Derde Nota; Oriënteringsnota en Verstedelijkingsnota (Kamerstukken 12757 en 23754)

7.4.1 Aanleiding

De Tweede Nota over de Ruimtelijke Ordening van Nederland was nog maar net vastgesteld, toen het planologische stelsel diverse vormen van falen liet zien. Een belangrijk punt was de onvoldoende doorwerking van het rijksbeleid. Die bleek bijvoorbeeld in de kwestie Shell Moerdijk, maar ook in de tegenvallende resultaten van het verstedelijkingsbeleid. Al enkele jaren na de vaststelling van de Tweede Nota was de vraag aan de orde of er een aanvulling gemaakt moest wor- den op de Tweede Nota. Tussen 1970 en 1972 verschenen diverse door minister Schut gevraagde adviezen van de Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening (RARO) en de Raad van Advies voor de Volkshuisvesting (RAVO).

Na nieuwe verkiezingen en een lange formatieperiode trad in het voorjaar van 1973 het kabinet-Den Uyl aan. In de regeringsverklaring die op 28 mei 1973 werd uitgesproken in de Tweede Kamer, kondigde dit kabinet een Derde Nota Ruimte- lijke Ordening aan. Er was de noodzaak van het opnieuw doordenken van gege- vens en doelstellingen in verband met de daling van de geboortecijfers, het over- matige beslag op natuurlijke hulpbronnen en de actualiteit van de energiecrisis. Daarom wilde de regering geen aanvulling op de Tweede Nota, maar een geheel nieuwe Derde Nota. Deze nota zou in deelnota’s verschijnen en als beleidsvoor- nemen in de zin van de Nota Openbaarheid een pkb-procedure doorlopen. Deze procedure bevond zich nog in een experimenteel stadium.

RARO-advies inzake de aanvullende regeringsnota

Minister Schut overwoog om een aanvulling op de Tweede Nota uit te brengen en had in oktober 1971 aan de RARO gevraagd welke punten daarin aan de orde gesteld zouden moeten worden. Het RARO-advies verscheen in juni 1972. Het beschreef een aantal noodzakelijke versterkingen in de planologische beleidsvoe- ring: een sterkere analyse en onderbouwing van de ruimtelijke problematiek, een steviger afbakening van de strategische thema’s die een actieve rijksinzet vereisten en een beter beeld van de wijze waarop de gewenste ruimtelijke structuur zou kunnen ontstaan. Daarbij moest volgens de RARO de verbinding worden gemaakt tussen concrete doelen en de daarvoor benodigde middeleninzet; bij voorkeur op basis van de afweging van alternatieven met een kostenbatenbalans. Het instru- mentarium moest nader worden bekeken op de potentie om te coördineren en sa- menwerking af te dwingen, in horizontale en verticale richting. Volgens de RARO was inmiddels wel duidelijk geworden dat een dergelijke samenwerking niet van- zelf ging, maar bevoegdheden vereiste.

Inhoudelijk werden als relevante aandachtspunten voor een eventuele aanvullende regeringsnota benoemd:

- een integraal milieubeleid was gewenst vanwege de onhoudbaarheid van de milieubelasting. Daarbij werd bijzondere aandacht gevraagd voor de proble- matiek in stedelijke gebieden;

- het verstedelijkingspatroon bleef ver achter bij de beleidsdoelen. Er was be- hoefte aan een nieuwe bevolkingsprognose en er was aandacht nodig voor de kernen die de gebundelde deconcentratie moesten opvangen. Ook moest na- dere besluitvorming plaatsvinden over de steden die in de hiërarchie D-kernen moesten zijn of worden en over de gewenste omvorming van de Randstad tot een E-milieu19_;

- de milieubelasting maakte de uitwerking van beginseluitspraken uit de Tweede Nota over openbaar vervoer noodzakelijker;

- veranderende bevolkingsprognoses deden de behoefte ontstaan aan nieuwe uitwerkingen met betrekking tot de gewenste spreiding van werkgelegenheid en het aantal ontwikkelingskernen. De regering zou moeten concretiseren tot waar ze wilde gaan in de vrijheidsbeperking van vestigingsplaatskeuzen van bedrijven. Er zou meer onderzoek gedaan moeten worden naar migratiestro- men van de bevolking.

