vertrouwen in planning en de kracht van overheidsbeleid; medio jaren ‘80 leek dat mede door economische crisis en overheidsbezuinigingen veranderd te zijn. Interessant was de visie op ruimtelijke ordening die toenmalig minister Winsemius gaf in maart 198436 in het afsluitende debat met de Tweede Kamer. Hij stelde dat in essentie sprake was van een goed systeem van ruimtelijke ordening. Het bestond uit indicatieve rijksplannen, streekplannen die dienden als integratiekader en bindende bestemmingsplannen. De voordelen ervan waren het overleg en de discussie. De ooit toegezegde 3e fase van fundamentele herziening, bedoeld als de studie van het gehele veld van wetgeving met betrekking tot de ruimtelijke ordening, was dan ook niet nodig37. Naar aanleiding van het debat over de wettelijke regeling van de pkb wees Winsemius nogmaals op de indicatieve status van rijksplannen. Projecties en prognoses waren nuttig, maar ze kwamen in doorsnee niet uit. Plannen voor langere termijn moest je niet de status van wet ge- ven, aldus Winsemius. Dat leidde tot verstarring. Het primaat van de politiek was hier van belang. Er zou immers altijd een zekere vaagheid rondom prognoses zijn, de werkelijkheid verliep anders en je moest kunnen meebewegen. Ruimtelijke or- dening was in essentie ruimtelijke ontwikkeling: ‘Je moet niet alleen proberen te
behouden wat je hebt; je moet nieuwe dingen een meer dan toevallige kans geven’.
35 Kamerstukken I 1983/84, 19018.
36 Handelingen II 1985/86, 13 maart 1985, p. 3804 e.v. 37 Handelingen II 1985/86, 13 maart 1985, p. 3804 e.v.
De behoefte om concrete beleidsbeslissingen in een pkb een duidelijker karakter en meer zwaarte te geven, bleef bestaan. In het kader van de Tracéwet38 werd in de eerste helft van de jaren negentig in de WRO een bepaling toegevoegd die het mogelijk maakte om voor grote projecten van nationaal belang een pkb vast te stellen waarin concrete beleidsbeslissingen werden opgenomen die bindend wa- ren voor de vervolgprocedure. Daarmee werd de doorwerking van het rijksbeleid verder verstevigd.