19 In de kernenhiërarchie werden de letters A (kleinste kernen) tot en met D (grootste kernen) gebruikt. De discussie ging over de vraag hoe kernen met een D-status zich zouden ontwikkelen tot de gewenste omvang met het gewenste voorzieningenni- veau. Ook was de vraag of de Randstad als geheel een E-kern zou moeten worden, waarbij men een Europese metropool voor ogen had.

Gebundelde deconcentratie - de adviezen van RARO en RAVO20

Minister Schut had op 14 september 1970 een adviesaanvraag gestuurd aan de RARO en gelijktijdig ook aan de RAVO. De adviesaanvraag betrof de eventu- ele maatregelen om het beleid van gebundelde deconcentratie beter gestalte te kunnen geven. RARO en RAVO coördineerden hun advieswerkzaamheden, maar brachten ieder afzonderlijk advies uit. Beide adviezen werden op 6 juli 1972 door minister Udink aangeboden aan de Tweede Kamer.

De RARO constateerde dat in de Tweede Nota was gekozen voor een beleid van gebundelde deconcentratie, maar dat zowel de onderbouwing als de uitwerking ervan ontbraken. De RARO had daarom zelf een kwantitatieve vertaling gemaakt. Daaruit bleek dat de verwachte bevolkingstoename tussen 1960 en 2000 voor 50% moest worden opgevangen in 45 kernen, die elk in die periode van 40 jaar moesten groeien met ten minste 40.000 inwoners. In de periode 1960-1970 was het aandeel van deze GD-kernen in de bevolkingstoename slechts 25% geweest. De kleine kernen waren daarentegen veel sterker gegroeid dan de bedoelding was. Uit de analyse van oorzaken kwamen onder meer de volgende punten naar voren:

- De GD-kernen zouden gedurende een reeks van jaren aanzienlijke woning- aantallen moeten bouwen. De schaal van de opgave maakte ook nieuwe infra- structuur en voorzieningen noodzakelijk; het ging nadrukkelijk om veel meer dan een optelsom van woningenbouwprojecten. De schaalgrootte leidde tot hogere plan- en grondkosten, een langere terugverdientijd en complexere te- rugverdienmogelijkheden. Daartegenover stonden maar in beperkte mate extra bijdragen uit het Gemeentefonds.

- Er was een onvolledige afstemming van doel- en taakstellingen op de drie bestuursniveaus. De indicatieve kaart uit de Tweede Nota had een uitwerking moeten krijgen in streek- en bestemmingplannen. Slechts in het geval van zwaarwegende argumenten mochten lagere overheden in hun planuitwerking afwijken van deze kaart. De uitwerkingstaak was echter niet gekoppeld aan termijnen, noch aan sociaal-economische haalbaarheidscriteria. Provinciale nota’s bleven in het algemeen in lijn met de rijksplannen, maar dat gold niet altijd voor gemeentelijke uitwerkingen.

- Er was een gebrek aan interdepartementale coördinatie op rijksniveau, waar- door GD-kernen bij de afzonderlijke betrokken departementen moesten onder- handelen en afstemmen. Ook was de kwaliteit van het bestuurlijk management op een aantal plaatsen onvoldoende.

De RARO wees nog op enkele andere zaken. De dominantie van de groeifiloso- fie maakte het lastig om groei in kleine kernen te beperken. Met ‘groeifilosofie’ doelde de RARO op de impliciete veronderstelling dat kwaliteitsverhoging een kwantitatieve groei vereiste. Die veronderstelling was onder meer zichtbaar in de bijdragen uit het Gemeentefonds, de beoordeling van bestuurders en ambtenaren 20 Kamerstukken II 1971/72, 11942, 2.

op aantallen nieuwbouwwoningen en de ‘1%-regel’21_{. De realisering van de GD-} opgaven vroeg in feite om uitvoeringsplanologie in plaats van op bestemmings- plannen gebaseerde toelatingsplanologie. De RARO drong aan op basisakkoorden tussen de regering en de bij het ‘GD-project’ betrokken lagere overheden. Daarna zou dan een organisatie gebouwd kunnen worden van een projectbureau, project- teams, een adviesraad en een uitvoeringsorganisatie. Deze structuur zou tijdelijk aangevuld kunnen worden met een heffingsbevoegdheid voor provincies om re- gionale grondkosten te kunnen egaliseren. Voor de langere termijn zag de RARO de vorming van stadsgewesten als een oplossing, met een stadsgewestelijk grond- bedrijf en bestuursbevoegdheden voor regionale woningbouwprogrammering en infrastructuur. Deze verregaande voorstellen beargumenteerde de RARO met de overtuiging dat een beleid van gebundelde deconcentratie van belang was voor Nederland als geheel en op de langere termijn minder kostbaar zou zijn dan een voortgaande en meer verspreide ruimtelijke ontwikkeling.

De RAVO noteerde allereerst dat de minister aan het Tweede Notabeleid wenste vast te houden. Daar werden twee kanttekeningen bij gemaakt: een principiële kanttekening rondom het dilemma van de individuele vrijheid van woonplaats- keuze versus het algemeen belang en een tweede kanttekening betrof de haalbaar- heid van het beleid. Ter illustratie wees de RAVO op de ontwikkelingen in Zuid- Holland. Tussen 1965 en 1970 hadden de plattelandsgemeenten zonder groeitaak een demografische groei van maar liefst 30 à 40% doorgemaakt. Uit de analyse van de RAVO bleek dat de grote steden expulsiegebieden waren geworden door de gezinsverdunning. Daar viel bijna niet tegenop te bouwen. De RAVO stelde dat bij een gelijkblijvende bevolking in de grote steden in 1971 een derde meer wo- ningen hadden moeten staan dan in 1947. Anders gesteld: bij een gelijkblijvende woningvoorraad zouden de steden door gezinsverdunning tussen 1947 en 1971 een kwart van hun bevolkingsomvang zijn kwijtgeraakt. De woningproductie in de GD-kernen bleef inderdaad achter, in aantallen, kwaliteit en financieel-econo- mische aantrekkelijkheid. Daarentegen bleken de kleine kernen goed in staat om dit achterblijven te compenseren en met name voor koopkrachtige gezinnen met kinderen de gewenste koopwoning met tuin te realiseren.

Als het opgeven van de beleidsambities uit de Tweede Nota geen optie was, dan moesten oplossingen worden gezocht in zowel het stimuleren van de woningpro- ductie in GD-kernen als het afremmen van woningbouw in de kleine kernen. De RAVO adviseerde om te komen tot een zeer snelle ombuiging van het beleid; anders hoefde het in bepaalde delen van het land niet meer omdat de open ruimte al te zeer was aangetast. De structuurschets uit de Tweede Nota moest worden uitgewerkt en van haalbare en realistische programmeringen worden voorzien. Voortdurende evaluatie van de voortgang was noodzakelijk, evenals het opzetten van regionale woningmarktonderzoeken. De voorstellen van de RAVO om de GD- 21 Op basis van deze regel mochten ook de kleinste kernen ten minste jaarlijks groeien

kernen te faciliteren waren min of meer in lijn met die van de RARO: bestuurlijke coördinatie en voldoende financiële middelen. Om de woningproductie in kleine kernen af te remmen, stelde de RAVO als maatregelen voor om terughoudend om te gaan met nieuwe bestemmingsplancapaciteit en een bindende fasering te introduceren voor de uitvoering van bestemmingsplannen. Provincies moesten de bevoegdheden gebruiken om hierop toe te zien en de rijksoverheid moest sturen door middel van woningbouwfinanciering.

7.4.2 Essentie

Oriënteringsnota

De Oriënteringsnota verscheen op 28 december 1973 als deel 1 van de Derde Nota en gaf de heroriëntering weer van het ruimtelijk beleid, dat in de delen 2 en 3 zou worden uitgewerkt voor verstedelijking en voor de landelijke gebieden. Helder was dat het ruimtelijke patroon op diverse punten bleek af te wijken van hetgeen in de Tweede Nota was beoogd:

1. De bevolkingsspreiding verliep niet volgens de beleidsdoelen en met name het Noorden liep achter.

2. Het patroon van gebundelde deconcentratie was onvoldoende gerealiseerd. De suburbanisatie was verder doorgegaan dan de bedoeling was.

3. De centrale open ruimte was mede daardoor verder aangetast.

4. De kleine kernen waren veel sterker gegroeid dan de beleidsnorm van 1% per jaar toestond.

5. De stadsvernieuwing was trager verlopen.

6. De uitbreiding van het autosnelwegennet was achtergebleven bij de projecties. 7. Het openbaar vervoer was achtergebleven bij het programma.

8. De grote militaire oefenterreinen waren niet gerealiseerd. 9. Nieuw beleid voor onroerend goed was niet gerealiseerd.

10. Modernisering van het openbaar bestuur verliep veel trager dan beoogd. Aangezien op de meeste punten geen sprake was geweest van fundamentele ver- anderingen in de doelstellingen, ‘moest wel sprake zijn van een falend instrumen-

tarium’.

In het verstedelijkingsbeleid wilde men niet alleen richting geven aan nieuwe ont- wikkelingen (zoals de Tweede Nota) maar ook aan het levend houden van be- staande stedelijke structuren. Het ging om het ‘anders wegen van de betekenis

van de stad’. Zorgpunten waren de ontvolking, de schaalsprong van economische

activiteiten en de ontsluiting van de steden. De regering constateerde op basis van een woningbehoeftenonderzoek van de Rijksplanologische Dienst (RPD) een sterke maatschappelijke kracht richting verdere suburbanisatie. Het streven naar gebundelde deconcentratie zou daarom worden voortgezet, maar onder nadere voorwaarden met betrekking tot het verkeers- en vervoersnet en de situering van

werkgebieden. Er was behoefte aan nieuwe structuurschema’s met een lange- ter- mijnbeleid voor infrastructuur.

Het basisdoel van ruimtelijke ordening werd aangescherpt, waarbij meer even- wicht ontstond tussen mens en samenleving enerzijds en het fysieke milieu ander- zijds. De formulering in de Oriënteringsnota was als volgt: Ruimtelijke ordening heeft als doel het bevorderen van zodanige ruimtelijke en ecologische condities dat

a. de wezenlijke strevingen van individuen en groepen in de samenleving zoveel mogelijk tot hun recht komen;

b. de diversiteit, samenhang en duurzaamheid van het fysisch milieu zo goed mogelijk worden gewaarborgd.

De Oriënteringsnota bevatte twaalf doelstellingen:

- Een betere spreiding van bevolking, werkgelegenheid en voorzieningen over het land.

- Bundeling van de stedelijke bebouwing binnen de stedelijke zones, met een sterker accent op bundeling. Ontwikkeling van groeikernen waar noodzakelijk voor de overloop.

- Ontwikkeling van stadsgewestelijke structuren met een verscheidenheid aan woonmilieus.

- Grotere integratie van woon- en werkgebieden om de mobiliteit te beperken. - Versterking van de woonfunctie van de binnensteden.

- Bevordering van het openbaar vervoer.

- Het garanderen van een redelijk afwikkelingsniveau van het verkeer op het autosnelwegennet.

- Handhaven en ontwikkelen van de kwaliteiten van het natuurlijk milieu. - Het veilig stellen van natuurgebieden en aantrekkelijke landschappen. - Instandhouding van de centrale open ruimte tussen de stedelijke zones. - Handhaving van de open ruimten tussen stadsgewesten en binnen stadsgewes-

ten.

- Bestrijding van de overlast door verontreiniging van lucht, water, bodem en door geluid en het tegengaan van hinder door bebouwing.

Voor de verwezenlijking van de gepresenteerde beleidslijnen werd een aanzien- lijke uitbreiding van het instrumentarium voorzien. Aangekondigd werd onder meer de wijziging van de Onteigeningswet, waarbij men de gebruikswaarde van het onroerend goed als basis wilde nemen in plaats van de waarde in het econo- misch verkeer. De regering wilde een voorkeursrecht voor gemeenten regelen bij de verkoop van onroerend goed door particulieren. Een aantal wetten, waaronder de WRO, moest bij de tijd gebracht worden. Verder was een wetsontwerp selec- tieve investeringsregeling in voorbereiding. Een eventuele tweede tranche van het spreidingsbeleid voor rijksdiensten werd overwogen en een groeikernenbeleid werd uitgewerkt.

In 1961 was een Commissie Spreiding Rijksdiensten ingesteld die onder leiding van oud-premier Drees de wenselijkheden en mogelijkheden moest onderzoeken. De Commissie bevestigde de wenselijkheid, maar benoemde een aantal lastige kwesties die bij de uitvoering van zo’n beleid overwonnen moesten worden. Daar- toe werden in 1961 een Werkgroep Spreiding Rijksdiensten en in 1967 een Cen- traal Bureau Spreiding Rijksdiensten ingesteld. Bij de behandeling van de rijks- begroting voor 1968 rapporteerde de minister van Binnenlandse Zaken over de voorgenomen spreiding van 15 rijksdiensten naar locaties elders in het land22_{. De} opgave van de personeelsformatie volgens de begroting kwam op voorlopig op ca. 2.000 medewerkers; enkele te verplaatsen diensten hadden nog een PM-vermel- ding bij de aantallen medewerkers.

De aanwijzing als groeikern of groeistad moest leiden tot basisakkoorden tus- sen rijksoverheid, provincie en gemeente voor een periode van tien of vijftien jaar, met kwantitatieve taakstellingen, afspraken over het tempo van realisering en afspraken over werkgelegenheid en infrastructuur. Ook zouden het toezicht op uitvoering en afspraken over eventuele bijstellingen moeten worden vastgelegd. Conform de nieuwe procedure van de Nota Openbaarheid organiseerde de RARO de betrokkenheid van de bevolking bij de beleidsvorming. Het resulteerde in een advies over de Oriënteringsnota dat gebaseerd was op zeventien hoorzittingen en aantal schriftelijke reacties23_{. De RARO concludeerde onder meer dat de status} van de Oriënteringsnota onduidelijk was: een oriënterend stuk en beleidsnota te- gelijk. De kamerbehandeling leidde niet tot wezenlijke aanpassingen en de Twee- de Kamer stemde op 10 september 1975 in met de Oriënteringsnota.

Verstedelijkingsnota en Structuurschets Verstedelijking

De Verstedelijkingsnota verscheen op 11 februari 197624 _{als het tweede deel van} de Derde Nota. Bijgevoegd was ook de Structuurschets Verstedelijking. Beide stukken ondergingen de (toen nog steeds experimentele) procedure van de pkb. De status van en verhouding tussen beide documenten bleek verwarrend te zijn. De regering gaf het als volgt weer25_:

- de Nota was de uiteenzetting van de algemene beleidslijnen en het voor beleid beschikbare instrumentarium;

- in de Structuurschets stond de ruimtelijke structuur van de verstedelijking voorop, met taakstellende afspraken voor de periode 1980-1990. De structuur- schets moest worden beschouwd als een instrument van facetplanning. Een herziening van de structuurschets zou eenvoudiger zijn dan die van de nota en de regering nam zich voor om elke vijf jaar tot een actualisering te komen. 22 Kamerstukken II 1967/68, 9395, 1.

23 Kamerstukken II 1974/75, 12757, 3 en 4. 24 Kamerstukken II 1975/76, 13754, 1. 25 Kamerstukken II 1976/77, 13754,12.

De Verstedelijkingsnota was vooral bedoeld als een instrumentele nota. Er was een samenhangend beleid nodig op de drie essentiële beleidsonderdelen, te weten spreiding, verstedelijking en mobiliteit. Het niet of slechts ten dele realiseren van de doelstellingen van de Tweede Nota was immers toe te schrijven aan een onvol- doende samenhangend beleid op rijksniveau. In een studierapport had de RPD26 drie alternatieve richtingen voor het stedelijke inrichtingsbeleid geformuleerd:

- groep I-alternatieven: verstedelijking op basis van betrekkelijk kleine stadsge- westen, gebaseerd op een straal van stadscentrum naar stadsrand van ca. 4 km; - groep II-alternatieven: verstedelijking op basis van stadsgewesten waarvan de omvang is afgestemd op mogelijkheden voor stadsgewestelijk openbaar ver- voer;

- groep III-alternatieven: verstedelijking afgestemd op de mogelijkheden van individueel vervoer.

Deze drie alternatieven werden nog weer uitgewerkt in varianten. In de Verstede- lijkingsnota werden vier van deze varianten genoemd:

Ia: kleine stadsgewesten;

IIb: grote stadsgewesten - enige mate van spreiding van wonen; IId: grote stadsgewesten - geconcentreerd wonen;

IIIa: Randstad als geheel.

Qua verstedelijkingsalternatieven voelde de regering het meest voor aansluiting bij alternatief IId. Dat stond voor de vorming van grote stadsgewesten met gecon- centreerd wonen. De regering wilde geconcentreerd bouwen in de steden, door zo veel mogelijk woningen te verbeteren (met een impuls voor het stadsvernieu- wingsbeleid) en waar mogelijk ook nieuw te bouwen. Als er aanvullend nieuwe woongebieden nodig waren, dan wilde men die situeren aan de buitenzijde van de Randstad, zo veel mogelijk langs bestaande infrastructuur en op maximaal 25 à 35 minuten reisafstand van de stad. Voor de herbouw in steden werden dichtheden van 40-60 won./ha vermeld. In de vier grote steden kon dat oplopen tot 80-100 won./ha. In nieuwe woongebieden werden dichtheden van 35-40 won./ha voor- zien.

Doelstellingen

Op basis van onder meer dergelijke verkenningen formuleerde de regering vijf beleidsdoelen:

1. Voorkomen van congestie en onevenwichtige stedelijke opbouw.

Nieuwe bevolkingsprognoses gaven een fors naar beneden bijgesteld inwoner- aantal in het jaar 2000 (15,4 miljoen in plaats van 20 miljoen), maar nog steeds was elke vermindering van de bevolkingsdruk welkom. Congestieverschijnselen deden zich vooral voor in het westen, maar de vraag of het westen te vol was, was 26 Verwezen werd naar het document: Beleidsalternatieven ten behoeve van de Verste-

moeilijk te beantwoorden. Het gevoel van volheid zou ten dele kunnen worden weggenomen door een betere inrichting.

2. Bescherming van open ruimten en ecologisch waardevolle gebieden.

3. Verminderen van regionale achterstanden en ongelijkheden op het gebied van sociaal-economische ontwikkeling. De regering constateerde dat er nog weinig bekend was over de onderlinge beïnvloeding van ruimtelijke, sociale en econo- mische ontwikkelingen. Slechts enkele typen werkgelegenheid hadden specifieke locatie-eisen; ‘Voor het overige wordt doorgaans aangenomen dat de ontwikkeling

van de werkgelegenheid zich aanpast aan het verstedelijkingspatroon, mits dat goed gekozen is. Dit geeft de overheid de gelegenheid om een verstedelijkingsbe- leid te voeren in het vertrouwen dat de werkgelegenheid zal volgen’27_{. Met deze} aanname leek de prioriteit van werkgelegenheidsspreiding als noodzakelijke basis voor bevolkingsspreiding, die in de eerste twee nota’s het uitgangspunt was, gere-

In document Nationale planologische beleidsvoering en het functioneren van vastgoedmarkten (pagina 191-200)